ABSTRACT

The collection of Baojia fees is not only a basic part of the implementation and operation of the insurance system but also a key link which restricts the actual effect of the government’s grassroots management and control. This paper takes the process of collecting Baojia fees in Rongxian County before the Anti-Japanese War as the research object, investigates the coordination and disagreement between the upper and lower governments and the interaction between the government and the people: government action-public response-government response and then reveals the efforts and resistance of the Rongxian government in controlling the grass-roots society.

Keywords:Rongxian, Baojia, Funds

基层控制的努力与阻力

——以抗战前荣县征收保甲费用为例

王桂林

四川大学，历史文化学院，四川 成都

收稿日期：2019年10月1日；录用日期：2019年10月9日；发布日期：2019年10月16日

摘 要

保甲费用征收既是保甲制推行与运转的基础性组成部分，又是关键环节，进而制约着政府基层管控的实际成效。本文以抗战前荣县保甲费用的征收过程为研究对象，考察此过程中上、下级政府之间的协调与龃龉以及政府和民众之间的互动关系，进而揭示荣县政府控制基层社会过程中的努力与阻力。

关键词 :荣县，保甲，经费

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1. 引言

近年来，学界对作为国民政府重塑基层统治架构的保甲制给予了相当的重视，涌现出一批学术成果。这些论著采用眼光向下的视角，以民国时期省、县两级档案为主要史料，丰富了人们对国民政府时期保甲制的认识¹。然把相关经费征收作为一项上、下级政府之间、政府和民众之间互动实践活动，围绕经费征收作为政府管理、控制基层乡村社会的必要成本和民众负担能力的关系方面的探讨，还有待充实。

1935年初，蒋介石代表的中央势力进入四川，川政归于统一，旋即着手推行保甲。蒋介石非常看重四川省的保甲制推行，认为“限期编查保甲户口，为剿匪治川第一基本工作” [1]。四川省政府则把“编查保甲”放置到“施政之本”的地位 [2]，认为保甲是推行新政的中心工作 [3]。推行保甲制度作为“当务之急” [4]，迅猛推进、铺展开来。

荣县位于四川南部，总面积为196479平方公里 [5]，幅员辽阔。山地面积占全县总面积的61%，田地面积占比仅为15% [6]，山多田少。尽管如此，荣县仍是以农为主，农民占全县人口的90% [7]，粮税是财政收入的支柱。防区制时代饱受战乱之苦。荣县以农为主、自给、封闭、饱经战乱的基本社会面貌，在农业时代的民国，具有相当的典型性。

2. 荣县保甲制推行过程及内容

2.1. 荣县保甲制推行概况

荣县县政府自1935年7月1日改组后，立即着手推行保甲。7月17日，荣县县长张镜蓉发表《编查保甲户口告民众书》，号召“人民同政府合作，一鼓作气把这种基本工作完成” [8] 10月底编查保甲户口办理完竣，成为四川省首批完成编查任务的县份，得到省政府的嘉奖 [9]。至此，保甲体制覆盖荣县全境，实现了基层组织框架由自治性质的区乡镇闾邻制向行政性质的保甲制的整体转型。荣县基层组织架构呈现出5区署、68联保、1225保、12314甲、123557户、643799口 [10]。

2.2. 保甲费用及其征收

如果说“清查户口”是“编组保甲”的基础，则相关经费的筹措与派征是一切保甲工作的基础，正所谓“经费为事业之母” [2]。“办理保甲”经费细目与推行保甲工作的内容具有对应关系，名目繁多，主要有编查保甲户口经费、保甲(联保)经费²、户口异动表册费、整理保甲户口经费、各级保甲人员送训费等³。

2.2.1. 编查保甲经费

关于编查保甲户口经费的来源，《修正剿匪区内编查保甲户口条例》只有第4条含混地规定“编查委员所需经费，由县政府酌量支给，不得由地方供应” [11]。11935年10月颁《四川省各县编查保甲户口筹支开办费标准》把编查经费称之为“编查保甲户口开办费”⁴，规定“就地方原有公款或清理地方附加旧欠(指奉令核准得继续征收者而言)酌为挹注。”“前项经费不足或无有时得依照行营颁发修正保甲条例第三十三条之规定向保甲内住民征集” [12]。《荣县编查保甲户口造呈中华民国二十四年经费收支计算表》“收入门”显示，该项经费在地方政费预备费项下开支 [13]。

