ABSTRACT

“Decentralizing, Management and Service” is a reform practice implemented by the government using the “moderate intervention” theory. The key to the reform lies in the definition of “degree” of government intervention in the market. In practice, it has accumulated certain defined experience through power decentralizing to the market and the implementation of post-event supervision and intervention process, but still faces difficulties in thinking transformation and “degree”, which is the real dilemma where standard ambiguity and intervention ability need to be improved. In order to further deepen the reform, it is necessary to standardize the “government intervention”, incorporate the “Decentralizing, Management and Service” reform into the legalization path, promote the establishment of intervention accountability and guarantee mechanism, and promote the social intermediary organization to supervise government intervention, ultimately contributing to the long-term development of management “Decentralizing, Management and Service” reform.

Keywords:“Decentralizing, Management and Service”, Economic Law, the “Moderate Intervention” Theory, Government Intervention

“放管服”三者关系的经济法思考

——以“适度干预”理论为视角

吴香芸

宁波大学法学院，浙江 宁波

收稿日期：2019年11月11日；录用日期：2019年11月28日；发布日期：2019年12月5日

摘 要

“放管服”是政府运用“适度干预”理论推行的一项改革实践。改革的关键在于对政府干预市场的“度”的限定，实践中通过放权市场、实现事后事中监管把握干预进程等举措积累了一定的界定经验，但是仍面临思维转变困难、“度”的标准模糊、干预能力待提升等现实困境。为进一步深化改革，需要对“政府干预”予以制度规范，将“放管服”改革纳入法制化路径中，推进建立干预问责和保障机制，同时建立社会中间组织协同评估制度，最终助力“放管服”改革的长足发展。

关键词 :放管服改革，经济法，适度干预理论，政府干预

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1. 引言

自“放管服”改革推行以来，我国政府先后削减行政审批事项，减税降费，在全国实行“证照分离”、“一照一码”等改革，增加公共产品和优化服务供给，激发市场活力，经济和社会效益显著。随着改革深化，一项项改革成果及影响也引起了学界的关注。但是现有有关“放管服”改革文献材料大多以政府公文为主，上升为理论角度的并不多，即使有理论分析也未从经济法学角度予以解读。鉴于此，本文基于经济法学中的政府“适度干预”原理，对“放管服”改革进行理论探讨，以期推动改革的完善和长远发展。

2. “放管服”改革逻辑起点：适度干预原则

对于政府与市场的关系讨论由来已久，并逐渐发展出成熟的理论观点，“适度干预”理论就是其中的代表。作为经济法学中的基本原则，“适度干预”的基本内涵是政府不应该过度干预市场，但是也不能完全放弃对市场的干预 [1]。当市场机制不能发挥应有作用时，政府应予以介入监管，同时政府应负有维持市场正常运行的义务；而当市场可以自行调节的范围，政府应给予其自主权。这为“放管服”改革提供了理论基础，推动其进行简化权力，把牢监管职能，提供优质服务的改革。

2.1. “放管服”三者的内涵

“放”从经济法角度主要论及政府放开对市场的过度干预监督的权力，但“放”不是无限制的，而是有选择和限度的，实则是将政府不合理占用的权力回归给市场，充分实现市场在资源配置方面的优势作用。改革实行之前，政府对于微观经济运行干预过多，许多本应由市场进行调节的事项被纳入到监管范围中，政府与市场的作用边界划分模糊，市场自由活动空间有限 [2]。由此带来的影响就是市场活力和创新力都被程序繁琐、管制严格的审批等事项所牵制，有碍于经济效率的提升。因此有必要淡化政府作用，减少对市场不必要的束缚。

随着互联网的快速发展，大量的数据信息借助数据平台和专人职业化的分析得以发挥真正的使用价值。在此背景下市场信息变得透明，交易信息的获取变得更为便捷，同时在社会信用体系和失信惩戒制度逐步建立的环境下，市场主体的信用不断加强，这些都为市场主体交易改变以往依赖行政审批登记这种以政府公信力背书来保证交易安全的情形。此外律师事务所等中介服务机构兴起可市场主体提供专业的参考数据，如律师的尽职调查。这些都为“放”的顺利推进提供了前提基础。

