张懿珺

华东政法大学国际法学院，上海

收稿日期：2024年2月8日；录用日期：2024年3月11日；发布日期：2024年3月19日

摘要

经济全球化进程日益加快伴随着国家之间的相互联系逐步加深，补贴的授予已不再局限于一国之内，第三国补贴问题是对《补贴与反补贴措施协定》以及WTO判例的突破，开始受到各国关注。2020年的玻璃纤维织物案是第一例第三国补贴案件，也是欧盟反补贴调查中第三国补贴认定的典型案例。尽管该案存在将补贴主体扩大至第三国的路径存疑、财政资助不符合适用反补贴措施的专向性要求等问题，但并未影响欧盟消除市场扭曲的决定，欧盟《外国补贴条例》于2023年生效，明确了外国补贴的规制范围。在此背景下，中国应当坚持兼顾各方利益的第三国补贴谈判立场并减少企业的直接财政资助，以避免欧盟再次发起类似反补贴调查。

关键词

欧盟反补贴调查，第三国补贴，专向性，公共机构

Determination of Third-Country Subsidies in EU Anti-Subsidy Investigations

—Based on the Analysis of the EU Anti-Subsidy Case against Glass Fiber Fabrics Originating in Egypt

Yijun Zhang

International Law School, East China University of Political Science and Law, Shanghai

Received: Feb. 8^th, 2024; accepted: Mar. 11^th, 2024; published: Mar. 19^th, 2024

ABSTRACT

The accelerating process of economic globalization is accompanied by the deepening of interconnections between countries, and the granting of subsidies is no longer limited with in the territory of a country. The issue of third-country subsidy is a breakthrough in the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and WTO cases, beginning to attract the attention of various countries. The 2020 Glass Fiber Fabrics Case is the first third-country subsidy case as well as a typical example of the determination of third-country subsidies in EU anti-subsidy investigations. Although there are problems in this case, such as the path of extending the subsidy subject to a third country is doubtful, the financial support does not meet the requirement of specificity for anti-subsidy measures and so forth, they did not affect the EU’s decision to eliminate market distortion. The EU’s Foreign Subsidies Regulation came into effect in 2023, which clarifies the scope of regulation of foreign subsidies. In this context, China shall adhere to the negotiation position on third-country subsidies that takes into account the interests of different parties and reduce the direct financial support of enterprises to avoid the EU initiating similar anti-subsidy investigations again.

Keywords:EU Anti-Subsidy Investigation, Third-Country Subsidy, Specificity, Public Body

Copyright © 2024 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 第三国补贴问题的肇源与演进

1.1. 补贴的肇源

补贴最初被国家或地区用于实现一定范围内的社会、经济等方面的目标。随着经济全球化的加深，补贴所带来的法律问题才在国际层面被讨论。20世纪70年代末，各国开始加大补贴的力度以进一步刺激国内经济的发展 [1] 。然而，补贴在刺激经济发展的同时，也可能扭曲国际经贸活动，或对其他国家或地区经济、贸易领域的利益造成不利影响 [2] 。2004年WTO贸易资助专家组(Expert Group on Trade Financing)报告曾指出，WTO框架下的多边贸易协定《补贴与反补贴措施协定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称“SCM协定”)的立法宗旨是为了规制成员国政府补贴本国商品的生产或销售的行为¹。SCM协定第1条规定了补贴的定义与构成要件²。除了第1条规定的3项必要条件，SCM协定的第2条还通过专向性这一标准对于补贴进一步进行分类³。具有专向性的补贴因为其对于市场或产业的发展可能造成较为严重的后果，被视为禁止性补贴或可诉补贴 [3] 。

1.2. 从国内补贴到第三国补贴的演进

伴随着国际交往的扩大，补贴的授予已不再局限于一国之内 [1] 。各国政府开始将反补贴调查的目光放在具有涉外因素的补贴上，第三国补贴、跨境补贴、跨国补贴、外国补贴等表述不断涌现，但尚无准确定义。因本文的论述主要是基于对欧盟反补贴调查相关案例的评述，故本文采用的是我国商务部贸易救济调查局负责人在相关案件官方谈话中采用的表述，即第三国补贴。第三国补贴一般是指特定国家或经济体向自身领土外的受益者提供的补贴 [4] 。

