深圳大学，政府管理学院，广东 深圳

收稿日期：2024年3月6日；录用日期：2024年5月2日；发布日期：2024年5月9日

摘要

在我国人口老龄化程度进一步加深，养老形势不容乐观，养老压力愈发加重的现实大背景下，作为我国开放程度和经济活力最强的区域之一的粤港澳大湾区，也面临着人口老龄化的挑战。当前粤港澳大湾区内各地不仅人口老龄化程度不均衡，并且粤港澳三地在实现养老服务合作过程中，还面临着制度差异、养老资源不均衡、养老服务质量和水平差异大等困境。本文通过阅读相关文献研究，浅析粤港澳大湾区养老服务现状，并分别从相关制度衔接、养老服务政策、养老模式、养老合作路径这四个视角对相关文献进行归纳梳理，以期为粤港澳大湾区养老服务融合发展提供一定参考。

关键词

粤港澳大湾区，人口老龄化，养老服务，研究综述

A Synthesis of Studies on Elderly Services in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Xianping Zhang

School of Government, Shenzhen University, Shenzhen Guangdong

Received: Mar. 6^th, 2024; accepted: May 2^nd, 2024; published: May 9^th, 2024

ABSTRACT

Against the backdrop of the aging population in China, the situation of elderly care is not optimistic and the pressure on elderly care is worsening, the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area (GBA), which is one of the regions with the highest degree of openness and economic vitality in China, is also faced with the challenge of an aging population. At present, not only is the degree of population aging uneven across the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, but also Guangdong, Hong Kong and Macao are faced with the dilemmas of institutional differences, imbalance of elderly care resources, and large differences in the quality and level of elderly care services in the process of realizing cooperation in elderly care services. This paper analyzes the current situation of elderly services in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area through reading relevant literature, and summarizes the relevant literature from four perspectives, namely, the convergence of relevant systems, elderly service policies, elderly care models, and the path of cooperation in elderly care, with a view to providing certain references for the integration and development of elderly services in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.

Keywords:Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, Population Aging, Elderly Services, Synthesis of Research

Copyright © 2024 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

根据第七次全国人口普查结果，我国60岁及以上人口占全国人口的18.7%，65岁及以上人口占全国人口的13.5%¹。由此可知，在我国经济不断快速发展，人们生活水平不断提高的同时，我国也面临着人口老龄化形势越来越严峻的问题。而在我国人口老龄化程度进一步加深，养老形势不容乐观，养老压力愈发加重的现实大背景下，作为我国开放程度和经济活力最强的区域之一的粤港澳大湾区，即使多年来人口保持着净流入，也仍然面临着人口老龄化的挑战。根据第七次全国人口普查，粤港澳大湾区中的部分城市的人口老龄化程度较高。例如江门市65岁及以上人口达到了13.01%²，肇庆市65岁及以上人口达到了11.81%³。此外，香港2021人口普查数据显示其65岁及以上人口达到了约20%⁴；澳门2021年65岁及以上人口占比12.14%⁵。

当然，一直以来我国也非常重视养老工作的开展。党的十九届五中全会提出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略”；在2021年11月还出台了《关于加强新时代老龄工作的意见》，其中指出要实施积极应对人口老龄化国家战略，着力解决老年人在养老等方面的现实需求，提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感；此外，《粤港澳大湾区发展规划纲要》中也多次提及“养老”主题相关规划，指出要深化粤港澳大湾区的养老服务合作，兴办养老等社会机构。

但是，目前来说，粤港澳大湾区内各城市不仅人口老龄化程度不均衡，并且粤港澳三地在实现养老服务合作过程中，还面临着制度差异、养老资源不均衡、养老服务质量和水平差异大等困境。因此，重视粤港澳大湾区养老服务事业的发展很有必要。本文主要在阅读文献的基础上，对“粤港澳大湾区养老服务”方面的研究进行梳理，以期为粤港澳大湾区养老服务融合发展提供一定参考。

2. 粤港澳大湾区养老服务现状

随着城市的不断发展进步，大量人口向珠三角等城市群聚集，其中便包括了大量流动老年人 [1] 。而老龄人口的增加也使得该区域的养老服务面临一定压力。目前粤港澳大湾区内的人口老龄化和养老服务发展面临着以下现实情况。

