不可再生自然资源的稳定供给和战略储备对一个国家社会经济长期稳定、持续、健康发展具有重大战略意义。在全球性资源危机的大环境下,面对我国不可再生自然资源开发利用过程中存在的诸多问题,以资源可持续利用与社会经济可持续发展的视角,构建国家统一管理下的我国不可再生自然资源战略储备体系是解决我国战略资源紧缺、资源供需缺口大,以及优势资源大量廉价流失等问题的重要途径。本文首先从理论层面就不可再生自然资源国家战略储备体系的建立展开讨论,结合我国不可再生自然资源战略储备的现状分析,在借鉴发达国家矿产资源战略储备成功经验的基础上,为我国不可再生自然资源战略储备体系之建立提出政策建议。 The stable supply and strategic reserve of non-renewable natural resource is of greatly strategic significance for a country’s socioeconomic long-term stability, sustainable and healthy development. In the situation of global resource crisis, facing the many existing problems in the process of development and utilization of China’s non-renewable natural resources in the situation of global resource crisis. To establish a strategic reserve system of non-renewable natural resources under nationally unified management via the perspective of sustainable use of resources and socioeconomic development, is an important way to solve problems such as the scarce of our strategic resources, the large gap between supply and demand resources, and the low-cost loss of a large number of superior resources. In this paper, we firstly discuss the establish-ment of strategic reserve system of non-renewable natural resources under nationally unified management from the theoretical level, associated with the analysis of our country’s strategic reserve of non-renewable resources. On the basic of leaning from the successful experience of the strategic reserve of mineral resources in developed countries, we are trying to provide policy recommendations for the establishment of our coun-try’s strategic reserve of non-renewable natural resources.
众所周知,不可再生自然资源是一国社会经济发展的重要物质基础,而以石油和稀缺金属为代表的矿产资源的战略储备对国家安全和社会经济的可持续发展至关重要。作为现代工业经济的“粮食”和“血液”,相对于一般商品和生产要素,不可再生自然资源具有特殊属性。一是因其内在的自然属性而具有明显的稀缺性:据统计,以煤炭、石油为代表的重要不可再生资源在全球范围内的储量,按照目前开发速度和经济增长水平,只能维持人类利用不到70年;而其“不可再生”的特征也决定着这种生产要素的稀缺性。二是作为人类可持续发展物质基础的不可再生自然资源,其整体性决定了它具有全球公共物品的属性:不可再生自然资源作为全人类的共同财富,尽管在地理分布的层面上具有国家主权范畴内的私人物品特征,但是国家在对其不可再生资源的开发利用过程中却不可避免地产生外部性问题[
正是不可再生自然资源所固有的特殊属性,决定了我们在该领域的一系列问题方面必须采取国家统一管理的立场。这种政府干预主义的宏观调控,或者不可再生资源领域的“大政府主义”不是逆市场化潮流的现象,而是一种在国家利益与全人类利益之间各方面综合权衡的政策取向。
