韩忠

湖北大学资源环境学院，湖北 武汉

收稿日期：2020年11月20日；录用日期：2020年12月16日；发布日期：2020年12月23日

摘要

河湖长制等引发的制度变革与公众参与的融合发展，推动着城市湖泊环境治理从政府本位走向社会本位，为非政府组织深度参与湖泊共治共享创造了前提。武汉绿色汤湖水生态修复项目所践行的“多方协同、共治共享”治理模式，以非政府组织为实施主体，构成社会、政府、企业、市民等合作治理的新型治理格局，非政府组织充分发挥其公信度、执行力和社会动员经验，通过契约关系和“信任–协商”机制搭建合作平台，携手各参与方协同治理，将封闭式治理对象转为开放式社会资源，将公众末端参与变为全程参与，将共治的过程化为共享的过程，最大化体现了全民参与湖泊共治共享的本质特点，凸显了湖泊公共空间环境的公益属性，为第三方参与环境治理提供了新思路。

关键词

公众参与，湖泊环境治理，非政府组织，合作治理，共治共享

Research on the Model and Mechanism Innovation of NGO’s Participation in the Urban Lake Environmental Governance

—An Example of the Wuhan Green Tanghu Lake Water Ecological Restoration Project

Zhong Han

Faculty of Resources and Environmental Science, Hubei University, Wuhan Hubei

Received: Nov. 20^th, 2020; accepted: Dec. 16^th, 2020; published: Dec. 23^rd, 2020

ABSTRACT

The integrated development of institutional reforms and public participation triggered by the River and Lake Chives System promotes the environmental governance of urban lakes from the government to society, creating the premise for NGOs to participate deeply in the lake co-governance and sharing. The “multi-party coordination, co-governance and sharing” governance model practiced by the Wuhan Green Tanghu Lake Water Ecological Restoration Project, with the NGO as the main body of implementation, constitutes a new governance pattern of cooperative governance by society, government, enterprises, and citizens. Through contractual relationship and “trust consultation” mechanism, the NGO builds a cooperation platform and cooperates with all parties to coordinate governance, gives full play to its credibility, execution and social mobilization experience, turning closed governance objects into open social resources, changing end participation into full participation, and transforming the process of co-governance into a shared process, which maximizes the characteristics of the participation of all people in lake co-governance and sharing. It not only highlights the commonweal attribute of the lake public space, but also provides new ideas for third parties to participate in lake environmental governance.

Keywords:Public Participation, Lake Environmental Governance, Non-Governmental Organizations, Cooperative Governance, Co-Governance and Sharing

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1. 引言

城市湖泊的公共空间属性，使得湖泊治理既是环境治理的重要内容，也是社会治理的有机组成部分。湖泊是城市的眼睛。但伴随快速城市化，湖泊往往遭遇富营养化、生态破坏、面积减少、江湖阻断、景观破碎等多种威胁。对此，我国不仅采用控制内外源污染 [1]、生物防治 [2]、恢复湖泊草型生态系统 [3] 等技术方案，还展开以保障湖泊生态安全、建设绿色流域和健全法规制度等为核心的综合治理 [4]。2007年是“中国公众参与的元年” [5]，此后，公众参与环境治理的理论和实践模式不断出新 [6] [7] [8] [9]，景区管理 [10]、流域管理 [11] [12] 和城市管理 [13] 背景下的湖泊治理机制等得以深入探索。2016年后，“河长制”“湖长制”先后由中央自上而下推行，带动了全国河湖治理制度创新，为公众参与提供了新契机 [14] [15]。2017年，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局” [16]，为湖泊治理指引了新方向。2019年，十九届四中全会再次明确：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体” [17]。而2020年3月，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》又强调，要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”，也要“发挥各类社会团体作用”，“创新环境治理模式” [18]。

