广西大学法学院，广西 南宁

收稿日期：2022年11月2日；录用日期：2022年12月6日；发布日期：2022年12月14日

摘要

生态环境损害赔偿是以惩戒方式督促义务人修复受损的生态环境，从而保障社会大众的生态环境权益。以中国知网、北大法宝和中国裁判文书网等数据库中的期刊文献、法律法规及诉讼文书等为基础，对国内外生态环境损害赔偿制度的学界研究及实务运行情况进行分析。分析结果表明，国内学界对该制度的研究主要集中在诉讼、磋商程序及与其他诉讼的衔接问题上；国内相关立法和司法实践虽取得一定成效，但仍有较大提升空间。最后在国内外制度运行情况的比较中提出完善生态环境损害鉴定的评估制度、进一步加强公众参与和完善生态环境损害事前预防机制等建议。

关键词

生态环境，损害赔偿，CiteSpace，现状

A Review on the Compensation System for Ecological Environment Damage

Jiejun Huang

School of Law, Guangxi University, Nanning Guangxi

Received: Nov. 2^nd, 2022; accepted: Dec. 6^th, 2022; published: Dec. 14^th, 2022

ABSTRACT

The compensation for ecological environmental damage is to urge the obligor to repair the damaged ecological environment in the way of punishment, so as to protect the ecological environmental rights and interests of the public. Based on the journals, laws, regulations and litigation documents in the databases of CNKI, Law Database of Peking University and China Judgment Online, this paper analyzes the academic research and practical operation of the eco-environmental damage compensation system at home and abroad. The analysis results show that the domestic academic research on this system mainly focuses on litigation, consultation procedure and the connection with other litigation. Although relevant domestic legislation and judicature have made some achievements, there is still much room for improvement. Finally, in the comparison of the system operation at home and abroad, the author puts forward some suggestions to improve the evaluation system of ecological environmental damage identification, further strengthen the public participation and improve the prevention mechanism of ecological environmental damage in advance.

Keywords:Ecological Environment, Damage Compensation, CiteSpace, Status

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1. 引言

揆诸畴昔，由于人类活动对自然的过度索取，导致在世界各地引发了程度不一的生态环境损害事件。生态环境的天平失衡，反过来制约人类的正常生产生活，轻则造成财产损失，重则危及生命。因此，生态环境保护已成为国内外重点关注的议题。2017年党的十九大报告中明确提及，要如同对待生命般对待生态环境，并把蕴含“两山”理念¹的生态文明建设提至国家发展全局的高度。在2022年党的二十大报告中，明确把人与自然和谐共生的现代化作为中国式现代化的一项重要内容，“像保护眼睛一样保护自然和生态环境”。当前，我国在生态环境保护上仍面临诸多复杂困难，企业污染成本低但环境损害的后果却由政府承担的困局有待进一步打破。研究生态环境损害赔偿制度，将有利于厘清并解决此类难题。

我国政府部门在生态环境损害赔偿方面进行了长期的探索。时间回溯至2008年，环境保护部²已着手研究如何在技术方法上对环境污染损害进行评估，并在三年后发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，并在多省市开展地区试点。通过总结试点实践经验，环境保护部先后出台了一系列的技术规范，这成为了最早一批生态环境损害情况评估的技术参考文本。党的十八大以来，国务院陆续发布的有关重视生态环境保护工作的政策，进一步加深了社会大众对环保理念的认识。2015年岁末，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称2015试点方案)出台³，首次规定了生态环境损害赔偿制度，并在包括山东、湖南等地区开展试点工作。在总结试点成果的同时，2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称2017改革方案)的印发，标志着生态环境损害赔偿制度在全国范围内开始逐步试行。