当一定程度的权力被放归给市场主体、基层政府机构以及社会组织之后，需要面对的问题即当市场门槛降低后如何保障市场良好的竞争秩序？改革推行了一系列新型监管方式，“事中事后监管”一改传统模式，将监管后置，让市场以优胜劣汰的运作机制实现对市场主体“进出”的选择，提高市场自由度和自主性。运用互联网和云计算等技术实行的智能监管不再以需要大量人力物力的人工现场审批，推行网络化审批、监管、处置等一体化过程，将众多市场信息集合储存于信息系统中，加快信息间整合、流通与共享。但是目前我国的社会信用体系尚待健全，某些不法分子为了牟取非法利益不惜钻法律的空子，捏造并利用公开的信息平台发布虚假市场信息，严重损害了其他市场主体的利益，破坏正常市场运营机制。因此，在“放”的同时，我们也不应当忽视潜在的问题。政府不再进行严格的事前审批，而是大幅降低市场准入门槛，那么当市场主体提供了虚假信息和不实信息时又该如何应对？政府又应何时介入监管才能最大程度地保护社公共利益呢？这些都是我们应该思考的。

优化服务是在“放与管”的基础上对政府提出的新要求。目前我国公共物品短缺和公共服务薄弱的问题犹存，要解决这一问题，关键是各级政府要提升服务能力，提供更加充沛的公共物品、提升服务的质量和水平。以浙江省为例，2016年底该省率先提出“最多跑一次”改革，实现“一网一门一次”，前台要以面向公众服务为中心，充分体现企业群众办事需求。这是我国“放管服”领域改革中的一项创新性做法，摈弃了以往多部门、多项目、来回跑的审批模式，通过整合政府审批平台、减少审批项目、提高服务效率等方法有效减轻了市场主体的人力物力消耗，降低了交易成本。总体上来看，“服”是为了创新创业、经济发展服务的,政府在政策上要加强对创新创业的扶持，利用整合后的平台来提供综合信息服务。除此之外，服务的主体也不仅限于政府本身，还可通过政府向社会中介服务机构购买服务，甚至鼓励中介服务机构直接提供服务。

目前尽管大部分政府都开展了因地制宜的改革措施，仍有部分行政机构不愿放宽审批事项，办事效率较低，各个政府部门间互相推诿的情况也屡见报端，这说明不同区域对于改革内涵的理解和实践仍有待提升。

2.2. “适度干预”与“放管服”改革的内在联系

“适度干预”理论是推动政府实行放管服改革的基础。在实行“放管服”改革之前，政府长期、全面进行市场干预压制市场经济活力和创造力。举例而言，在公用事业领域如燃气行业，有调查显示部分政府表现出不愿放权或变相收回特许经营权的倾向，导致有政府投资的企业增资扩股难度大，变相阻碍了燃气行业的健康发展。政府从区域政绩等利益方面考量，往往会出现超越职权范围的去干预市场经济活动，一定程度上影响了市场主体有效的竞争发展路径，同时也亦因为干预不当导致大量的资源浪费和供给过剩，不利于整体市场环境经济效益的提升，甚至由经济带动影响了社会的方方方面面。又比如我国长三角地区曾面临的“民工荒”现象，背后很大一部分原因在于政府提供就业服务未能及时有效，存在的信息发布有误延迟，进而严重影响民工的求职效率和企业招聘效果，造成了较大的经济损失 [3]。像此类政府对市场的不当干预，不及时的服务内容提供的实例还有很多，这些都在推动着政府直面两者关系改善的问题，有学者提出政府干预应当遵循“适度干预”原则，通过调整扭曲市场规律的机制，将干预纳入到法治的范围内，谨慎进行，这位改革提供了良好的论证和理论基础。