对第三国补贴的反补贴调查被诸多学者认为是对SCM协定以及WTO已有判例的突破 [1] 。SCM协定第1条的规制客体是否包含第三国补贴在学界引发了争议，存在两种不同观点。一种观点认为SCM协定中所定义的补贴不包含第三国补贴；另一种观点则认为其亦包含第三国补贴。部分学者认为，补贴的受益者应当是位于成员国领土内的主体，因此SCM协定关于补贴的定义并不包括第三国补贴。也有学者指出，SCM协定第1条中“成员领土内”修饰的是“政府或公共机构”，而不是修饰“财政资助”，因为该限定词紧跟在“政府或任何公共机构”这一表述之后，因而该观点认为SCM协定仅要求提供资助的政府或公共机构位于WTO成员的领土内 [2] 。

欧盟于2020年先后出台了《针对外国补贴的促进公平竞争白皮书》与《外国补贴条例(草案)》，后者于2023年已正式生效。《外国补贴条例》涵盖了外国补贴的概括性定义⁴。欧盟委员会(以下简称“欧委会”)指出，外国补贴在许多案件中扭曲了欧盟内部市场，导致在欧盟内部市场运营的企业面临不公平的竞争环境。由此，从欧盟视角看，财政资助由第三国提供，这与SCM协定语境下由欧盟之外的WTO成员提供具有相同含义 [2] 。

2. 欧盟对原产于埃及的玻璃纤维织物反补贴案基本情况

欧盟对原产于埃及的玻璃纤维织物反补贴案(以下简称“玻璃纤维织物案”)是第一例第三国补贴案件，也是欧盟反补贴调查中第三国补贴认定的典型案例。玻璃纤维织物案引发了广泛的争议，尤其对可诉补贴的构成产生了较大分歧。

2.1. 案情

2019年4月1日，欧委会收到欧盟玻璃纤维织物生产商Tech-Fab Europe公司的申诉，其代表欧盟市场占比25%以上的玻璃纤维织物生产商的利益，要求欧委会对原产于中国与埃及的某些玻璃纤维织物产品发起反补贴调查⁵。2019年5月16日，欧委会决定启动反补贴调查。2020年6月15日，欧委会对玻璃纤维织物反补贴案作出肯定性终裁，认为中国和埃及均对其国内的玻璃纤维产业提供补贴⁶。同日，欧委会决定对原产于中国和埃及的玻璃纤维织物产品(Glass Fibre Fabrics)采取反补贴措施，对中国与埃及的涉案产品分别征收反补贴税 [5] 。涉案埃及企业诉请欧盟普通法院宣告欧委会的裁决无效，但是欧盟普通法院了支持欧委会的法律解释、法律条款适用与论证逻辑，因而驳回了埃及企业的诉讼请求。

2.2. 欧盟委员会的裁定依据和论证逻辑

玻璃纤维织物案的主要争议焦点可以归纳为：中国国有企业向埃及企业提供财政资助的行为，能否归于埃及政府；中国国有企业向埃及企业提供财政资助的行为，是否满足专项性要求，进而构成补贴，应当采取反补贴措施。

2.2.1. 中国国有企业向埃及企业提供财政资助的行为应当归于埃及政府

《欧洲议会与欧洲理事会关于防范来自非欧盟国家的受补贴进口货物的2016/1037号条例》(以下简称《欧盟反补贴条例》)是玻璃纤维织物案裁定的主要法律依据。该条例第3条明确规定了欧盟域内受规制补贴的构成要件⁷。玻璃纤维织物案所涉企业位于埃及境内并从埃及出口产品至欧盟，财政资助却源自中国，并非源自出口国，故如果仅从字面意思对第3条进行解释适用，该条款能否适用于玻璃纤维织物案存在争议。

根据欧委会的观点，SCM协定中的“补贴”应当包括源自埃及政府的措施，也包括源自中国政府但可归于埃及政府的资助措施。对埃及进行反补贴调查的前提是将补贴提供者的身份由中国政府转化为埃及政府。欧委会根据《维也纳条约法公约》第31.3条的规定，指出习惯国际法的相关规则可以用以解释WTO法⁸。《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《国家责任条款草案》)被普遍认为是习惯国际法的汇编，其第11条规定，按照第4条至第10条的规定不归于一国的行为，在该国确认并当作其本身行为的情况下，依国际法视为该国的行为。反补贴调查认定，埃及同意将中国-埃及苏伊士经贸合作区认定为“一带一路”倡议下的“境外经贸合作区⁹”，将中国对玻璃纤维织物的优惠融资作为合作区开发计划的一部分¹⁰。欧委会根据以上事实认为埃及政府对中国的优惠政策是明知的，且认可来自中国的财政资助是埃及政府的本国政策。