作为不可再生自然资源的重要组成部分,“矿产资源储备是指为保障国家安全(国防安全和经济安全)以及在国际上保持独立自主地位而由国家实施对具有较强供应脆弱性的战略矿产和急缺矿产所进行的储备[
我国应本着资源可持续利用观以建立不可再生自然资源的战略储备体系。不可再生自然资源的储备不是“越多越好”,不是单纯的备而不用,而是在综合平衡不可再生资源的勘探、开采、储备、进出口等环节的基础上,实现资源有效利用、生态环境保护与社会经济的可持续发展。作为不可再生自然资源永续利用的一项重要机制,不可再生自然资源的战略储备应保证资源消耗量要得到大致等量的新增储量的补充,实现保有储量的动态平衡[
目前国内外学界就不可再生自然资源最优储备量的讨论主要集中于如何确定矿产资源的最优储备规模。由于不可再生自然资源种类繁多、品种各异,不同资源在其固有的物理和化学性质以及其对国家战略和经济安全影响的权重方面各不相同,因此,国内外学界尚未形成一套对不同门类的不可再生自然资源普遍适用的最优储备量理论模型。然而,运用经济学的研究方法的确能够为探寻不可再生自然资源,特别是矿产资源的最优储备规模提供一些思路。
1) 成本收益——经济福利模型。这是较早通过计算资源储备成本与储备收益从而寻求经济效益最高的最优储备规模的理论尝试,它把矿产资源战略储备作为一种经济学的“优化”问题,引入到资源经济学的理论研究工作中。在此基础上,Teisberg运用随机动态规划模型研究美国石油的最优储备策略选择[
2) 线性规划模型。主要运用运筹学的数学模型对石油和天然气的最优储备及供应风险问题进行研究和推导,并对国际能源机构(IEA)成员国的最优石油和天然气的储备规模进行测算[
除此之外,有学者用计量研究的方法对石油输出国组织(APEC)成员国的石油供应和石油战略储备的基本情况进行分析和研究,并在分析APEC成员国的石油战略储备收益的基础上,提出应扩大其石油战略储备规模的政策建议[
就目前来看,我国的不可再生自然资源的开发利用面临来自国际国内的双重压力。一方面,在经济全球化浪潮的席卷下,我国在经济发展和对外贸易中加速了以矿产资源为代表的不可再生资源的物质流动,对外矿产资源的高依存度使我国相关重要产业不得不受到国际资源市场供给不足和价格剧烈波动的严重影响。据有关资料统计,2007年我国石油对外依存度为49%,铁矿石和铜的对外依存度分别为52%和61%1;而根据《全国矿产资源规划2008~2015年》的统计,我国若不加强资源勘察并转变经济发展方式,到2015~2020年我国的石油对外依存度将上升到60%,铁矿石和铜的对外依存度则分别为40%和70%左右[
另一方面,我国的社会主义经济建设正处于快速发展时期,在经济增长与社会发展取得举世瞩目之成就的同时,也伴随着我国在社会经济发展中对不可再生资源,特别是对矿产资源巨大刚性需求的不容忽视的问题。尽管我国矿产资源总体上具有品种多、储量大的先天优势,但是在资源开发利用中的粗放模式和严重浪费已是我国资源产业低效运营之不争事实,而一些重要、具有国家战略意义的矿产资源的严重匮乏则进一步加剧了资源的供需矛盾。据统计,1949~1993年以来,中国的实际GDP增长了30.8倍,而矿产资源消费却增长了46.1倍[
因此,建立不可再生自然资源国家战略储备系统,不仅仅是应对国际国内资源风险,维护国家战略与经济安全,提升综合国力的需要;从不可再生资源永续利用与经济社会可持续发展的角度,亦是我们当代人对后代福祉负责的中华民族之千秋大计。
矿产资源储备通常意义上分为两类,一类是矿产品战略储备,另一类是矿产资源战略基地储备2。长期以来,我国的大部分矿产资源基本处于自给自足的情况,因此,矿产资源战略储备问题没有引起充分的重视。20世纪60年代,在开发大庆油田时期,周恩来总理曾指示将其中储量最大,单产最高的喇嘛甸油田作为“战略油田”不予开发,待国家紧急时期时再行开采[
1) 矿产资源战略储备的法律制度处于真空状态。相比美国早在1939出台的《储备法》,中国目前尚未形成一部有关矿产资源战略储备的专项立法。正是由于立法环节的缺位,在我国的矿产资源战略储备实践中,出现了矿产资源储备负责机构和相关配套制度的不完善问题,在矿产资源战略储备的相关操作和运行程序方面,同样由于缺乏相应法律规范和严谨的制度安排,致使出现矿产资源战略储备无法可循的尴尬局面。
2) 经济基础薄弱,客观储备不足。矿产资源储备受到国家综合国力、资源禀赋、科技水平、国际政治和经济环境等因素制约和影响[
3) 储备意识淡薄,缺乏战略储备的规划意识。矿产资源规划与矿产资源储备两者之间相互联系,密不可分。长期以来,我国在许多矿产资源,特别是稀有金属矿产资源的开发利用和战略储备方面并没有形成一套科学、明晰的规划,相反,受到短期经济利益的驱使,我们一直在走用优势矿产资源进行出口创汇的道路。而残酷的现实却表明,尽管我国的矿产资源出口量一路攀升,而出口资源在国际市场上的价格却一路走低,资源出口并没有实现创汇的初衷。以稀土为例,2005年我国稀土年出口量比1990年增加了9倍,价格却下降了55%。“稀土不稀”[