关于生态环境损害的内涵，我国现行法律尚未明确界定。学界对生态环境损害的认识也在不断更新，比如王树义(2001)在《俄罗斯生态法》一书中提及了“生态损害”一词 [1]。王灿发(2005)认为，应当采用广义的环境损害概念(包括针对环境与人的损害) [2]。竺效(2007)也采用“生态损害”的说法，但其认为生态损害外延不限于“已经造成的损害”，还包括“可能造成的损害” [3]。2017改革方案对“生态环境损害”进行明确后，不少学者已经开始使用“生态环境损害”一词。综上，除早期个别学者认为应当采用广义的环境损害概念外，随着理论发展，学界逐渐采用狭义的环境损害概念，旨在将生态损害与传统人身财产损害相区别。2017改革方案提及的“生态环境损害”一词不仅涵盖了自然资源、生态等要素，在准确归纳损害对象的同时，也能在一定程度上避免语义上的分歧。

2. 研究样本来源与研究方式

2.1. 研究样本来源

确保研究所需的基础样本数据来源可靠与获得精确的研究结论密不可分。本次研究选取的数据库主要为CNKI数据库，在研析生态环境损害赔偿立法和司法情况时选取了“北大法宝”和“中国裁判文书网”两大主流数据库。

首先，进入CNKI网站首页，点击“高级检索”，以“主题 = 生态环境损害赔偿”“发表时间 = 2000年1月1日至2022年9月22日”为检索条件进行精确检索，获取到一个含有1320篇文献的集合。为进一步提升研究的精确性，对数据进行逐一查看比对，筛选掉会议、报纸文章及硕博学位论文等文献后，得到有效文献845篇，并建立样本数据库。经导出Refworks格式的参考文献后，将其重命名，以备后续导入知识图谱分析软件使用。

2.2. 研究方式

面对海量数据，思考如何以更高效的方式从中准确提取出研究所需的关键内容尤其重要。1969年，美国目录学家普理查德首次提出了文献计量学的概念，这是一门将数学与统计学跨学科的方法兼备应用在图书等文献介质上研究的学科。通过文献计量，将样本文献数据的作者、关键词、摘要等要素进行批量类型化图谱分析，从而让研究者在短时间内获知当前研究领域的学界研究动向。

当前，不少学者用到的知识图谱分析工具有CiteSpace、SPSS、VOSviewer等。通过比较发现，CiteSpace具备单次可处理的数据源种类较多、绘制的图谱种类全面、对中文文献数据的识别更为友好等独特优势，故本文采用CiteSpace软件对已检索的期刊文献进行可视化数据分析。借助该软件，对样本文献数据进行采集、导入及参数设定，进而生成可视化的知识图谱，以探析生态环境损害赔偿领域学界研究的情况。

3. 图谱结果分析

3.1. 年度文献发表量分析

年度文献发表数量可以反映生态环境损害赔偿领域研究的热度和发展进程，可以据此划分该领域的

图1. 2000~2022年生态环境损害赔偿研究领域文献的年度发表趋势

研究阶段。通过生态环境损害赔偿研究文献发文数量年度变化趋势图(图1)可知，我国学术界对生态环境损害赔偿的理论探讨总体呈现上升趋势，并在近几年保持相当热度。2000年至2014年，生态环境损害赔偿年度发文量较低(7篇及以下)。2015年起，生态环境损害赔偿研究进入快速攀升阶段，整体呈现上扬态势。发文数量从2015年的29篇到2018年的156篇。2019至2021年的发文量基本保持在年均150篇左右。

3.2. 核心作者分布

通过CiteSpace软件生成的作者合作共现图谱，可以获悉研究生态环境损害赔偿领域的主要学者及学者间的合作关系。从图2可知，图中共有303个节点，87条连线，网格密度为0.0019。每个节点代表一位作者，节点间的连线则表示作者间存在合作关系。作者姓名对应的字体越大，表示该作者对生态环境损害赔偿研究的发文量越多。可以观察到，除了图中央的核心作者以外，外围还分布着大量的独立发文作者，表明该主题的研究群体多欠缺相互合作关系。在统计第一作者发文量后可知，发文量较多的学者有李树训、贺震、刘倩等，而发文量在4篇以上的作者有13人，发文量占论文总数的9.23%，表明在生态环境损害赔偿领域，核心作者群体的发文贡献比较大。

