 Management Science and Engineering 管理科学与工程, 2013, 2, 35-39 http://dx.doi.org/10.12677/mse.2013.22006 Published Online June 2013 (http://www.hanspub.org/journal/mse.html) On Government Democratic Decision-Making under Electronic Governance Xin gyu Yang1, Y iyong Zhang2 1The College of Public Administration of Yunnan University, Kunming 2The College of Humanitie of Yunnan University, Kunming Email: 814989146@qq.com, 1275898363@qq.com Received: May 7th, 2013; revised: May 22nd, 2013; accepted: May 30th, 2013 Copyright © 2013 Xingyu Yang, Yiyong Zhang. This is an open access article distributed under the Creative Commons Attribution Li- cense, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited. Abstract: With the advent of the information-based society, in the network era, the focus of government de- mocratic decision-making is transferred from the values to the combination of the values and the technique. The electronic governance has been regarded as a new model of government management. It offers a new managerial frame. This paper provides new ideas for government democratic decision-making under the electronic governance model, and analysis on the existing problems so as to improve the electronic govern- ance and raise the democracy of government decision-making. Keywords: Electronic Governance; Government; Democratic Decision-Making 电子治理下的政府民主决策研究 杨兴玉 1，张义勇 2 1云南大学公共管理学院，昆明 2云南大学人文学院，昆明 Email: 814989146@qq.com, 1275898363@qq.com 收稿日期：2013 年5月7日；修回日期：2013 年5月22 日；录用日期：2013 年5月30 日 摘 要：社会信息化、信息网络化时代的到来，人民政府对民主决策的关注从价值层面转向价值层面 与技术层面相结合，电子治理作为一种新的政府治理模式，它为政府提供了一种新的管理架构。本文 通过电子治理模式下为政府民主决策提供的新思路以及存在的问题进行分析，以期进一步完善电子治 理，提高政府决策民主性。 关键词：电子治理；政府；民主决策 1. 引言 政府民主决策是政府各项工作得以顺利完成的 前提和关键，也是我国民主政治建设的重要内容，因 此，如何在信息时代，电子治理这样一个大背景下更 好的实现政府民主决策具有重要意义，学界对此进行 了大量的研究。