其次，欧委会从SCM协定第1条对补贴的定义出发，论述其裁定在WTO框架下的合法性。根据《欧盟反补贴条例》第3条的规定，如果存在由原产国或出口国政府提供的财政资助，则存在补贴。如果财政补助是由原产国或出口国之外的第三国提供的，其结果为原产国或出口国的公司提供补贴，则可以触发反补贴税。欧委会认为这种扩大解释并不违反SCM协定的规定，因为从字面理解，SCM协定相关条款并未明确规定构成补贴的财政补助必须来自原产地或出口国。欧委会将中国发放贷款的国有银行认定为SCM协定中的公共机构，由此，中国作为第三国被牵涉入反补贴调查中。

2.2.2. 中国的补贴符合专向性要求

补贴是否符合专向性要求是玻璃纤维织物案中的关键性问题。对此，欧委会认为埃及认可与中国政府之间的各类合作协议与合作模式，尤其是认可苏伊士经贸合作区系境外投资区域，该区域通过政府提供优惠融资等方式全面运行¹¹。与此同时，补贴仅限于在苏伊士运河区(苏伊士经贸合作区是其中的一部分)经营的公司¹²，故而相关补贴符合专项性要求。此外，通过引用中国“一带一路”倡议政策，以及中国领导人的讲话内容，欧委会论证了诸如建设经贸合作区等计划均体现了中国的产业补贴政策。

综上所述，欧委会将中国国有银行的资助行为归于埃及政府，且符合获益与专项性标准，故中国企业在埃及设立的子公司获得的财政资助符合补贴定义，进而征收反补贴税。

2.3. 欧盟法院的判决思路

2023年3月，欧盟普通法院针对玻璃纤维织物案作出判决，支持欧委会的裁定。法院判决的重点思路在于意在澄清欧委会可以将中国给予埃及原产和出口到欧盟的产品的补贴归于埃及的条件。

基于申请人的主张，欧盟普通法院认为，首先，欧盟法的每项规定都应当置于上下文中，并根据欧盟法律的整体规定进行系统解释。《欧盟反补贴条例》第2(b)条将“政府”一词解释为包括原产国或出口国政府的政府或公共机构。然而该条并不排除根据现有的具体证据将财政资助归于相关产品原产国或出口国的可能性¹³。“成员领土内”一词并不意味着财政资助必须直接来源于原产国或出口国政府，即便不是直接来源，也可以归因于该国政府¹⁴。其次，法院结合苏伊士经贸合作区的具体情况，指出中国与埃及政府密切合作将苏伊士经贸合作区建成具有特殊法律与经济特征的区域，使中国政府能够将中国“一带一路”倡议中的所有便利直接赋予在该区域设立的中国企业中，以此支持中国公共机构补贴可以归于埃及政府补贴的观点¹⁵。再次，SCM协定第1.1(a) (1)条的措辞本身并不排除将第三国提供的财政资助归于原产国或出口国政府的可能性，因为只要政府或任何公共机构的财政资助是在成员国领土内即可¹⁶。有鉴于此，法院认为，由于欧委会根据SCM协定正确解释了SCM协定的规定，因此《国际责任条款草案》第11条的问题并非关键¹⁷。

综上所述，欧盟普通法院驳回了申请人的全部诉请，支持了欧委会的最终裁定。

3. 欧盟对原产于埃及的玻璃纤维织物反补贴案评析

3.1. 将补贴主体扩大至第三国的路径存疑

中国商务部认为，根据SCM协定第1.1条的规定，财政资助应当由一国政府向位于其境内的本国企业提供，因此欧委会的这种认定扩大了现有可诉补贴的范围 [6] 。欧委会认为，如果财政补助由原产国或出口国之外的第三方国家提供，其结果为原产国或出口国的公司提供补贴，则可以触发反补贴税。对此，国内外均有学者认为这种情况属于单边改写全球贸易规则。SCM协定中关于补贴的定义确实存在争议，但不论该协定项下的补贴是否包含第三国补贴，欧盟对原产于埃及的玻璃纤维织物案中，将补贴主体扩大至第三国的路径存疑。