图2. 2000~2022年生态环境损害赔偿研究作者合作共现图谱

从合作网络来看，主要集中在内部团队合作，跨单位合作的作者不多，研究团队主要分布在河海大学法学院、武汉大学环境法研究所和法学院、复旦大学法学院等单位，最大的作者合作群由於方、牛坤玉、王金南和刘倩等学者组成。图谱反映出的一个信息是，研究生态环境损害赔偿方面的学者应加强联系，尤其是跨学科、跨地域的合作，以此促进该研究领域的良性发展。

3.3. 关键词共现知识图谱分析

通过共词聚类分析，可将样本文献数据中大量具备关联性的关键词以可视化的方式归类为数个共词群，达到化繁为简的效果。本文以2000~2022年主题为生态环境损害赔偿的文献数据为研究样本，通过构建关键词知识网络图谱以分析生态环境损害赔偿领域的研究现状。首先将前期已重命名的Refworks文件通过CiteSpace的规范化处理功能输出为WOS类型的文件，然后创建新项目，将输出文件导入软件，设置文献的时间段和将年份切片定为1年，节点类型为关键词(Keyword)，剪切方法勾选寻径(Pathfinder)和修剪切片网络(Pruning sliced networks)，启动分析器后再选取潜语义索引算法(LSI)，经调整显示效果后如图3所示。

图3. 2000~2022年生态环境损害赔偿研究关键词共现图谱

关键词共现图谱中，每个节点代表一个关键词，并以不同大小的同心圆形式显示该关键词所属方向的研究在生态环境损害赔偿主题下的受关注程度。圆环的厚度越大，代表该关键词出现的频次越高。上图共有331个节点和411条连线。利用CiteSpace软件统计共现频次较多的关键词(表1)，这些代表词能体现生态环境损害赔偿领域研究者的关注焦点。从中可知，“损害赔偿”“生态环境”“公益诉讼”等是近年来生态环境损害赔偿相关研究的高频关键词。“磋商”作为频次前五的热词之一，其背景是磋商是生态环境损害赔偿案件的一种重要的结案方式。“民法典”作为频次前十的热词之一，其背景是2020年《民法典》的出台。

表1. 2000~2022年生态环境损害赔偿研究排名前10的关键词

一般认为，关键词的中介中心性数值反映的是关键词在整个共现网络中的重要程度，当中介中心性大于0.1时，所在节点称为重要节点。如上表所示，起始于2009年的“损害赔偿”关键词排位最高，其中介中心性达到0.21；“生态环境”一词起始年份最早，其中介中心性也是表内所有关键词中最高。总体而言，由中介中心性数值反映的生态环境损害赔偿研究热点与频次分布展示的情况具有内在一致性。

为进一步深入把握聚类后的网络结构，在CiteSpace软件将关键词共现知识图谱进行聚类分析，可以划分为12个聚类群，主要有环境损害研究、损害赔偿研究、生态文明等主题。根据图4显示的参数，图谱中有331个节点，485条连线，网络密度为0.0089。以模块值(Q)和平均轮廓值(S)评价关键词聚类效果，图中Q值为0.7317，高于0.3的临界值，表示图谱聚类出的网络结构显著；S值为0.9327，高于0.5的临界值，表示聚类后得出的结果属于合理范畴。

图4. 2000~2022年生态环境损害赔偿研究关键词聚类图

4. 我国生态环境损害赔偿制度的立法和司法现状

4.1. 生态环境损害赔偿制度立法现状

以“生态环境损害赔偿”为关键词在“北大法宝”网站进行法律法规检索，共检索到197个文件，其中中央法规14件，地方法规183件。从图5可以直观看到，我国目前尚无关于生态环境损害赔偿的统一立法，相关规定多散见于司法解释、政策性和规范性文件中。而《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)的正式施行，也为生态环境损害修复、损失赔偿额的范围等方面提供了一定实体法依据⁴，但相较于实务中诸多难题，民法典的规定稍显单薄，尚迫切需要配套立法予以完善。笔者收集了2015试点方案和2017改革方案出台前后地方相关文件发布的情况。通过梳理可知，两个方案的出台，各省份给予了积极响应，陆续发布地方规范性文件和工作性文件以推进当地生态环境损害赔偿制度的改革，发布的时间多集中在2018年。如果对这些已发布的地方规范性文件和司法文件按省级区划进行分类，亦有新发现。除2015试点方案提到的省份，如山东、湖南等发布的文件较多外，在2018年全国试行生态环境损害赔偿制度以来，笔者所在的广西壮族自治区已经发布了23份文件，可见广西地方政府对这方面工作的重视程度不亚于试点改革省份。