电子治理管理范式为政府民主决策中 关于决策主体的参与、方式的制定、程序的设计、制 度的安排等提供了更多新的思路，极大改善传统政府 民主决策的局限性。然而，对于电子治理模式在政府 民主决策运用中具有的潜在威胁也要提高紧惕，将其 视为不断研究探析的过程。 Copyright © 2013 Hanspub 35  电子治理下的政府民主决策研究 2. 基本概念的阐述 2.1. 电子治理的界定 关于电子治理概念的界定，学者们主要有如下的 一些观点：俞可平先生认为，治理是在各种不同的制 度关系中运用权威引导、控制和规范公民的活动，以 最大限度满足公众需要，增进公民利益[1]。传统治理 是指传统官僚制政府采用非电子技术进行管理，实现 治理目标。电子治理与传统治理的治理目标是一致 的，但电子治理以电子技术的方式进行活动[2]，王浦 劬、杨凤春等学者认为，电子治理不是信息通信技术 在公共事务领域的简单应用，而是一种更多地与政治 权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会政 治组织及其活动的方式，涉及公众如何影响政府立法 机关，以及公共管理过程的一系列活动[3]。 综上学者所述，本文将电子治理界定为：电子治 理是强调公众参与、民主决策，以公众需要、公众满 意为导向，利用现代电子技术、通讯技术或网络信息 技术重构政务流程，提高民主管理，以实现善治为最 高目标的治理模式。具有如下特征：便捷性，电子治 理强调“一条龙”、“一站式”提供服务，尽可能在一 个窗口解决公众问题，简化业务办理流程，提高政府 回应性；透明性，电子治理中，政府利用巨大信息技 术系统获取信息的同时，也要求最大限度为公众公开 政务信息，便于政府与公众的互动交流；权力代理性， 电子治理主体的权力来源于公众，公众是权力的拥有 者和委托者，电子治理主体只是公众的权力代理者。 2.2. 政府与政府决策 “政府”有广义和狭义之分，狭义“政府”指行 政机关，广义“政府”包括立法机关、行政机关、司 法机关、军事机关，是一切机关的总和。“决策”也 有狭义和广义之分，狭义的“决策”指政府制定的备 选方案，广义的“决策”是指政府在管理活动中为了 达到一定的目标，对各种发展目标和规划以及政策和 行动方案等作出评价和选择，本文从广义政府的决策 进行分析。政府决策的民主性体现在政府决策主体组 成、决策程序设计、决策执行、决策监督整个过程中， 能够广泛听取意见，集中各智慧制定符合实际需要， 反映事物发展规律的制度设计和程序安排。 3. 电子治理下政府决策的民主性体现 3.1. 电子治理下政府决策主体多元化， 方式多样化 传统的决策方式下，政府决策依据大多源于政府 单方面主观臆断或是政府主导的“专家组”、“智囊团” 的预测，公众的参与很大程度上是“代表”参与，大 多公众未能参与决策制定中，只能被动的接受政府决 策，然而，政府管理者的时间精力、业务能力是有限 的，往往做出的决策没有足够信息作为支撑，缺乏科 学依据。民主的决策应是充分体现民意表达，满足公 众需要的决策，电子治理下的信息决策系统突破地 域、时间、年龄等因素的限制，为公众广泛参与政府 决策提供了技术支持，决策主体从单一政府转向公 众、社区、企业等各方共同参与。在过去决策参与中， 公众通过政治协商、政治团体、人民信访等有限的途 径进行政治诉求，在电子语境下，公众可以利用网络 或其他通讯工具表达民意，府进行决策之前进行信息 公布，公众了解信息后，可以通过各种通讯工具和信 息途径合理表达意见和建议，政府根据实际情况结合 各方意见制定决策。 电子治理为决策主体的多元参与，民意的多渠道 表达提供平台的同时，也推动了决策方式多样化的应 用，例如建立政府信息公开网站，设置在线提议，在 线咨询、在线评论等网络栏目，与公众及时交流沟通， 积极回应公众反馈，与公众形成有效互动，设计网络 问卷进行网络调查，检测民意，听取民声。此外，各 种相关数据库建设和计算机决策支持系统(DSS)，增 强了政府的信息获取，为政府决策提供依据，利用信 息技术对于大量的的决策信息结合控制论、系统论、 信息论等方法进行多角度、多层面的分析论证，保证 决策的科学性。 3.2. 