欧委会的主要论证思路是通过适用《国家责任条款草案》第11条的规定，将中国企业的财政资助归于埃及政府，但其适当性存疑。首先，《国家责任条款》适用的前提是国际不法行为，但SCM协定并未认定所有补贴都属于国际不法行为。原因在于，补贴具有两面性，其一方面是WTO成员方实现社会、经济等政策的工具，另一方面可能会扭曲国际贸易的流向，因而SCM协定只约束对国际贸易产生扭曲效果的补贴 [7] 。故欧委会援引《国家责任条款》第11条，就先入为主地将全部补贴视为违反国际义务的不法行为 [8] ，而这种推定与SCM协定的立法宗旨不符 [7] 。其次，《国家责任条款草案》第11条主要适用于国家对私人行为的确认。玻璃纤维织物案中，欧委会将中国国有企业提供的财政资助归于埃及政府，并非是将私人行为或国家机关行为转化为国家行为，故与前述相关条款的规定不符 [8] 。

3.2. 中国国有企业不属于公共机构

“公共机构”的内涵解释关系到WTO补贴和反补贴争端中国国有企业是否受到SCM协定第1条第1款的规制。目前，有多起反补贴案件涉及了对公共机构的解释，呈现了两种观点，一种是政府控制标准，另一种是政府权能标准。欧委会在玻璃纤维织物案中基于中国对本国企业的所有权与控制权认定中国的银行，也即国有企业，是SCM协定项下的公共机构；具体而言，中国政府为国有银行订立了政策性框架，因此在对埃及玻璃纤维织物产业进行财政资助的时候受到了政府的控制。然而，公共机构应当拥有、履行或被授予政府性权能，并履行政府职能这一标准在多起WTO上诉机构过往案件中得以证明，例如美国对印度产热卷碳钢产品反补贴案。由此，欧委会一定程度上对公共机构补贴的概念做出了扩大解释。

3.3. 玻璃纤维织物案中的财政资助不符合适用反补贴措施的专向性要求

根据SCM协定第1.2条和第2条的规定，具有专向性的补贴才会受到规制，而“专向性”根据SCM协定第2条的规定系指在授予当局的管辖范围内给予指定地区的特定企业的补贴。根据第3条的规定，禁止性补贴自动被视为具有专向性。故对于玻璃纤维织物案第三国补贴而言，唯有构成禁止性补贴从而符合专向性要求，才可能在SCM协定项下获得救济，且只能适用WTO争端解决机制下的多边救济途径 [9] 。SCM协定第3条规定了两类禁止性补贴，分别为出口补贴和进口替代补贴。然而，玻璃纤维织物案中的财政资助并不属于上述两种禁止性补贴的类型。此外，财政资助的授予者为中国国有企业，但接受者位于埃及，不满足授予当局的管辖范围这一要素。因此，玻璃纤维织物案中适用对第三国补贴适用反补贴措施不符合专向性要求。

4. 欧盟反补贴调查中第三国补贴的认定对中国的启示

全球发展赤字问题日益严峻，全球总体发展不平衡是问题的具体体现 [10] 。因而相关国家，不论是发达国家或是发展中国家，有必要利用全球性、区域性或国内的第三国补贴制度设计，引导境外投资，从而形成国际社会互利共赢的发展模式 [9] 。欧盟反补贴调查中目前对第三国补贴的认定路径可能会使目前享受第三国财政资助的其他国家可能也会遭遇与埃及相似的命运。玻璃纤维织物反补贴案的最终裁定虽然对中国不利，但该案对中国未来对外或对内的补贴实践有所启示。

4.1. 欧盟反补贴相关现行立法现状与问题

厘清欧盟反补贴调查中第三国补贴认定的法理基础对避免未来类似调查而言具有必要性与现实意义。欧盟补贴与反补贴法的渊源是《欧盟条约》第131条和第133条有关制定欧盟共同商业政策的规定，1997年颁布的欧盟理事会第2026/97号条例则构成反补贴调查的法律框架 [11] 。期间经历了2002年1973/2002号条例、2004年第461/2004号条例及2009年第2009/597号条例的修正。2016年6月8日，欧盟理事会通过第2016/1037号条例再次修正。在玻璃纤维织物案之后，尽管欧盟向中国与埃及分别征收反补贴税的最终裁定引起了两国政府的反对，被认为是违背现行WTO反补贴规则的行为，然而并未影响欧盟消除境内市场扭曲的决定。