“适度干预”理论是政府实行放管服改革的灵魂。该理论意为政府要在干预的范围和手段上都遵循“适度”原则，同时又要起到努力创造良好的市场外部环境的作用。“放”的改革，实际上是建立在对市场机制的充分尊重上的，政府的干预不能超越市场的职权，仅仅是在弥补市场失灵的基础上，同时不可逾越职权，发生政府失灵的现象。对于市场和自治组织能够自己解决的问题，政府就要毫不犹豫放开手；只有当其二者无法自身解决问题时，政府才应该开始介入。同时政府还受到能力有限等因素的制约，在进行市场干预时要审慎考量政府内部的权力配置以及法律范围的规定，不可超越本职所在，也不能“缺位”和“越位”干预，抑制市场经济的发展。这些理念的背后都是依法干预的内涵体现。而“管”的背后体现的是政府应当摈弃全面干预的观念，不应当过度监管、事事监管，而是只对市场机制无法调节的部分进行监管，对于市场机制以内能够监管的部分不应插手过多，清理不必要的各类审批事项正是谨慎干预原则在“管”上的典型体现。“服”可以说是“放”和“管”的共同落脚点，适度干预原则的最终评判标准应该是政府通过对市场的有效干预或引导能否有助于打造一个更加优化的营商环境。可适度干预理论为放管服改革提供了良好的指导原则，有助于改革的推动、开展和深化。

3. “放管服”改革核心：界定政府干预市场的限度

“放管服”改革通过把握“适度干预”理论的内涵，积极优化营商环境，其改革主要内容就是通过实践探索来限定政府干预市场的“度”，这里的“度”做两层含义理解，一是政府干预的内容及程度；二是政府干预的实际效果。

3.1. 我国政府干预市场的实践经验

“适度干预”理论为“放管服”改革提供了实践方向，使改革在提升市场主体便利度，加强有效监管，拉动市场经济效益方面取得了不小成效，同时也为政府干预市场积累了实际可行的经验。

分阶段放宽审批事项实现“有限干预”。“有限干预”是对政府不能事事干预，放开本属于市场自行调整事项的一种回应。在改革施行前，我国对于市场经济的活动多采取限制规范的调整模式，强化监管职能，市场主体的自主活动空间被压缩。通过分阶段发布清单的方式放开部分审批许可事项，降低进入市场的门槛，提升市场主体量，有助于促进市场主体的自由竞争，提升竞争质量。其中放开职业资格审批的举措，给予市场在经济活动中对从业人员的自由选择权以及从事相关业务的营业自由权，充分实现市场主体的“经济发展权” [4]。“分阶段”放宽审批是“分类与试点”方式的有效结合。对降低审批门槛和取消行业设置门槛的事项划分有助于政府部门针对不同门槛进入市场的主体进行分类监管，提升监管效果。同时分阶段进行是在结合前批放宽事项的实践进行的审慎考虑，体现了政府在减少干预时的谨慎态度。谨慎放宽不是政府对市场活动的限制，相反更是一种有效促进。只有对“放”的谨慎，才能更好地维护市场秩序，真正实现干预的预期效果。

“合理干预”需要借助事中事后监管模式。“合理干预”是“适度干预”中讲究干预效果的要求，是对干预程度的一种把握。事中事后监管与前置审批监管不同，前者更强调动态干预、间接干预，与后者更多集中于事前干预相比，事中事后监管避免了政策先行于市场的弊端，如果单有政府前置监管要求，易使得不符合市场发展规律的政策得不到调整，而事中事后监管更强调随着市场经济活动过程的监管，虽然全程动态监管相比于之前一劳永逸的监管更具有挑战性，尤其是“双随机一抽查”制度对监管人员分类监管以及抽查的能力提出了更高的要求，但是这种监管可以更早的及时发现问题，纠正偏差，改变单一的事后处罚状态，使得市场经济的整体运行事态处于良好的框架内。以网约车为例，2018年9月对网约车平台进行了专项检查，其中暴露出了许多问题，其中很多因素是导致网约车侵权等状况评的重要原因，在这背后就是政府在之前的监管过程中未予以及时的事中事后监管，导致网约车的市场发展出现了问题。

通过信用信息取代直接监管实现有效干预。以信用监管来实现对“度”的把握，政府不能事事介入监管，因为大范围监管会使得权力寻租现象普遍，市场活动追求的不是正常的公平竞争秩序，而是从政府手里获取一定利益。市场主体不再以商业信誉树立自主品味为营利导向，而是以获取政府权力支持为目标，易形成恶性循环，反而使政府干预牵制市场经济发展。以信用信息为基础，强化监管过程中的信用标准，使得政府的监管不再是单向度的，而是双向互动的模式，政府抽查监管市场主体，市场主体将有关信息主动提供给政府，强调了市场主体中在监管过程中的主动性，实则是政府通过外在约束机制推动企业的自我监督与完善。同时也可以借助改革举措带动市场主体信用值的提升，为建立社会信用体系提供基础和实践探索。