首先，粤港澳大湾区内各城市之间的老龄化程度差异较大。本研究通过搜集、整理粤港澳大湾区九市的第七次人口普查数据和香港、澳门2021年人口数据，制作了表1和表2，通过表1和表2可知，粤港澳大湾区内不同城市的人口老龄化程度的差距较大，深圳的人口老龄化程度只有3.22%，与人口老龄化程度最高的香港相差了16.56%。而粤港澳大湾区内各城市间人口老龄化的这种空间异质性，在一定程度是不利于粤港澳大湾区养老相关政策的协调 [2] 。

表1. 香港、澳门2021年老年人口数据表⁶

表2. 粤港澳大湾区九市老年人口数据表⁷

其次，粤港澳大湾区内各城市之间除了人口老龄化程度的不均衡，各城市之间在养老服务体系方面存在一定差异。香港作为较早步入老龄化社会的城市，经过多年的实践发展，其已经形成了较为完善的养老服务体系，制定了较为完善的养老服务相关法规和行业标准等 [3] ，也建立了特色的长者社区照顾服务和安老院舍照顾服务两种养老服务模式 [4] ，为香港长者提供了多样化、高质量的养老服务。同时，澳门也在积极应对人口老龄化方面积累了丰富经验，建立了较为完善的社会保障体系和卫生服务体系 [5] 。

最后，粤港澳大湾区内各城市之间在养老服务质量方面存在一定差距。为了缓解较大的养老压力，香港政府早在1997年就制定了“综援长者广东及福建省养老计划” [6] ，2013年后香港政府又实施了“广东计划” [3] 。但是近年来，由于粤、港、澳三地在养老保障制度上的差异、福利跨境可携性程度不高 [7] ，养老服务质量不高等原因，香港长者到广东跨境养老的比例较低且呈现出逐年减少的趋势 [4] 。这在一定程度反映出当前广东省相比于港、澳地区，其养老服务的经验不够丰富，养老基础较为薄弱，养老服务的能力与质量与港澳地区还是存在较大差距 [8] 。

2019年政府出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中指出深化养老服务合作，支持兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。该《纲要》的出台为粤港澳大湾区进行养老合作创造了历史性发展机遇 [9] 。但是目前粤港澳大湾区养老服务合作过程中面临着养老服务政策的指导不足、养老服务的协调不足、服务标准的操作性不强等现实困境 [10] 。因此，如何利用发挥好粤、港、澳三地不同的优势，破除三地养老服务合作的困境与障碍，推动粤港澳大湾区养老服务合作更好融合发展非常重要。

3. 关于粤港澳大湾区养老服务国内研究现状

为了更好地了解粤港澳大湾区养老服务的研究现状，本研究以“粤港澳大湾区”和“养老”作为主题词在知网进行检索，截止2024年2月，共搜索到92篇相关期刊文献，其中有11篇核心期刊。通过文献梳理可知，近年来“粤港澳大湾区养老”热度较高，研究总体呈上升趋势，但是国内对“粤港澳大湾区养老”的相关研究成果总体来说还是较为贫乏，发文量较少。并且当前学术界对于粤港澳大湾区养老服务的研究主要集中于相关制度衔接、养老服务政策、养老模式、养老合作路径这四个方面。

3.1. 关于相关制度衔接的研究

与世界上著名的旧金山湾区、纽约湾区等不同，我国的粤港澳大湾区的规划与建设是在不同的社会制度及体制中进行的。粤港澳大湾区是在一个国家之中、但却实行着两种不同的制度、存在着三个不同法域和关税区、并且流通着三种不同货币的湾区。也正是由于粤港澳三地存在着各种制度、体制方面的巨大差异，因此粤港澳大湾区内的养老服务相关制度等也存在着一定差异，而这也就造成了粤港澳大湾区在养老相关制度衔接中存在较大的阻力。当前粤港澳大湾区在养老相关制度衔接中就主要存在着以下问题：第一，粤港澳三地社会保障体系未互通，大湾区内的劳动力在跨境流动时社保无法随人跨境转移，即社保缺失可携性；第二，由于相关养老服务制度在内容、模式、资金筹集渠道、管理方式以及养老保险金的缴费条件、缴费率等方面存在较大差异 [11] ，三地各自的社保待遇差异大，甚至部分人员还面临着双重缴费的问题；第三，粤港澳大湾区内使用着三种不同的货币，而货币汇率不同，跨境流动者将面临着较大的汇率风险 [12] 。针对粤港澳大湾区社会保障制度衔接所面临的以上困境，国内部分学者则指出粤港澳大湾区可借鉴欧盟的相关做法与经验，以实现三地相关制度的兼容与衔接。学者覃曼卿(2021)指出粤港澳三地应积极组建一个协调机构，共同研究如何高效、便捷地实现三地社会保障制度等方面的衔接 [13] ；王茜等(2022)指出粤港澳大湾区可以运用现代科技等手段搭建一个常态化社保信息交流及互认平台，以促进粤港澳大湾区内社保体系的互联互通 [12] ；李建国等人(2023)认为粤港澳三地需根据各自实际情况，明确三地养老相关制度的共同目标，并制定完善相应的养老保险政策 [11] 。鉴于粤港澳大湾区社会保障制度的衔接并不能在短时间内完成，学者阳义南(2022)则提出在粤港澳大湾区建立短期内以实现“人员通”、中期以实现“资金通”、远期以实现“制度通”的“三通架构” [14] ，以促进粤港澳大湾区养老保险关系的衔接。