社会治理与环境治理的新政策推动着城市湖泊环境治理实践发展。但是，从地方政府角度，如何从过去的行政管理思维模式中走出来？从公众参与角度，民间力量如何能深度参与治理并起到切实作用？在湖泊共治共享过程中，各种力量该构建怎样新型关系？尚无一致答案。武汉是“百湖之市”，现有166个湖泊，水面面积约867平方公里，占全市水域面积的41%，市国土面积的10.2% [19]，面临着湖泊治理的艰巨任务。值得一提的是，自2018年起，武汉绿色江城环保服务中心(以下称“绿色江城”)，在“绿色汤湖水生态修复项目”中，采取“多方协同、共治共享”的治理模式，取得了良好效果。2019年，该模式又被成功复制于武汉沙湖公园千尺潭 [20] 和襄阳车城社区人工湖 [21] 等城市小微水体环境治理。鉴于“绿色汤湖水生态修复项目”治理模式具有首创和原型特征，因此，本文以之为例，从具体问题出发，运用第三方治理与合作治理等理论，结合治理实施过程，分析该模式的治理格局与运行机制，为新时代城市湖泊环境共治共享模式创新提供借鉴。

2. 武汉非政府组织参与湖泊环境治理的背景与发展历程

在公民社会中，非政府组织(Non-Governmental Organizations，简称NGO)被视为“第三部门”或“第三方”，是独立于政府、有能力且志愿参与公共服务的供给和监督政府运行的民间团体 [22]。其在政府和市场之外参与社会治理，从外部看，要基于政府与民间势力互信互惠基础上的社会资本，以及一个开放性的社会；从内部看，则要具备组织性、私有性、自治性、志愿性和非营利性等基本特征 [23]。伴随改革开放，我国城市环境治理逐步从“参与式治理”走向“合作治理”，NGO参与的作用明显增强 [24]。自1992年始，武汉市不断加强湖泊保护立法，迄今已建立起以湿地自然保护区和湿地公园为主的湿地保护制度 [25]。而近十年来，武汉市公众参与湖泊保护运动蓬勃发展，特别是环保NGO快速成长，则有力辅助了政府主导的湖泊环境治理 [26]。

武汉NGO参与湖泊环境治理大致可以分为4个阶段。第一阶段，是20世纪九十年代至2002年。市民广泛呼吁加强湖泊保护立法，致力于环境保护和宣传教育的NGO开始创建。第二阶段，是2002年至2010年。2002年，武汉市最早出台了地方性湖泊保护法规《武汉市湖泊保护条例》。但是，该法规对公众参与只限于倡导，少参与渠道，缺乏激励机制。公众参与缺乏组织。但少数NGO开始进行独立的江河湖泊保护调查和宣传。第三阶段，是2010至2015年。2010年，《长江日报》、团市委、市环保局、市水务局联合发起“爱我百湖”湖泊保护志愿者行动，在全市招募志愿者开展护湖活动并持续报道，市民参与湖泊保护出现热潮。NGO开始在行动中发挥策划实施的中坚作用。受民间护湖运动影响，2015年武汉市重新修订了《武汉市湖泊保护条例》，扩大了市民参与湖泊保护的权利，提供了多种公众参与渠道。第四阶段，是2016年之后。新《武汉市湖泊保护条例》正式实施；而且，在中央层面，河湖长制施行，社会与环境治理进一步深化改革。湖北省和武汉市地方政府也跟进制度创新。这一时期，武汉公众参与基础扩大，NGO数量进一步增长并向专业化发展，在社会治理与环境治理等领域开始探索新模式 [27] [28]。

3. 绿色汤湖水生态修复项目的实施主体与治理对象

3.1. 项目实施主体

“绿色江城”是绿色汤湖水生态修复项目的实施主体，是武汉市最早从事环境保护的NGO之一，主要进行江河湖泊水资源保护、环境宣传教育、企业社会责任等项目。自创建伊始，绿色江城便策划了“行走江湖”环保活动，独立开展武汉江河湖泊水污染调查，向政府建言献策。在“爱我百湖”早期湖泊保护志愿行动中，绿色江城作为组织核心，促进了东湖半侧山排污口等多个疑难问题解决，还首倡“湖泊召集人”和“民间湖长”，积极搭建公众参与平台。2016年以来，又策划“湖泊每月清洁日”、“保卫府河大调查” [29]、“民间河长” [30]、“长江大保护，我是行动者” [31] 等极具影响的环境保护公益项目。其创始人柯志强连续8次获武汉市“环保大使”荣誉称号，并被聘为湖北省河湖治理社会监督员，得到政府、企业和媒体的高度肯定，具有良好社会声誉和广泛的社会联系。