值得注意的是荣县政府收支计算表中的“薪津”一项。1933年2月颁《编查保甲户口总动员办法》第7条明确规定“参加编查工作人员概不支薪津” [14]。1935年9月四川省第二区行政督察专员公署订颁《编查保甲毎一万户所需经费标准表》却列有“编查委员薪”一项，每名月支薪20元，以两月半计，配备4名编查委员，共计开支200元 [15]。在“支薪”问题上，四川省政府同样违例训令各县，由乡镇支给省派县编查员五十元月薪，受到委员长行营的指责，“保甲职员均规定为无给职，今所派编查员月薪五十元，完全由该乡镇支给，又势必藉此向民众多所酷派，发生不良印象，妨碍编查进行，尤滋流弊，实属不宜” [16]。应该说，上级政府从民众负担的角度考虑，以免摊派变质而成“酷派”滋生流弊，本意是好的，但对于身处具体落实环节的下层政府来说，执行起来困难极大，所以导致省、区署、县三级政府一致违背中央法令的现象。

同样的龃龉也发生在专员公署与县级政府之间。《荣县编查保甲毎一万户照专署规定经费标准表》配备编查委员5名、拨发经费531元 [17]。荣县县政府照此标准推进编查工作半个月后，得知此项经费核减为320元，中途节费、裁员、降薪，则困难重重。荣县政府呈文力陈进退维谷的困境，专署仍决绝地指令荣县政府“分别核减”“另行更造(预算)” [18]，完全不顾虑下级政府的实际困难。在编查经费方面，上下层政府之间最大的症结在于：效力高的上层法令不务实，务实的下层法令效力不足，给保甲制推行带来了极大的阻力。

2.2.2. 保甲(联保)经费

1935年9月荣县境内各保甲长均已产生，10月各联保、保办公处陆续成立，保甲经费的筹措变得必要且紧迫起来。《修正剿匪区内编查保甲户口条例》第33条对保甲经费来源作了原则性规定：“以地方原有公款及财源拨充，其在无公款及财源，或有而不足之地方，得向保甲内住民征集之” [11]。此后的《修正剿匪区内各县保甲经费收支规程》和《四川省各县保甲经费收支规程》均与其一致。1935年10月初各区行政督察专员会议决议《各县机关及事业经费之来源案》则进一步细化：保甲经费“在犹豫期间(廿四年)得就地方原有公款以及自治经费或粮税附加项下开支……过此期间一律就地征集” [19]。荣县二十四年秋季行政会议规定：联保办公处经费自1935年9月15日起至12月底止，照旧案开支在财委会拨领；1936年年1月1日起，遵照省府通令，在保甲经费项下提拨。保长办公处经费自1935年9月15日起至12月底止，仍照专署规定向保民征收；自1936年1月1日起，遵照省府通令向住民征集 [20]。

关于保甲经费的征收标准和程序。四川省政府召集各区行政督察专员会议首次规定了保甲经费毎保每月不得超过五元。1935年10月23日第二行政督察专员公署把征收标准具体为户等，征收程序细化，使征收办法具有了可操作性：

(一) 各县保甲经费辄由各联保办公处统收统支。…… (三) 各联保派收保甲经费应先召集保甲会议将保内住户按照贫富程度核定等级分作甲、乙、丙、丁四等，除丁等免收外，其余甲、乙、丙三等住户按全保每月五元数目，量为分¨。征收应由各联保汇造各保派收保甲经费花名清册呈经区署核准，收费时并应掣盖用区署钤记收据，以资证信…… (五) 各保派收保甲经费应按月将收支数目榜示周知不得稍有厚收滥支情事 [21]。

不久，《修正剿匪区内各县保甲经费收支规程》行文至四川省政府，规定保甲经费在无公款挹注，或不足定额时“得由保甲会议议决，就住户中有力担负者……但每户每月至多不得超过二角”，“前条各项经费征收办法……经保甲会议决定，呈区署转呈县政府核准施行” [22]，形成保甲会议决定、区署转呈县政府核准的三级制。