美国是世界上最早将矿产资源战略储备制度化的国家,其在矿产资源战略储备领域的立法实践为许多西方国家所仿效。美国在矿产资源战略储备领域比较有影响的立法主要包括:1939年的《储备法》、1946年的《战略物资储备法》(1998年修订)、1950年的《国防生产法》(1999年修订)和1975年的《能源政策和保护法》(张新安,2002)。美国在矿产资源储备主体方面实行单一主体制,即由专门政府机构5负责管理。对于矿产资源储备目标或储备量,美国则根据各时期国内外政治经济形势进行浮动规定,基本上在1~3年间变动。在矿产资源储备的购入与动用方面,美国政府对进行购入与动用的时期和条件,以及具体操作和程序运行方面都做了细致的规定。在具体实践方面,美国于1961年由政府公布的战略物资就达98项,总价值约87亿美元,经历上世纪70年代的石油危机后,美国政府公布的战略物资则达到105种,总值约122亿美元[
日本作为矿产资源极其贫乏的资源小国,其以石油和稀有金属为代表的矿产资源的对外依存度极高,为此,日本长期以来在奉行资源“海外投资立国”的战略同时,也高度关注本国的矿产资源战略储备。围绕本国矿产资源战略储备体系的建立,日本政府先后颁布了《石油储备法》(1975年)、《石油公团法》(1978年)和《金属矿业事业团法》(1987年)。在矿产资源战略储备的主体方面,与美国单一制所不同的是,日本采取的是共同主体模式,即矿产资源储备由政府机构(通商产业省)、各公团与企业进行合作,共同进行。在矿产资源储备目标和动用方面,日本法律均对各主体权限和操作程序做出了严格的规定。以石油储备动用为例,具体分为三个层次:政府首先在市场领域通过调整供给的手段抑制石油需求,如达不到预期效果,则动用民间储备,若还未达到政策目标,则动用国家储备[
我国应当在建立与完善矿产资源战略储备体系之基础上,逐步建立我国不可再生自然资源国家战略储备系统。而就矿产资源及其储备的不同类别,我们也相应提出不同层面的制度安排。而缺乏资源储备的专项立法是我国建立不可再生资源国家战略储备体系的一块顽疾,也是我国不可再生资源战略储备在实践操作层面是否能够行之有效的关键,因此,我国《战略储备法》的出台迫在眉睫。另外,需要强调的是,我国不可再生自然资源国家战略储备系统之建立,不仅是为了保障国家战略与经济安全,不仅是确保当代中国经济社会的稳定发展,而是应秉持可持续发展理念与资源永续利用的跨期意识,在不可再生资源国家战略储备具体制度设计中兼顾代内效率与代际公平,在资源开发利用与社会经济发展中协调代际冲突。
1) 在不可再生资源储备的主体方面,应当建立以国家为主、企业为辅的二元主体制度。这是因为,国家作为不可再生自然资源战略储备的主体,能够凭借其集中管理的强制力实现对全国范围内不可再生资源战略储备的宏观调控,而不可再生资源的战略储备作为一项巨大工程,在时空维度上的统筹规划亦只有依靠强有力的中央政府方能系统把握。与日本的共同主体模式所不同的是,中国缺乏日本成熟完善的社会公团和行会组织,国内绝大多数企业在生产活动中单纯追求经济效益,对涵盖公益服务和社会参与的企业文化嗤之以鼻,而大型国有企业的社会责任时常又与其经济绩效呈现出严重的不对称性[
2) 在战略储备的资源品种选择和目标上,我国在仿效美国根据国内外政治经济形势灵活调整的同时,更要注重在资源永续利用与跨期配置的要求下对不可再生资源战略储备的长期规划。特别是在不可再生资源品种的选择上,对具有战略意义的资源和国内稀缺资源,应实行资源开发“走出去”的战略[
3) 在不可再生资源战略储备的资金来源方面,应当依照我国不可再生资源战略储备主体模式的安排进行对应性规定。鉴于我国政府为主,企业为辅的储备主体模式,我国应建立不可再生资源战略储备经费以国家为主、多渠道筹措的制度[
4) 完善不可再生资源地战略储备的制度安排,是建立我国不可再生资源国家战略储备系统的重要方面。为此,我们主要强调建立与完善资源储备地的梯次动态轮换机制与补偿机制。一方面,要适时根据不可再生资源储备整体布局、市场价格、区域间资源产业结构和利益关系,对所储备的不可再生资源地进行必要轮换[
不可再生自然资源作为国民经济可持续发展的命脉,对国家战略和经济安全的意义不言而喻。在吸收借鉴发达国家矿产资源战略储备成功经验的同时,应当从我国国情出发,科学设计符合我国国情的不可再生自然资源储备战略。而不可再生自然资源的可持续利用,还需要在国家统一管理下不可再生自然资源的产权安排、开发利用规划、价格形成等多方机制共同发挥作用。我国不可再生自然资源的战略储备要充分应用国际国内两种市场,根据具体情况灵活选择政策组合,在满足国家战略安全需要的同时,实现不可再生自然资源可持续利用与跨期优化配置的长期目标。
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