3.2. 项目的治理对象

绿色汤湖水生态修复项目的治理对象是汤湖公园高山流水景区。汤湖原是稻田，位于武汉经技术开发区南部，后因长江洪水泛滥淹埋农田，导致形成“泥汤”一样的湖区湿地，故名“汤湖”。汤湖水面面积1.05平方公里，容积156.2万立方米，岸线长约6.57千米，平均水深1.8米，主要功能为防洪排涝，兼有渔业养殖 [32]。2004年，汤湖公园建成，占地面积36万平方米，其中水面16万平方米，是开发区第一座大型综合性公园。2015年后，汤湖戏院、美术馆、图书馆相继修建使用，汤湖成为武汉“大湖+”样本 [33]。就水系而言，汤湖与西北湖、烂泥糊、硃山湖几乎连为一体，像一条“龙”飞向长江，而汤湖正是龙头。高山流水景区则恰好位于汤湖的龙角尖位置，由叠在一起的4个小型水池构成，由上往下，大小分别为约80平方米、100平方米、200平方米、1900平方米，总面积约2280平方米，平均水深30-40厘米，与汤湖大湖有涵洞相通，是一个相对独立的小微水体。

4. 绿色汤湖水生态修复项目的主要问题与技术治理

4.1. 主要问题

汤湖高山流水景区的主要问题是水质污染和水生态状况不佳。治理之前，最上端1、2号小池已干涸，3号小池完全被浮萍覆盖，且3、4号小池内再力花、梭鱼草及睡莲都大量生长，且有较多外来入侵植物水花生。尤为突出的是，景区水体黑臭。其主要污染源，一是池底的生活污水排口，二是底泥污染，三是汤湖大湖来水污染。2018年4月水质检测，高山流水景区总体水质为劣五类，明显富营养化。

4.2. 技术治理方案

在绿色江城主持下，绿色汤湖水生态修复项目的实施分为三个阶段。第一阶段，主要是踏勘调查和拟定方案。制定了“污染防控–水质提升–水动力–植物调控–鱼类调控”五步水生态修复法，并确立了3个目标：1) 改良水质；2) 预防夏季蓝藻水华爆发；3) 修复高山流水景区水生态环境。第二阶段，主要是“清场”。所谓“清场”，并不是完全推到重来，而是对小池的污染源进行清理排除，清除影响水生态环境的不利因素，打捞浮萍，清除杂草、腐烂枝叶、杂物、水花生、小杂鱼，对可用的水体环境和动植物等则保留下来。第三阶段，主要是用MET微生物集成生态修复技术改善水质和修复水生态，设置生态隔离带和浮萍隔离网，投放生物制剂改善水质，恢复水动力，种植沉水植物。

4.3. 实施效果

经过半年左右治理，汤湖高山流水景区的水质提升，水生态修复效果良好，景观改善。首先，水质从劣五类转为四类。2018年4至6月，水体化学需氧量、总氮、总磷等主要水质检测指标明显下降，水体透明度增加，臭味消失。第二，起到了预防水华作用。2018年4月至2019年8月，高山流水景区一直未出现水华。第三，生物多样性配置优化。每一层小池都根据地理条件配置沉水、浮水和挺水植物，如苦草、金鱼藻、再力花、睡莲、荷花、香蒲等。池岸保留原有草地、树木和藤本植物，如柳树、樱桃、构树、木芙蓉、迎春等。水中则投放滤食和草食性鱼类。新的生态系统初步构建起来。在物化、微生物、动植物等综合作用下，汤湖高山流水景区的水体净化、景观美化，基本达到了治理的预期目标。

5. 绿色汤湖水生态修复项目中的共治共享格局与协同机制

绿色汤湖水生态修复项目的实践意义，不仅在于合理使用科学技术，更在于实施过程中创造的“多方协同、共治共享”的合作治理模式。即，由政府许可，公益基金会出资，NGO为项目实施主体，联合政府部门、专家、社会企业、专业公司、学校、志愿者等多方力量协同参与的湖泊环境治理模式。这是对以往行政主导的封闭式湖泊环境治理模式的一种突破。