电子治理下政府决策程序化 “对决策程序的规范和重视，不仅是对因决策程 序缺失而造成决策失误类现象的反思以及反思基础 上作出的被动修正，更是对程序在科学民主决策中基 础性意义的主动体认。 [4]”由此，民主决 策的基础是决 策程序，决策程序是决策民主的保障。在政府决策中， 由于长期传统的“官僚作风”、“集权主义”，有的决 Copyright © 2013 Hanspub 36  电子治理下的政府民主决策研究 策者民主观念淡薄，在决策过程中不走程序，不按章 程，准断独行，越权决策，导致决策程序虚设，制度 淡化。 电子治理作为治理的一种方式，电子化的治理过 程中本身就包含多元决策行为主体，丰富决策信息资 源，集体合作协商决策的运作程序。电子治理背景下， 公开透明，高度参与，公众满意等理念融入到政府民 主决策的基本程序预设之中，首先是技术程序，“所 谓技术程序是指决策主体通过思维逻辑后作为或不 作为的抉择过程，是一个包括确定目标、诊断问题、 拟订方案、论证评估方案、甄别并选择方案、追踪修 正决策等环节的完整严密的过程。[5]”在网上建立虚 拟决策流程后明确政府决策层、咨询机构，社会公众 的权限和职责。在技术程序的基础上，电子治理推动 决策制度程序的生成，对决策动议、准备、审议、执 行、监督各环节以及决策主体参与的时机、密度、渠 道、原则等作科学的规制，有组织、有规划、有步骤 的将决策活动规范到制度的程序之中。政府决策技程 序设计运行是通过计算机非人格化操作实现的，很大 程度上排除人为的不合理干预，从客观上推动政府民 主决策。 3.3. 电子治理下政府决策监督民主化 英国经济学家亚当·斯密提出“理性经济人”的假 设，认为人的行为动机根源于经济诱惑，争取最大经 济利益，工作就是为了获得经济报酬，需要用金钱与 权力，组织机构的操控和控制使员工服从为此效力。 从这个角度分析，政府决策者作为理性经济人也会以 政府本身的集团利益为出发点作出决策，或是利用决 策权力进行“权钱交易”、“徇私舞弊”等行为。由于 政府与公众间的信息不对称，公众对于政府的“封闭 运行”、“暗箱操作”无法实行有效监督，所以，利益 驱动下，拍脑袋决策，拍胸脯保证，出现问题后拍屁 股走人的现象屡禁不止。 电子治理在电子技术与治理理念结合的基础上 实现公众和政府有机结合，政府向公众公开决策相关 信息，公众通过网络舆论、媒体传播等信息技术参与 决策制定，对决策执行进行跟踪监督，对决策结果进 行价值评价，对决策责任进行追问；政府决策咨询范 围从专家咨询扩大到专家与公众咨询，对重大事项和 决策实行共同参与论证，督促政府公示制度和听证制 度全面的落实保证公众的知情权和监督权。电子治理 包括电子政务、电子民主、电子服务三大领域，电子 政务公开与发展电子民主结合起来推动了网络媒体， 网络社区的发展，扩大了网上审批、检举投诉、求助 等政府网络业务，使网络监督更为正式和规范，除此 之外，公众还可以通过一些官方开设的电子民主网站 进行决策监督，例如市长信箱、政务公开监督投诉平 台、在线解答等。这样多渠道的监督渠道对政府决策 中的腐败或不法行为及时揭发，提高了政府决策的透 明度促使廉洁政府、责任政府的建立，推动我国民主 建设的进程。 4. 电子治理下有效推行政府民主 决策的瓶颈 4.1. “数字鸿沟”引发“民主鸿沟” “数字鸿沟”也称“信息鸿沟”，是指在当代信 息领域中，由于人们对信息资源的拥有以及对信息技 术的使用能力存在差别，从而在成信息富有者和信息 贫困者之间的形成的差距。数字鸿沟之下，公众参与 政府决策的机会和权利是不平等的，信息富有者可以 随时掌握政府决策动态，对政府决策做出评论，提出 建议，走向决策中心，而信息贫困者对政府决策信息 的获取和支配的能力不足，则不能够及时在政府决策 中发表自己的意愿，逐渐被边缘化，出现信息富有者 和信息贫困者之间的“参与鸿沟”。此外，根据国外 学者 Meer 的观点，电子治理的三大因素，即内容服 务、电信基础设施、接入能力是相互独立而又相互影 响、相互促进的动态关系：“如果一个城市中互联网 用户(即接入者)越多，那么公共部门就越愿意或者越 有必要提供新的电子化信息服务(即内容服务)反过 来，更多的电子化信息服务可能会吸引更多的人使用 互联网。