图5. 生态环境损害赔偿国内相关立法情况(单位：件)

通过研究，易知地方关于生态环境损害赔偿制度的规范性文件主要包括地方规范性文件以及地方司法文件，涉及生态环境损害赔偿磋商制度、损害鉴定评估制度以及相关审判规则等内容。这些地方规范性文件与中央立法共同构成了我国的生态环境损害赔偿制度体系。一个值得关注的要点在于，2015试点方案和2017改革方案未详细规定生态环境损害赔偿行政磋商的程序规则，这为各地推行该项机制提供了可得细化规范的政策空间。笔者认为，我国可在2017改革方案、民法典已有规定和充分吸收试点改革经验的基础上，适时推进生态环境损害赔偿法的立法起草工作，从法律层面对生态环境损害赔偿制度进行明确。

4.2. 生态环境损害赔偿制度司法现状

根据最高院发布的《中国环境司法发展报告(2021)》文本，有两个值得关注的要点，一是2021年我国生态环境损害赔偿案件一审收案量同比翻番，二是磋商已成为此类诉讼案件的主流结案方式。

在“中国裁判文书网”输入关键词“生态环境损害赔偿”，经筛选后可以得到600多份判决书的条目。表2收录了部分典型案例。可以得知，生态环境损害赔偿诉讼多出现在2019年后，主要诉讼请求在确认生态环境损害赔偿协议有效以及请求被告承担生态损害赔偿责任，但是在这些案件中，生态环境损害赔偿诉讼的提起主体主要是行政机关，社会组织以及个人的参与较少。

表2. 生态环境损害赔偿相关典型案例

针对全国各地以磋商方式结案的生态环境损害赔偿案件，生态环境部曾在2019年公布了一批优秀候选案例。从这些案例中可以明显感知到，以磋商方式结案，不仅在程序的设定上较其他方式更为灵活，而且成功率较高。但是也至少反映出两点尚待改善之处，一是赔偿磋商的适用情形需要白名单化。尽管这些案例在司法实务上实现了对2017改革方案中“严重影响生态环境”等模糊表述的具体化，但若不加以明确赔偿磋商的适用范围，从长远的角度看不利于保障赔偿义务人的正当权益。二是磋商频次同样需统一规范。不同案例间的磋商次数和时间参差不一，有的案例仅经过一轮磋商，也有高达四轮以上的，体现在时间上则是1天到半年以上不等。基于此现状，有学者主张，可以根据生态环境损害事件的不同紧迫程度划定相应的磋商次数或时限，以取得这样一种效果——既能让赔偿权利人和义务人充分磋商，也能有效防止过度磋商问题的出现 [4]。

5. 国内外制度研究现状与我国优化进路

5.1. 国内研究现状

对样本文献进行梳理，发现国内学界对生态环境损害赔偿研究主要集中在以下方面：1) 生态环境损害赔偿诉讼研究；2) 生态环境损害赔偿磋商程序研究；3) 生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的衔接问题研究。

在对生态环境损害赔偿诉讼性质的讨论上，学界主要有国益诉讼说、私益诉讼说、特殊环境民事公益诉讼说、混合诉讼说和特别诉讼说五种讨论声音。吕忠梅、肖建国等学者持国益诉讼说，认为宪法第9条明确规定自然资源属全民所有，但这里的“全民”无法成为特定个体权利上的法律概念，这有别于缺乏代表者的公共利益 [5]。与之相对，汪劲、黄萍等学者持私益诉讼的观点，认为生态环境损害赔偿诉讼本质上与普通民事诉讼没有差异 [6]。根据现行《民事诉讼法》规定，当国有自然资源受到破坏时，代表国家的政府与赔偿义务人有着直接利害关系，故生态环境损害赔偿诉讼应纳入私益诉讼的范畴 [7]。认同特殊环境民事公益诉讼说的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼本质上属于环境民事公益诉讼，但与其又有所区别 [8]。由于任何人均可接近生态环境并从中受益，故生态利益当属于“公益” [9]。宋丽容、叶榅平等学者认为生态环境损害赔偿诉讼是一公私交错的诉讼，根源于自然资源国家所有权具有公权和私权双重属性 [10]。也有少数学者提出特别诉讼说的观点，认为生态赔偿责任是一种新型的环境法律责任 [11]。