欧盟《外国补贴条例》于2023年正式生效。WTO框架下的SCM协定所规制的补贴在各国反补贴调查的实务中尚存在争议，在此背景下，欧盟《外国补贴条例》在《欧盟反补贴条例》的基础上进一步明确第三国补贴将受到欧盟法的规制。《欧盟反补贴条例》的适用前提是相关实体获得了外国补贴，而《外国补贴条例》对第三国的内涵进行了扩大解释。第三国涵盖了传统意义上具有国家公权力或履行政府职能的各级政府或政府部门，也涵盖了行为可归因于本国政府的第三国公共机构或私人实体，进而受到反补贴措施的规制。

4.2. 中国应当坚持兼顾各方利益的第三国补贴谈判立场

第三国补贴的反补贴规则对我国正在施行的“一带一路”倡议和“走出去”战略具有深远影响。国际层面，应当积极采取应对措施，而非采取完全反对或主动回避的方式解决欧盟对第三国补贴采取反补贴措施的问题。在面临越来越多且越发严苛的反补贴调查的背景下，中国可以选择与争端他方积极磋商，例如把握WTO投资便利化规则谈判的重大机遇 [12] ，倡导以包容的态度对待第三国补贴，兼顾欠发达国家经济社会发展。

就《外国补贴条例》及未来可能再次发生的反补贴案件而言，可以在中欧经贸高层对话过程中针对《外国补贴条例》带来的投资保护、歧视性执法等潜在问题提出合理关切，同时在多边场合呼吁各国避免针对国际开发合作项目实施补贴规制措施 [13] 。中国可以主动与欧盟协商如何减轻第三国投资者的负担，找到基于现行规则的适宜实施方案，在各自的内部市场上建立平等竞争，减少市场中的竞争扭曲。如果中欧就此达成一致，那么对中国而言，“一带一路”倡议的实施及中国企业走出去所面临的困难会大幅减少。

4.3. 中国应当减少企业的直接财政资助

当前国有企业、政策性银行和政府部门通常提供的是优惠融资或注资，第三国补贴在这种模式下将持续面临反补贴调查风险。以玻璃纤维织物案为例，中国给予苏伊士经贸合作区的资助主要涉及直接或间接的优惠贷款、以及政府专项拨款作为实缴资本注入巨石埃及 [14] 。实缴资本注入是典型的投资补贴，欧委会认定该项补贴于巨石埃及的日常运营，可归于埃及政府 [14] 。尽管欧委会强调《外国补贴条例》是非歧视性的，但是从投资情况、相关法规的立法背景来看，对中国相关企业的监管较为明显。

当前，中国政府对境外投资的支持主要体现在直接给予资金或税收优惠，而此类财政资助往往会被他国认定为补贴。为避免在境外投资中因政府干预而引发其他国家实施反补贴措施的类似风险，中国可以充分利用多边开发银行等金融机构对境外中资企业提供金融支持 [15] 。除此之外，政府层面还可以适当减少无息或低息贷款。对于企业自身而言，在开展对外贸易或投资时，应审慎对待以资金形式直接发放的补贴、与国际贸易相关联的补贴等，因为根据现有国际贸易救济法律实践，这些补贴与其他类型的补贴相比更易被认定为专向性补贴 [16] 。

5. 结语

近年来，欧盟进一步改革补贴规则，并致力于确保所谓的欧盟市场中不同主体之间的公平竞争。2020年欧委会作出肯定性终裁的玻璃纤维织物案是欧盟反补贴调查中第三国补贴认定的典型案例。于2023年生效的欧盟《外国补贴条例》明确了外国补贴的规制范围，并明确其适用与《欧盟反补贴条例》并不相冲突，意味着来自其他国家或地区的企业在全球投资过程中将面临与玻璃纤维织物案中相关企业相类似的风险。在此背景下，中国应当坚持兼顾各方利益的第三国补贴谈判立场并减少企业的直接财政资助，避免欧盟再次发起类似反补贴调查，以保障中国正在施行的“一带一路”倡议和“走出去”战略的顺利实施。

文章引用

张懿珺. 欧盟反补贴调查中第三国补贴的认定
Determination of Third-Country Subsidies in EU Anti-Subsidy Investigations[J]. 争议解决, 2024, 10(03): 143-150. https://doi.org/10.12677/DS.2024.103178

参考文献