当然，电子化信息服务并不是影响公众使用 互联网和购买电脑的关键性因素，但研究表明，政府 的电子化信息服务对于鼓励公众接入互联网的确是 非常重要的。[6]”因此，民主决策是公众与政府之间 互动的结果，当公众的信息需求和掌控能力增强时， 政府更愿为之提供信息，当民意表达缺乏时，政府信 息公开的积极性也会降低，Meer 将这种互动关系称为 “数字飞轮”，“数字飞轮”效应证明，数字鸿沟的存 Copyright © 2013 Hanspub 37  电子治理下的政府民主决策研究 在拉动政府决策时对于信息贫困者与信息富信息公 开不平等性，加剧政府决策中的“民主鸿沟”。 4.2. “信息操控”制造“虚假民意” 社会发展日益复杂加大了政府决策对信息技术 的依赖，信息技术的发展为人们参与到政府决策提供 了更为广阔的舆论平台，尤其是互联网的发展，为人 们自由言论拓展了一个缺少制度约束的虚拟空间，这 使得大量的信息充斥着政府决策的同时，虚假信息开 始泛滥。Hacker 认为，“电子信息技术为民主带来了 福音，然而，在人们欢呼信息技术的民主潜力的时候， 网络等技术权力可能被非民主的、不太民主的或者反 民主的力量所利用，因为技术从来就不是一种中立力 量，它可能成为集权统治的工具。[7]”“互联网发展过 程中出现的政府权力的控制、经济力量的支配等说 明，信息技术本身似乎并不能带来权力分散、平等、 言论自由、权威沦丧、特权崩溃等，相反，传统的垄 断势力利用信息技术进行更加隐蔽的集权控制，可能 带来权力的集中与专制。[8]” 首先，政府作为决策权力的行使者，拥有很强的 技术组织能力和信息整合能力，政府决策者为实现自 身的利益需求，打着民主的旗号，在决策中通过对信 息公开的内容、信息公开的程度、信息公开的时间、 信息公开的方式的操控来主导公众“议题”和舆论趋 势。此外，政府还可以通过设置公众决策参与渠道和 方式来限制公众参与的规模，参与的领域，这时候的 网络不但不能保证公众的民主参与，反而成为政府操 纵决策的有力工具；其次，存在管理技术操控决策信 息“代民做主”的威胁。一般而言，技术官僚掌握着 决策专门技术和保密信息，利用通讯记录，电子监控 等技术跟踪公众的决策参与，严密的监控使公众在政 府决策过程中自主性受到约束，为避免遭受权威制 裁，公众发表言论时会进行“过滤”，倾向技术官僚 的决策意向。技术官僚从决策权力代理人转向决策民 意代理人，间接掌握了决策权，民主决策背后成了技 术官僚的专；最后，一些个人或者利益集团为了达到 自己的目的，利用各种决策信息话语平台发表偏向自 身利益的虚假言论，制造假民意，政府决策受到误导， 表面上是民心所向，实际上维护的是少部群体的利 益。当政府决策阻碍这些个人或利益集团，他们便会 歪曲事实，提供虚假证明，散布言论，煽动其他 公众的消极情绪，故意制造非理性的“情绪性民主” 以阻挡决策执行。这样一来，民意被利用，民众真实 的需要得不到解决，政府决策的民主只能流于形式。 总之，信息安全问题是电子治理的主要问题也是 政府民主决策的瓶颈。政府要制定民主决策需要真实 可靠的信息支撑，“信息爆炸”对政府鉴别信息真伪 的能力有更高的要求，一旦信息被操控，就会导致“民 意失真”，最终“民主失真”。 4.3.“程序不足”导致“参与缺乏” 政府决策是一个民众问题输入，决策方案输出的 过程尽，公众决策参与度映射政府决策民主程度，包 括公众参与告示发布程序、申请与认证程序、咨询协 商决策程序、评价与反馈程序。电子治理下，电子语 境为政府决策与公众参与搭建了技术桥梁，但是决策 者往往不愿意制定专门的规范和繁琐的程序来约束 限制决策权的行使，决策者在决策前通常是单方面作 出决定，直接贴出示告，缺少与公众互动；当公众获 取信息表达参与意愿时，又出现“政府缺位”，有参 与无受理，有提问无回应，在线参与、在线问答等交 流平台形同虚设，使得公众的参与止于表面；在决策 协商阶段，政府运作公众参与决策程序具有较强的随 意性，一旦公众的提议与政府决策者意愿不一致，预 设便会随即取消；公众没有真正意义上的决策参与在 对决策结果进行评价时则缺乏依据，无话可说，成了 决策评价的“行外人”和“观望着”决策主体的地位 名存实亡。