在对生态环境损害赔偿磋商制度的研究上，目前学界对赔偿磋商的法律性质仍有较大争议，主流观点是私法属性论，其次还有公法属性论和双阶行政行为论。王金南、罗丽、孙佑海等学者均赞同私法属性论，如王金南(2015)认为，政府虽然参与磋商过程，但政府并非以强制命令式的手段来处理，不能体现其行政法律关系 [12]。罗丽等(2017)提出，根据当时的《合同法》规定，赔偿权利人和义务人间系基于平等主体间一致意思表示而达成磋商协议 [13]。以及孙佑海等(2018)强调，赔偿磋商行为属于民事调解，现需要建立相应制度赋予磋商协议以强制执行力 [14]。持公法属性论的学者有黄锡生、郭海蓝等，认为生态环境损害赔偿磋商是一种协商式行政，其以政府主导，在代表公共利益的同时，又把自由协商的司法精神囊括其中 [15]。还有认同双阶行政行为论观点的学者，提出生态环境损害赔偿磋商兼具公私两法属性，在磋商过程中，行政机关既是行使公权力的主体，又是民事主体身份的赔偿权利人 [16]。

对上述三种学说进行比较分析，不难发现其各有不足之处。私法属性论忽视了政府在磋商进程中的一定行政主导地位，且无法解决诸如大气等自然资源的所有者代表问题；公法属性论则过于关注公权力的价值，相对忽略了负赔偿义务一方在磋商中的平等地位与缔结协议之自由；双阶行政行为论中单一法律行为可被认定为两种不同法律性质，在实务操作上或难以落地。

在对生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼类型衔接的研究中，研究样本相关文献集中在与环境民事公益诉讼和环境刑事诉讼的衔接问题讨论较多。就前者问题，有学者认为这两个诉讼没有区分先后顺序之必要，地方政府或欠缺能力，或监管意愿不强，此两种情况下都没有必要在司法政策上做诉讼优先性排序 [17]。但也有学者坚持认为生态环境损害赔偿诉讼较之一般的环境民事公益诉讼应具备程序上的优先性 [18]。就后者问题，汪劲等(2019)指出当前生态环境损害民刑诉讼在衔接上存在很大的优化空间，并认为采取先民后刑的模式可以有效解决 [19]。

综上所述，国内学者对生态环境损害赔偿制度的研究主要在法律属性及其与相关诉讼程序的衔接机制上，但多仅从单一维度研究阐述，缺乏对该制度的体系化研究，以及对具体规则提出丰富而有建设性的解决方案。

5.2. 国外研究现状

国外对生态损害、环境保护等问题的研究起步较早，如今已发展较为完善。例如，汉森(2002)通过对比美国与欧盟国家在生态环境制度上的立法，总结出各国在生态环境立法上的利与弊 [20]。娜塔莉(2013)提出，一些关键性的问题，如环境损害的层次划分标准、评估方式，及环境责任与其他责任间的衔接等，尚待厘清 [21]。马丁(2020)通过调查修复生态破坏的不同方法是否符合以生态系统为基础的方法，研究在无法进行实物赔偿的情况下，法院目前使用的各种评估方法与基于生态系统方法的兼容程度 [22]。