1935年12月召开的荣县二十四年秋季行政会议制定了严密的、操作性较强的保甲经费征收办法：

自二十四年九月十五日起，至十二月月底止，仍照专署毎保每月二元之规定征收……又自二十五年一月一日起，遵照省府通令，毎保每月征收五元。征收方法，以二角、四角、六角或三角、六角、九角两种派额为标准，由各保长自行斟酌地方情形，就所辖殷实住户，分别派收。除佃农系由主佃两方平均分担⁵，暨极贫免收外……毎保每月以收五元为限，规定每届三月一收，毎三月内，以前半月为征收时间。由县府规划二联收据及月报表册、榜示……由各保自行于办公费内，备价购买，惟须交联保办公处加盖图记，发还各保，再由各保长署名盖章，逐户经收。至收据存根应连同月报表册榜示，一并汇送联保查对转呈区署覈实钤印，榜示随即发还，张贴保长办公处 [23]。

1936年1月颁发《四川省各县保甲经费收支规程》，该规程是关于保甲经费收支的省级法规文本，规定“保甲捐款”征收标准由各县拟定，保内不止一百者，毎多十户，每月最少应多筹洋五角。征收程序为：“一、由各县财委会制具保甲捐款票，是项捐票应按捐款等级分别印制，并编号数。二、各县保甲长及联保主任，应将管辖区内捐款额数、住户姓名及其每月纳捐数目与等级，层报县政府核准后，令饬财委会填发保甲捐票，并登记数目。”并规定一年度内分四季征收，每次收足三月之款，第一季定自当年会计年度开始之日(即七月一日)起征，第二、三、四季度依次定自十月一日、次年一月一日、次年四月一日起征 [24]。

3. 底层的声音与政府的回应

3.1. 民众的呼声：“农村艰窘”和“政繁赋重”

荣县1935年的保甲经费征收(9月15日至12月底，计3个月半)系按照1935年行政会议决议执行，毎保每月2元。1936年后，照省府通令征收毎保每月5元。此外，随保甲经费附带征收的费项还有保长办公处开办费(毎保3元)、保长赴区署讲习会旅费(毎保2元)、壮丁各级干部人员送训费(分4次征收，前3次每次毎保4元)，壮丁队冬防巡夜费(毎保2元)、各保添置武器捐款等，项目繁多 [20]。由于四川自民元以来“情况较殊，苛捐杂税诛求无厌，民众对于保甲经费之征收或误指为苛杂之列” [25]。保甲经费名目繁多，显得“零星”“细碎”，难免给老百姓留下苛杂的观感，引发普遍的不满。荣县县城附近一土地祠里有一副对联：“保保何事，保一方清吉，保四境平安，保保都要出钱，拿去龟儿玩格；甲甲什么，甲街邻铺户，甲左邻右舍，甲甲何日得脱，总要老子出钱” [26]，集中表达了民众对保甲经费摊收的反感。

县城附近之地尚且犹此，穷乡僻壤之区更不待言。一份来自荣县第5区第14联保168保的呈文写道，该保“山多田少、土质硗瘠。一村农民历来艰苦，纳粮而外，凡经公费均未派及。自民国十五年后赋税一年数征，粮款亦难完纳……何能于保甲经费及受训、军服各种公费再向捐派？”，今不如昔之意跃然纸上，进而泼辣地批评政府苛取，“今编成一保，分为十甲，尽人皆征”。并恳请县府体恤“农村艰窘”，“百家顶祝，引领待泽” [27]。据该联保主任黄质文呈报，其所辖185保、166保、171保、172保等保保长纷纷面诉艰窘情状，“各保半属荒地，就中运炭谋生者十居其九，并查前编户口多属孤丁……毎保军服费二十元，一、二两期受训费共八元，至今仅收十分之二三，而痛哭求豁免者不知凡几……故该保长等措手无策” [28]。保长们纷纷向联保主任倒苦水、哭穷的情况很是普遍。同杨的情况也发生在该区的双古坟联保，该联保125保保长但平章则细致刻画了保民的生活情状，并以粮税为例有力地论证该保的贫穷“职保地瘠民贫，半以炭业谋生，肩夫载妇，穷年塞途，以目前计之，家不乏粮者无有一户。以粮税之不上一两，全保不若他保一户，民之贫穷可以见矣！” [29]。