以降费减负等优化方式实现“市场化干预”。经济法国家观新的内在要求之一国家干预的市场化选择 [5]。场化干预主要指政府的干预要顺应市场的变化，考虑市场经济活动的需求，本质上是“有限干预”的一种。只有更好的服务于市场，顺应市场需求，才能使干预真正落实到实处。服务也是一种干预，适度干预是一种优化服务。

这些经验是对“适度干预”不同维度的解读，对如何运用适度干预理论，把握干预的“度”的问题提供了一些实际的可操作方式，改革举措值得肯定。

3.2. 把握干预限度的现实困境

虽然实践提供了很多有益的实践经验，但是针对政府干预市场的限度仍面临着一些问题，使得改革的实际效果与预期目标出现一定的差异。

思维理念转变困难。实践中尤其是基层工作人员在长期的工作中形成惯性思维，认为政府就处于“管制”的一方，任何市场活动都必须通过政府的批准，不符合市场秩序的活动政府都有权惩戒，相对应的许多市场主体在长期活动中也将自己定位为“被管制”的角色，认为只要政府不管制就是自由的，在这样的情况下，进入市场的前置要求被取消或者降低标准后，许多主体便大肆投机取巧，大捞市场利润。这些都暴露了管理与被管理方对政府与市场关系的认识误区，影响着预期效果的实现。

基层履职能力欠缺。政策往往自上而下传达，基层公务员队伍庞大，人员年龄、学历、知识背景往往存在一定的差异，对于新政策迅速推行，不同人的接受适应情况也会存在差异。以肥西县为例，商事登记制度改革后工作职能增加，而基层监督所基本上都是老工商人员，人员少，知识老化，现有机构设置和人员配备与商事登记制度改革后职能不相匹配。江苏省部分市区也存在着审批窗口人员的年龄跨度广，学历、专业各不同，面对改革，资深的登记人员习惯于传统的注册登记，因循守旧、不愿变革；而新人虽对新事物接受能力强，但也存在畏难情绪，抱着“多一事不如少一事”的心态。尤其是全国推行“一个窗口对外”改革，许多新上任的工作人员对程序尚未熟悉，而业务掌握所需时间长，新增企业数量大导致的业务量又剧增，管理机关难以进行登记人员的临时调配，基层工作压力增大，质量也易存在一定的瑕疵。且由于各区域公务员能力培训机制不一，区域信息获取渠道不同，使得同一证件在不同区域出现了不同的办理条件也时有发生。

实践标准模糊。目前我国执行改革大多依据政府发布的规范性文件，有些举措的措辞较为宏观，使得部分机构对于干预的尺度捉摸不准会出现以原有的思维举措推行新的制度，出现改革的脱节的现象。尤其是面对新经济模式，不同地区的监管差异明显，出现要么不知道如何管、不敢管，要么依据行业，进行严加监管，更有许多地方出于各自的地区利益考虑，严格限制新经济模式的发展。

4. “放管服”改革发展助力：政府干预的制度规范

关于政府与市场关系的讨论在经济法学的产生发展历程中一直未停歇，而随着我国市场经济的不断发展以及历史上斯密、凯恩斯等学者在不同阶段的理论探索，“适度干预市场”的理论共识已经形成，但是实践中举措推行起步晚，实际的效果也参差不齐，其中的关键原因在于政府干预缺乏约束机制。

4.1. 促进“放管服”改革法制化运行

“适度干预”中依法干预的内涵为放管服改革的推行提供了路径，具体讲求干预的手段、目的、范围都要在法律的框架里。但是实践中，一方面由于法律规范的不完善，使得依法干预可遵循的依据不全面，另一方面作为拥有权威和良好公信力的机构，政府在收集整合信息以及执行力方面具有优越性，但机构也是由具体的个人组成的，不可避免的会部分依法不能履职的情况，使得依法干预的具体落实仍有值得改进的地方。解决这个问题需要促进“放管服”改革的法制化进程，但是这里强调推进放管服改革法制化路程，并非是以“放管服”为调整对象进行立法，而更多的是从具体操作中建立相应的规范。