决策程序不足还表现在公众参与大多被限 制在“事后参与”，公众决策前的制定、选择，决策 中执行、监督，决策后的评估、提议整个过程的参与 被忽视，公众观察不到参与后的结果和影响，成了政 府决策的被动接受者，决策参与失去了实质意义，这 样的“表面参与”、“末端参与”极大降低了公众参与 的积极性。 5.电子治理下推动民主决策的措施 5.1. 完善相关法律法规的配套建设 信息安全的法制保障，政务信息公开是电子治理 的重要内容，也是政府民主决策的基础，为保证信息 的信度和效度，必须有强制性的制度保障，在这方面 国家配套出台了相关法律，如《互联网信息服务管理 Copyright © 2013 Hanspub 38  电子治理下的政府民主决策研究 Copyright © 2013 Hanspub 39 办法》、《信息基础设施保护法》、《信息自由法》及《电 子通讯法》等，对信息安全的管理和信息的有效使用 做了明确规定，严格落实《隐私权保护法》、《信息安 全服务法》、《政府信息资源管理法》对信息操控者、 网络犯罪分子的不法行为给与制裁，为公众与政府间 的信息输送，意愿传达提供了制度保障，优化政府民 主决策的制度环境。 程序运行合法化，在政府决策程序中，要根据民 意修订完善行政决策的相关法律和规范性文件，将政 府所有决策程序纳入法制化轨道，决策内容、过程和 政策合法化的同时，对程序设计进行监督，保证公众 事前、事后、决策过程评估的完全参。据统计，截至 2010 年，在中国 31 个省、直辖市、自治区(不包含港 澳台地区)已将公众参与、专家咨询、可行性论证、合 法性审查、信息公开、集体审议等程序制度引用到重 大行政决策程序规范性文件中。 5.2. 加大投入，减小“数字鸿沟” 首先是经济投入，政府加大资金投入，并鼓励与 市场相结合的非正式资金多渠道投入到信息技术的 基础设施建设，尤其是在相对落后的地区，完善公共 电话系统、计算机控制电话交换、移动电话、公共广 播系统等基础信息设备的基础上，注重网络工程建 设，扩大互联网接入范围，通过建立公用数据库，发 展电子社区等为信息弱势群体提供更多获取信息的 平台，“数字鸿沟”是电子治理的主要任务，也是政 府民主决策得以实现的关键。 其次是教育投入，在观念上，强化公众民主参与 意识和决策主体的责任感，加强对公众对电子政务和 电子民主重要性的认识；在技术上，全面普及公众计 算机知识学习，尽可能为信息技术应用能力较差的公 众提供培训机会，提高公众信息能力和信息素养。 最后是技术投入，除了硬件设备的完善，还应注 重增强技术应用和信息安全管理软实力，大量引入专 业人士和技术人才，通过络防火墙、数据加密、权限 设施、电子认证等安全技术的开发应用，创造安全的 网络环境，维护公民的网络权利，增强公众对电子参 与政府决策的信心。 5.3. 优化政府决策组织结构，实现组织民主化 政府民主决策，要求决策者合理释放决策权力， 在电子治理下，充分利用现代新信息技术实现民主， 促进政府决策组织结构由刚性趋向柔性，单一化趋向 网络化，金字塔式趋于扁平式，实体化趋向虚拟化发 展。柔性决策组织更好的适应社会变化，发现社会问 题，针对问题制定决策；扁平式决策组织减少决策信 息的层层传递的时间，提高决策制定的效率；网络化 决策组织有助政府与公众、政府内部决策部门之间的 信息交流，加强决策论证的可靠性；决策组织虚拟化 拓宽决策参与渠道，有利决策执行监督，优化决策组 织结构才能有效克服决策结构中决策信息失真，效率 低下，成本居高不下等弊端，提高决策速度和质量。 6. 结语 信息时代下，政府决策的民主实现程度很大程度 上依赖民主技术的发展程度，电子民主技术以及协商 民主技术的问世，无疑为政府民主决策提供了新的途 径和机遇，但正如 Lake 所言“技术通过侵蚀秘密性 促进民主，但是技术又通过侵蚀审慎沉思和时间伤害 民主。确实，人们通常知道什么是最好的，只是我们 需要比单按一下按钮更长点的时间去弄清楚”[9]。因 此，如何在电子治理的治理模式中有效推动政府民主 决策还有很多值得思考和研究的地方。 参考文献 (References) [1] 俞可平. 治理和善治引论[A]. 治理和善治[C]. 北京: 社会科 学文献出版社, 2000: 147. 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