5.1. 重新构建湖泊环境治理主体格局实现资源跨界整合

在本项目中，治理主体从政府部门的“九龙治水”到新的全社会“多元治水”。即从原依据《武汉市湖泊保护条例》等法律法规，由水行政主管部门、城乡规划、环境保护、绿化、城管执法、发展改革、城乡建设、农业、林业等9个部门各负其责共同进行湖泊治理(见图1)，转变为由NGO、政府部门、基金会、社会企业、专业公司、专家、学校、社会公众志愿者等多个方面协同治理(见图2)。这种治理模式，更重视社会力量的参与，实际扩大了治理的主体范围，从封闭的“体制内治理”走向开放的“体制内+体制外治理”，是跨界整合，全民参与。这种从行政主导向合作治理的转型，与国际环境治理变革趋势相一致 [34]，符合我国建立现代化社会治理与环境治理体系的内在要求。

图1. 政府主导的治水模式

图2. NGO与各方的协作关系

5.2. 非政府组织作为项目实施主体与各方保持了平等协作关系

由NGO主持项目总体策划实施并与参与各方协同治理，改变了原来政府治理湖泊的执行方式。根据合作治理理论，“合作治理的最大特点是合作治理主体之间的平等结构。在合作治理中，政府的基本职能是引导而不是控制，政府通过引导和协调制度的供给激发多元主体的活力，使得多元治理主体能共同地、平等地、尽可能地发挥作用，各主体以公共利益为目标相互支持、相互补充，构成一个系统性、整体性的治理结构” [35]。在本项目中，政府不再发号施令，不提供资金，但是发挥着授权的意义。相关政府部门允许项目实施进场，提供器械工具和临时工作人员，或提供政策咨询服务，创造宽松的项目实施环境，给予项目肯定和鼓励支持等无形帮助。而项目的实施主要依靠NGO的组织能力、执行能力、社会动员能力和活动经验。社会企业提供资金给基金会，基金会选择最合适的项目承担者，在本项目中即是“绿色江城”。作为项目实施主体，“绿色江城”以契约方式与基金会签订协议并履行职责定期汇报接受检验；以契约方式与专家和专业企业构建责任义务关系，明确责权利；自主搭建公众参与平台，如微信、QQ群等，组织志愿者参与治理；主动联系提供资助的社会企业志愿参与项目实施；邀请区内临近的小学参与湖泊保护科普宣传。有别于传统科层制下的“命令–服从”机制 [36]，绿色江城依赖的是与各参与方之间的新型“信任–协商”机制(见图3)，而绿色江城的创始人则在其中扮演着各方“连接人”的角色。

图3. NGO作为项目主导和实施主体与各方的协同关系示意图

5.3. 公众参与是全程参与而不是末端参与

汤湖高山流水景区水生态修复项目中，公众是全程主动参与，而不像以往认识中只限于事件末端的被动参与 [37]。NGO代表民间力量提出治理方案、目标、措施等，进行湖泊治理源头参与，有力保证了治理的方向和公益性；NGO组织社会志愿者参与治理方案实施的每一个阶段、每一个环节，参与生态调查、游客问卷调查、清理污染物、种植水草等，是过程参与；NGO和社会公众志愿者参与汤湖高山流水景区的后期养护管理，定期除草维护、跟踪观察记录等，则是后期参与(见图4)。对照Sherry Arnstein著名的“公众参与梯子模型” [38]，及后来Desmond M. Connor对该理论的发展 [39]，在绿色汤湖水生态修复项目中，公众参与贯穿始终，所发挥的实质作用都得到了明显体现。而且，与早前国外对中国NGO能力局限性的评价相比 [40]，本项目的实施主体绿色江城的参与能力有了很大提升。

图4. 绿色汤湖水生态修复项目不同治理阶段参与主体的构成

5.4. 参与者共治共享并行而非割裂

共治的主体也是共享的主体，共治的过程也是共享的过程，在共治过程中就体现共享。其中，NGO付出了大量精力进行湖泊治理、向公众科普，但积累了新的经验，并增加了社会知名度和组织发展经费；公司提供了项目资助和员工的志愿服务，但履行了企业社会责任，培养了员工企业认同；社会公众志愿者提供了志愿服务，但获得了知识和多方面趣味体验；政府部门提供了项目实施场所，但换回了良好的公共环境；政府工作人员出席志愿活动，目睹了NGO的参与能力，还获得了政府公信力的提升。伴随绿色汤湖水生态修复项目实施，每一个项目相关方，每一位湖泊环境治理参与者，都不同程度的获得了认可、价值和快乐。绿色江城的“朋友圈”不断扩大就是最好的证明。