首先“放管服”改革推行了很多新制度，现有的法律规范部分缺失或者滞后，应该予以相应的调整规范。一则不具体或者缺失的规范容易使得改革缺乏可操作性，也会使不同区域改革的进度、内容不一，对于商事主体从事跨区域的商业活动形成一定的障碍。以商事登记为例，我国目前没有统一的关于商事登记方面的法律，只有针对试点试验地区的规章，各基层区域相应的登记监管办法更是稀少。二则改革举措与现实的法律法规相冲突，可能为部分不愿放权的机构提供了理由，比如现行放管服改革要求推进“先照后证”，而原有的法律体系都规定的是“先证后照”，因此有必要结合现有改革举措对不符合实际的法律法规进行一定的审查修订，尤其是作为行政审批制度基础的《行政许可法》。

其次要推进政策法律化，将改革的实践经验调整为法律。改革大多政策先行，目前我国推行放管服改革基本是以政府红头文件的方式推行，决断快，灵活性高，与实际市场环境变化相衔接，但是也不可避免的暴露一些问题，实践中存在许多基层工作人员不理解具体的政策意见，在具体的市场干预过程中，存在要么不干预要么强行干预的现象，与理想的干预限度有偏差。2017年颁布的《关于进一步深化经济发展软环境建设支持大众创业万众创新的十条措施》的文件规定中允许企业参照政策文件、行业习惯或者专业文献等提出申请，但是行业习惯复杂多样，政策文件多如牛毛，这对基层执法人员提出了更高的能力要求。在缺乏法律规范或者法律规范滞后时，这种市场干预更多的是基于政府内部的自我调整规范，法律的外在约束力较低。因此，有必要将成熟的政策经验转化为法律，增强稳定性、操作性和强制力。

再者，要依法推进各环节程序明确具体化。法律化就是程序化, 缺乏明确的程序运作规则，法治环境就是不完善的 [6]。“放管服”改革的推进速度快，实践中许多程序环节设置可能未来得及涉及或者规定的并不明确，加之“一个窗口对外”、市场综合执法等措施的推行，部分程序会出现一定的重合或者矛盾。以重庆市涪陵区某项目为例，发改委可行性研究报告的审批需要提供国土局的土地预审文件，因项目用地涉及林地，国土局批复预审文件前又需取得林业局相关批复，而林业局批复的前提是取得发改委的可研批复，这样的程序设置就欠缺一定的合理性，不同部门之间要建立沟通，不免不同的程序矛盾而给市场主体一种程序不明确的情况。

4.2. 推进建立干预问责与保障机制

针对上文所分析的政府干预“缺位”或者“越位”情况，这里面有两方面的原因，一则政府公务人员由于个体能力等综合素质的差异性以及不同行政区域之间信息获取的技术和渠道存有差异，使得不同行业、领域政府干预对于“度”的把握会出现一定程度的偏差。二则是由于政府作为调整市场失灵而出现的角色定位，使得机构针对市场干预的反向调整机制建立的并不健全，简单的说就是对政府干预有误的后续制度还有待优化。

有必要在此基础建立政府干预问责制度，一方面强化具体的政策执行个体的积极作为，另一方面形成对政府干预的及时反馈，促进政府“谨慎干预” [7]。但是问责不是执行有误就问责，政府不是万能的，个体也有能力局限性，对于政府一定程度范围内的干预过度或者缺位市场需要有一定的容错度，又不能完全让市场以及市场主体中的个体来承受政府干预有误的责任。干预问责制度一方面应建立责任清单制度，明确哪些内容履职错误需要承担责任，避免公务人员担心犯错要承担责任，陷入不敢管的极端。另一方面要建立干预问责的程序，以政府干预“市场失灵”的主要范围为问责标准。