国外不少国家已有成熟运行的生态环境损害赔偿制度体系。美国自20世纪70年代起即通过一系列的法案探索建立自然资源损害赔偿制度⁵。在制度实践阶段，DOI规则和NOAA规则的相继发布、公众理念的不断转变及一些重大案件，如“拉夫运河污染 (The Love Canal)案”“厄瓜多尔诉美国雪佛龙公司石油污染案”(Ecuador v. Chevron Corp.)等进一步推动制度的发展完善。欧盟在2004年发布的《预防和补救环境损害的环境责任指令》(以下简称指令)建立了生态环境损害赔偿制度的基本框架 [23]。德国在2007年出台的《环境损害预防及恢复法》以建立公益诉讼程序的方式赋予环保组织在特定情形下提起诉讼的权利。

5.3. 我国生态环境损害赔偿制度的优化进路

国外在生态环境损害赔偿制度建设上起步较早，经多年发展而趋于成熟运行，而我国推行生态环境损害赔偿制度改革的时间不长，新问题和困难的出现在所难免，但制度必须因地制宜方能发挥其最大功用，故在改革进程中切忌盲目照搬国外的实践经验，而是建立一套符合我国发展实际的生态环境损害赔偿制度体系。

笔者认为有数方面的工作在当前阶段较为关键，具体包括：

一是进一步完善生态环境损害鉴定评估制度。作为生态环境损害赔偿责任划定的重要技术基础，生态环境损害鉴定评估相关工作务必做到科学且公正。2014年，原环境保护部修订并印发了《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》，该技术文件沿用至今。近年来，生态环境部先后出台了有关土壤和地下水、地表水与沉积物等多份技术指南文件，而《生态环境损害鉴定评估技术指南森林(试行)》也在2022年7月正式印发，表明我国正在逐步完善生态环境损害评估的技术标准，以填补生态环境概念下具体领域相关损害鉴定实施标准的空白。笔者认为，相关标准要制定明确技术规范和实施路径，完善全流程工作体制机制，尤其是各程序衔接的人员分工。

二是进一步加强公众参与，明确公众参与的方式、范围及操作规范。由于生态环境损害势必影响不特定多数人的公共利益，故在落实生态环境损害评估鉴定工作的同时，要充分发挥社会大众在生态环境损害赔偿进程中的监督作用，保障大众的合理诉求得以顺畅表达，并推动赔偿磋商的公平公正进行。那么，高效、准确的信息公开是实现上述目标的题中应有之举，除投入充足的宣传力量，通过政府网站、报纸、布告栏等及时公开磋商程序各关键节点的信息外，日常还需通过座谈会、企业宣讲等方式增强大众对典型生态环境损害赔偿案例的认知学习，发挥典型案例的示范和震慑作用。

三是完善生态环境损害事前预防机制。有的生态损害行为会对自然环境造成不可逆的损伤后果，而实务中可能出现的一些情形，如赔偿义务人缺乏赔偿能力或未能及时赔偿等，可能导致错过最佳生态环境修复期。因此，有必要把工作尽可能前移，强化事前干预。在这一点上，欧盟指令提到的严格事前预防规定，以及设立生态环境损害预防基金，将其作为一项生态环境损害的兜底救济举措，或是可资借鉴的经验。

6. 结语

借助CiteSpace知识可视化软件，以CNKI数据库中2000~2022年收录的845篇生态环境损害赔偿相关主题的文献为研究样本进行图谱分析，并结合“北大法宝”“中国裁判文书网”等法律数据库，对国内外生态环境损害赔偿制度的实践运行和学界研究现状进行整体观照。通过样本文献和案例研读，可感知我国近些年在生态环境损害赔偿制度的建设上已取得一定成效，但必须承认与美、德等经过长期的制度探索，目前已成体系化运行的国家仍有相当的差距。生态环境损害赔偿制度改革并非朝夕之功，改革过程中也需要把握好主要和次要矛盾之间的辩证关系。生态环境保护功在当代，利在千秋，必须毫不动摇坚持生态优先的发展之路，这将是惠及全世界人民的福祉。

文章引用

黄杰骏. 生态环境损害赔偿制度研究综述
A Review on the Compensation System for Ecological Environment Damage[J]. 社会科学前沿, 2022, 11(12): 5169-5179. https://doi.org/10.12677/ASS.2022.1112704

参考文献