5.5. 融合了环境教育和劳动素质教育

科学治理的过程也是环境教育的过程。绿色汤湖水生态修复项目的治理方案是NGO邀请专家设计，系统性强，环环相扣，采用定性定量分析，动态调整，体现了科学污染防治和先进的生态修复理念。项目实施中采用部分较为先进技术方法、仪器设备、生物药剂等，有助于保证实施效果。而公众参与治理的环节，包括专业调查、分享科普知识、学习检测工具、清除污染、种植水草等，都是在专家指引下，依靠志愿者身体力行去完成，新鲜，知识性和趣味性强。丰富的活动内容改变了认为公众参与环境治理无非是简单走过场这样一种认识，对于参加治理活动的大中小学志愿者而言，还证明了环境教育和劳动素质教育完全能够在湖泊环境治理过程中融合进行。

5.6. 推动营造新的社区文化和精神

从社会效益看，在地化的项目实施首要是服务于周边社区。汤湖高山流水景区日常治理和养护行动的志愿参与方，主要来自汤湖附近的社会企业、小学、社区居民，如康明斯电力(中国)有限公司、武汉圣禹排水系统有限公司、洪山小学等。绿色汤湖水生态修复项目，给附近社区和企业提供了新的共同的社会联系纽带。空间的接近、共同的理念与行动、“湖泊每月清洁日”的定期开展 [41]，促进了一种新的绿色生活和社会交往方式，让每位志愿参与者都有了成就感和获得感，体现了“人人为我，我为人人”的奉献精神，培育了“社区环境靠大家”的意识，也促进了社区文化发展和社区认同。

5.7. 节约了湖泊环境治理成本

相对于以往湖泊环境治理几乎全部依赖政府投入，本项目的实施经费来自中国妇女发展基金会，政府不用雇佣专门人员及支付工资。基金会采用项目管理的方式资助NGO，是“以钱养事”而不是“以钱养人”，通过限期完成和定期核查，保障项目经费每一笔都落到实处、有效使用。这实际上类似于服务外包，专业人做专业事，流程精密，成本较低，效率较高。NGO负责项目实施，招募社会公众志愿者参与多个环节的治理，又避免了增加工作人员开支。据统计，2018年，绿色汤湖生态修复项目中先后参与人次总计308人次。其中，志愿者参加次数最多。

6. 结语

绿色汤湖水生态修复项目，是NGO作为项目实施主体协同多方参与湖泊共治共享的新的模式探索。这种模式具有合作治理的显著特征，构建了开放包容的新型治理主体格局，政府、企业、基金会、NGO、公众等参与治理的各方在相对平等的框架下重新进行权责定位。NGO从政府部门获取治理的授权，根据契约关系从基金会获取资金并负责实施，通过“信任–协商”机制粘合各方共同治理，通过志愿活动携手企业和社区共同分享治理过程，保证了城市湖泊环境治理的公益属性，与政府治理环境服务人民根本利益有共同的出发点。此“多方协同、共治共享”治理模式，特别注重“融合”精神，充分发挥民间“柔”性力量，而非依靠政府“刚”性命令，由原来政府垂直化、单一的治理格局向纵横伸延、多元化的治理格局转变，突出了全民参与社会治理的重要性和必要性，体现了从“政府本位”走向“社会本位”的转变 [42]。当然，城市湖泊环境的治理具有科学性、综合性、协同性和持续性，“三分治，七分养”，事关多个方面，绝非一日之功。武汉绿色汤湖水生态修复项目，虽然取得了较为理想的初步成效，但与NGO相对有限的实力基本匹配，仍属于城市小微水体的环境治理。这种模式如何适用于更多类型的湖泊，如何保持稳固的协同机制以共同应对不确定因素的挑战，都需要NGO与相关各方在未来湖泊环境共治共享的实践中给予回答。

致谢

感谢武汉绿色江城环保服务中心主任柯志强先生的帮助！

基金项目

武汉研究院开放性课题(IWHS20192087)资助。

文章引用

韩 忠. 非政府组织参与城市湖泊环境治理的模式与机制创新研究
Research on the Model and Mechanism Innovation of NGO’s Participation in the Urban Lake Environmental Governance[J]. 环境保护前沿, 2020, 10(06): 887-896. https://doi.org/10.12677/AEP.2020.106106

参考文献