3.2. 关于养老服务政策的研究

2019年政府出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中指出深化养老服务合作，支持兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。由此粤港澳大湾区便出台了相关政策以促进养老服务的发展。同时国内部分学者对粤港澳大湾区出台的养老服务政策也进行研究。印田彬(2021)等人从政策协同性的视角出发，从时间、政策目标、政策工具三个方面的协同性入手，对肇庆市居家养老服务政策进行研究，指出肇庆市居家养老服务政策与上级政策的协同度较高 [15] 。邵任薇(2022)等人通过搜集珠三角九市出台的相关养老服务政策、并对其进行梳理和分析，构建了“政策工具”和“养老服务层次”的二维分析框架，指出当前珠三角九市的养老服务政策面临着以下问题：第一，供给型、需求型和环境型三类政策工具比例及内部结构失衡、养老服务的发展高度依赖政府；第二，对于补助福利类政策的运用不足；第三，出台的养老服务政策没有凸显出粤港澳大湾区的特色，九市经济发展水平不同，加之粤港澳三地体制差异，因此粤港澳大湾区的协同发展仍存在困难 [16] 。

由此可知，学者们都关注粤港澳大湾区养老服务政策的协同问题。然而当前粤港澳大湾区的养老服务政策协同还面临着：商业养老保险价值被忽略以致其缺失发展，大湾区内医疗保障制度发展不均衡，以及粤港澳大湾区各城市间的养老合作政策不完善等现实困境 [17] 。因此，粤港澳大湾区各城市在根据各自实际情况，制定相应的养老政策的同时，更要重视大湾区区域内的养老服务政策协同性的提高。邵任薇(2022)等人认为粤港澳大湾区在养老服务政策方面，需要不断优化各类政策工具的使用，尽量降低对政府的依赖性；同时可以增强补助福利类政策的运用，以此加快促进粤港澳大湾区养老服务政策体系的协同发展 [16] 。吕凤亚(2023)则认为推进粤港澳大湾区养老政策的协同可以通过：积极发展商业养老保险；对接相关医疗保障制度以及制定合理政策等措施 [17] 。

3.3. 关于养老模式的研究

随着养老需求的不断增加，粤港澳大湾区也积极探索不同的养老模式，以缓解养老压力。当前除了传统的家庭养老模式和养老院养老，粤港澳大湾区还探索实践着社区养老模式、医养结合模式和“互联网 + 养老”模式。当然，各种养老模式在探索实践中不可避免地会出现发展困境。

蔡越美(2021)等人通过对粤港澳大湾区内多个城市进行调查，就发现当前粤港澳大湾区社区养老模式存在着：社区养老相关服务的覆盖面存在局限性、相关专业人才的缺失以及服务设施的不健全、行业标准制定难和监管体系不健全等问题 [18] 。而医养结合养老模式的探索实践中也存在着：相关扶持政策难以落实、医养结合养老的服务规范不完备、相关服务主体定位模糊、缺乏参与；相关专业人才短缺等问题 [19] 。如今，随着科学技术的进步，粤港澳大湾区部分城市已经开展了“互联网 + 养老”模式的实践，并且取得一定的成效。例如广东省建立了居家养老信息化服务平台，录入了省内部分老年人的基础信息以及提供居家养老服务。但是“互联网 + 养老”模式存在投入成本高、盈利难、服务资源离散化和缺乏专业人才等问题 [20] 。此外，随着越来越多的港澳居民来到粤港澳大湾区内其他城市养老，学者侯东栋提出了“生态养老”模式，指出粤港澳大湾区内的农村地区应结合自身特色等，开创出一条可持续发展的养老之路，以推动粤港澳大湾区养老事业的协同发展。