单有问责制度是不够的，要建立一定的保障机制。首先是对有效干预的激励措施，避免出现有错惩罚，无错是公职义务的一种权利义务不平衡状况。其次是指是对人员予以一定的系统培训。通过政策宣讲、业务交流论坛的形式来促进基层业务人员转变原先的思维理念，并且提升对新业务的技能掌握度。最后是技术支持和信息渠道的保障，只有信息足够全面真实有效，才能使得政府的干预更加科学。吸纳专业人才改变现有数据库只能做简单的决策参考的局面；打通各部门之间的信息共享，避免一部门因内部系统办理业务，数据信息不能为其他部门获取而出现的决策偏差。

4.3. 建立中间组织协同评估制度

在长期的“管制型”管理思维和制度模式下，政府作为公权力机关具有绝对的主导权力，虽然在简政放权改革中慢慢转型为服务型政府，但是对于政府所做的干预事项，市场监督力量仍较为薄弱，对于政府干预的监督更多依赖于新闻媒体的舆论力量。同时受历史上悠久的“官本位”的影响，部分政府公务人员权力意识浓厚，服务意识有待提高，尽管可以通过复议等程序进行监督，但是这种对干预的监督属于个体或者小范围群体的监督，所起的效果也有限，对于一个区域或者一个行业的干预的社会反馈机制还未健全。

有学者提出在干预时要提倡成本效益分析 [8]，一项干预是否适度不仅仅要看干预的内容、手段还得考虑干预的实际结果是否在政府本身及受众的接受范围内，即考虑社会公共效益问题。改革实践中政府干预尚未建立起相关的绩效评估机制。针对干预效果的建立虽然可以推行政府内部的评价系统，但是那仅是政府内部单方的干预评判，在遇到地方保护等情况时可能会影响最后的结果。因此有必要推动社会中间组织参与干预效果的评价，一方面社会中间组织具有一定的专业性和独立性，可以保证评估结果的客观性、科学性，且像行业协会又身处行业前沿，对于干预的效果可以做调研，既可以形成真实有效的评估，又能将相关信息反馈给政府机关，对干预的调整规范起到一定的参考作用。政府与市场之间的互动往往受制于一定的角色定位，在信息的掌握和获取方面可能会存在双向失真情况，而社会中间组织作为连接政府和市场的桥梁，将其纳入到干预评估中，可以更好的规范政府的干预，最大程度上逼近政府干预的限度。而且现行政府也在积极推进协同治理模式，社会中间力量参与到政府相关工作已经有了实践实例，参与的水平和能力也愈加规范成熟，这也可以为社会中间组织监督政府干预提供一定的前提基础。

在具体的评估过程中，社会中间组织评估所需要的费用建议分散来源，建立独立的基金，只有经费独立，相应的工作才能更为客观。费用可来自于两部分，一部分来源于政府补贴，另一部分来自于各企业集资。为什么如此分担费用？因为适度干预属于政府职能的一部分，而社会中间组织的调研评估可以为政府干预提供更具有参考价值的数据信息，且接受监督是政府建设服务型政府理应承担的义务范围。对于市场主体而言，如果社会中间组织所有的经费都来自于政府补贴，就存在受制于政府的风险，且政府干预成效评估也是为了更好的营造行商环境，提升便利度，避免过度干预压制活力和创新力，集资评估也有利于更好的从事市场活动。实践中有地方政府试行委托中介机构进行监管评估，但是由于中介服务属于市场行为，通过合同约定服务时限，无法确定办理时限。社会中间组织采取经费独立，划分资金来源，又由于为政府和市场的“中介”的原因，可以在一定程度上克服这种问题。

致谢

在本文的写作过程中，郑曙光老师对我进行了悉心指导，对本文大纲搭建及论文修改给予了很大帮助；也感谢我的同学朋友们，对本文的完善提供了很多建议；学校图书馆为本文的写作提供了资料收集上的便利，在此处并表示感谢。

文章引用

吴香芸. “放管服”三者关系的经济法思考——以“适度干预”理论为视角
Thoughts on the Economic Law of the Relationship between “Decentralizing, Management and Service”—From the Perspective of “Moderate Intervention” Theory[J]. 法学, 2020, 08(01): 15-22. https://doi.org/10.12677/OJLS.2020.81003

参考文献