第5区位于荣县西北，荣县县长张镜蓉在上呈行政督察专员王次甫的呈文中称“职县地域情形……西北各区万山崇峙，险阻非常，烟邨野店，星散离居” [30]。荣县属于山多平原少之县，山地占全县面积的61%；田地面积占全县面积的15% (水田7%，旱田8%)，农产量较高的水田70%集中在县东南，农业资源，尤其是优质土地资源分配严重失衡 [6]。该区区长王修远认为“荣县以西北路为最苦” [31]。同属西北地区的第1区同心联保张康衢呈报了相似的情况“职联保大小条粮仅五十余两，尚不足富乡一户，而住户已达一千七百余家，实系地广而荒、民贫而众，为全县第一穷苦区域。当此政繁赋重人民已不聊生。若保甲经费向住户筹措势必有产者破产，无产者破家” [32]。

从全县征收情况看，欠款现象相当普遍。荣县政府从1936年7月9日即训令各区清理1至6月保甲经费，至12月份，只有一个区呈报清册，应解县财委会余款各区则分文未解。荣县政府认为“征收保甲经费以社会概况论，人民尽力负担已属勉为其难” [33]，以致第3、4区区长呈请县政府派警催缴。第二区贡井镇13联保1936年一至四月欠缴专署受训费、联保经费、合保经费、区署甲长讲习费总数达523992元，该联保主任余善齐呈称“查前项各欠款有由保长或甲长收握者，有由花户未经缴纳者，叠经催收，延不付给” [34]。《第四区各场欠款单》显示该区有9个场镇均拖欠大额受训费和保甲经费 [35]。荣县赈务分会一份公函写道“大多数人民秋后须专食苕芋，春后须专食麦豆。须在丰年，始足以自给” [36]。这充分说明，荣县农民除去维持其生存必须的食物外，所能提供的农业剩余产品相当有限，“地瘠民贫”“农村艰窘”“民不聊生”应是荣县僻远山村真实且普遍的写照；“政繁赋重”也应是广大穷苦民众的呼声。第2区某联保开保甲会议，当讨论催缴受训费及保甲经费时，保长饶福和乘酒兴，一吐心声：“收经费、受训费及派壮丁之艰难究应有无专责？”，联队副官维新随即应和“我是民众代表，代表民众陈明缴费困难，不能缴受训费及保甲经费。我从前是快干、硬干、实干，现在是软干、不干、乱干” [37]，会场一片哗然、“人言啧啧”。

在联保主任、保甲长们请求“体恤民艰”“恳予豁免”的大量呈文里所体现的“民本”“德政”“恤民”“爱民”等传统政治思想，成为“对抗”政府摊派保甲经费的有力武器，被发掘利用的传统思想资源往往杂合现代的、官方的政治话语，为自身减免摊派的诉求提供坚强支撑。来自第五区双古坟联保的一份呈文在表达心声时，借“纳税义务，为人民应尽天职”官方话语的掩护，终于亮出了“先贤之言”：“民不足，君孰与足？”，并“仰体钧座关心民瘼之盛德”，核减应纳款额 [38]。第2区232保保长党维章倾诉了该保“住户不过六十皆系贫农夫役，派款多感维艰”后，“禀钧座爱民之盛德”，呈请县长“酌情征收”，并巧妙地提出“苛派……失推行新政、减轻人民负担之真义” [39]。大多数恳请减、免的呈文里都或隐或显地体现着“恤民”“爱民”“扶危济困”的传统逻辑。可见，在政治话语体系整体西化的背景下，传统政治思想依然是乡民表达诉求、心声的可资利用的重要资源。这些呈文，大多会被县政府转令区署就全区情形和盘计算，依据“酌盈补虚”标准予以办理。以第5区为例，根据该区署造报《二十五年一月至六月保甲经费支出四柱清册》，该区所辖330保，仅有15保得予减轻，每月毎保减征1元 [40]。由此可见，减免的幅度和覆盖面非常有限。

3.2. 政府的回应：“杜流弊而恤民艰”