通过以上，不难看出不同养老模式存在的发展困境主要集中在：相关政策支持、专业人才支持、发展规范等方面。为了使不同的养老模式发挥出各自的积极作用，促进养老服务事业的发展，粤港澳大湾区还需针对不同养老模式的不同特点，在相关扶持政策、行业发展标准与规范以及专业人才等方面不断进行完善改进 [21] 。

3.4. 关于养老合作路径的研究

当前粤港澳大湾区内人口老龄化程度不平衡，各城市在养老服务方面也存在着不同的发展困境或优势。香港作为较早步入老龄化社会的城市，通过多年的实践发展，如今其已经建立了较为完善的养老服务体系，但由于其人口老龄化程度较高，因此其存在着养老服务供给不足的困境。而相对于香港澳门等其他城市来说，深圳、东莞、中山的人口老龄化程度较低，养老服务需求较为平稳。但广东省在养老服务质量、能力等方面还是存在一定的短板。因此促进粤港澳大湾区加强养老服务合作，既可以在一定程度上缓解香港、澳门等城市的养老服务压力，又能够使“年轻城市”学习相关养老服务经验，不断完善自身养老服务体系等，以更好地应对未来不断增加的养老需求。

国内许多学者针对粤港澳大湾区养老服务的合作也提出了一些建议。首先，法律制度方面，粤港澳大湾区需不断建立完善跨境养老服务合作的立法、简化相关登记审批制度 [8] ，同时，建立大湾区通用的养老服务相关的行业标准 [22] 。其次，相关政策方面，需协调养老政策理念，在政策目标上达成一致性 [9] ，同时加强政策协同，逐步解决粤港澳三地社会福利可携性缺失的问题；并且落实相关优惠政策鼓励兴办养老等社会服务机构 [1] 。再者，专业人才队伍方面，促进相关人才的跨境流动、鼓励社会组织跨境合作、推动相关资源的共享互利 [8] ；同时建立养老人才培养平台，推进养老护理人才的联合培养 [9] 。此外，张树剑(2020)等人则认为粤港澳大湾区在养老服务合作中还需坚持多主体协作治理的原则，强化市场主体竞争与合作 [23] 。刘晓玲(2022)还指出可以建立跨境养老医疗结算平台、促进跨境长者的社会参与社会融合等措施以加强粤港澳大湾区的养老服务合作 [9] 。最后，由于粤港澳大湾区的养老服务对象具有一定复杂性，即粤港澳大湾区的养老服务需要弥合城市居民与农村农民、本地人口与城市新移民、内地人口与港澳同胞的养老服务差距，因此有学者还提出需逐步发展分层普惠的养老服务模式 [24] 。

4. 结语

在我国人口老龄化形势越来越严峻，养老压力愈发加重的现实大背景下，即使是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，且多年来人口保持着净流入的粤港澳大湾区，也仍然面临着人口老龄化的挑战。通过目前对国内“粤港澳大湾区养老”相关文献的研究梳理可以看出，当前国内学者基于我国人口老龄化程度进一步加深等现实状况，认为粤港澳大湾区也需要在老龄人口的养老服务方面做到未雨绸缪，深化湾区内的养老服务合作以更好地积极应对人口老龄化，减弱人口老龄化给城市经济等各方面带来的抑制作用。因此国内学者对于粤港澳大湾区的养老服务合作有一定关注，从相关制度衔接、养老服务政策、养老模式、养老合作路径等不同的角度出发，对粤港澳大湾区养老服务展开了较为细致深入的研究，并取得了一定研究成果。通过梳理相关文献可知，当前粤港澳大湾区内各地不仅人口老龄化程度不均衡，并且粤港澳三地在实现养老服务合作过程中，还面临着制度差异、养老资源不均衡、养老服务质量和水平差异大等现实困境。国内学者们虽也都提出了相对应的政策建议，但是如何利用发挥好粤、港、澳三地不同的优势，使得这些政策建议具有可操作性，破除三地养老服务合作的困境与障碍，推动粤港澳大湾区养老服务合作更好融合发展非常重要。因此还需继续加强对粤港澳大湾区养老服务事业发展的关注，进一步深入研究并提出有针对性和可操作性的解决措施，以促进粤港澳大湾区未来更好发展。

文章引用

张先平. 关于粤港澳大湾区养老服务研究综述
A Synthesis of Studies on Elderly Services in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area[J]. 社会科学前沿, 2024, 13(05): 1-7. https://doi.org/10.12677/ass.2024.135356

参考文献