保甲经费征收数月之后，1936年5月一份提案即尖锐地指出了经费征收存在的问题：“征收标准贫富相距不远，富户月缴二角则视如弁毛，贫者减少至五仙，实措缴无术。贫富之间轻重倒置”，“富者嫌其轻，贫者觉其重”必然导致“收额难齐，庶政莫举” [25]。9月第二区行政督察专员公署察觉到“原定各保及花户摊派各标准，与实际情形不甚适合……以致人民交相诟病”，主张尽力补救“杜流弊而恤民艰” [41]。随后，四川省政府对保甲费用征收进行了总结，认为“所拟课费标准不免拘泥法令”“贫富负担既感苦乐不均”，进而“窒碍殊多”；且“款太零星，按户追索终岁扰攘，于保甲任务亦妨碍甚大” [42]。作为“针对边省特殊情形，补偏救弊”的《整理川黔两省各县保甲方案》指出了贫瘠县份的举办保甲的困难“惟是黔省及川省之一部县份素称贫瘠，又迭遭兵灾，元气已伤，地方财力大都枯窘，即有少数收入，又早经指定用途，无法挪移。若令再筹巨款之保甲经费，实势所不能” [43]。开出的补救办法是把征收标准与住户资产挂钩：保甲经费由县统筹，县政府以毎保每月不少于3元不超过7元之标准预计保甲经费概数，把此数分摊于全县田亩、土租房价和工商业资本中，并规定保甲经费每年两征以免繁琐 [42]。由于该办法中住户资产调查手续繁琐又需款迫切，荣县1936年度保甲经费征收只能按照资中兼县办法办理，即以联保为单位统筹征收，殷实花户较多之保每月应摊数可至10元，贫保可减至2元，住户应摊数目最高可至1元。这些改进一定程度上有利于减轻贫保、贫户的负担，但对于集中连片贫困地区的减负效果并不太大。

实际上，保甲经费不足成为影响保甲制运转效率的关键因素。一些联保辖境辽阔，道途遥远，如第一区杜家井联保管辖26保，以联保办公处为中心直径30余里 [44]，再如同心联保“各小保辖境，纵横约六七里，八九里之谱，甚至十余里” [45]，极大地制约了政令传输尤其是要公急务的处理效率，再加上新政推行之际“公务纷絮”“急于星火”，公文传递任务繁重，联保主任们均感传达太少不敷应用。四川省政府仍训令各县裁撤联保办公处电务生，电务由办公处指派公役兼任，引起普遍的抱怨。最被诟病的还是“保甲职员均为无给职” [11]，而保甲职员在政府基层管控中扮演着重要角色，“关于宣达法令，陈述民情，关系极为重要” [46]，清查户口、训练壮丁、建筑碉堡、催粮催征、禁烟禁种等要政，都必须通过最基层的保甲人员才能最终落到实处。职责与与待遇严重不匹配，以至于“贤者不为，为者不贤” [3]，荣县政府甚至呼吁“各乡有才有识之士，不以保甲长为贱职，出而充任” [47]。省民政厅在总结保甲工作时无耐地感叹“现在保甲，可以说成了一种掩耳盗铃的情形，我们想要保甲长办的事，没有一件是痛快办通了的！”，各行政督察专员的改进意见也普遍把焦点放在改良经费、“给以相当的报酬”上 [48]。

4. 结语

改组后的四川省政府痛批防区制时代苛捐繁冗、农村破产，“社会快整个崩溃了” [49]，痛骂地方自治“依样葫芦”百弊丛生，认为“政治最要紧的部份就是下层工作” [50]，“下层组织既不健全，一切庶政致难推进” [47]，因而寄保甲制以厚望，希望通过推行保甲增进行政效率、实现“政令达于民间”，并赋予保甲制“建设新的四川” [51] 的使命。然而通过对荣县保甲费用征收的考察，我们发现保甲经费作为政府管控社会的成本与民众负担能力的矛盾贯穿基层管控的整个过程。政府的基层管控政策越有效，所需成本就越高，“羊毛出在羊身上”，就意味着政府需要汲取更多的社会资源，但在民国荣县在当时的生产力条件下，民众尤其是农民的负担能力是很有限的，政府汲取的社会财富还未能使保甲制有效运转时，民众已不堪重负了。由此，我们认为，基层治理的制度设计必须在上、下层政府之间找到一个平衡点，制度目标的设定应充分考虑下层政府的落实能力，同时还要在治理成本和民众负担能力之间找到一个平衡点，避免治理成本高于民众负担能力。

文章引用

王桂林. 基层控制的努力与阻力——以抗战前荣县征收保甲费用为例
Efforts and Resistance of Grass-Roots Control—Take Rongxian County as an Example to Collect Baojia Fees before the Anti-Japanese War[J]. 社会科学前沿, 2019, 08(10): 1750-1757. https://doi.org/10.12677/ASS.2019.810239

参考文献