 Advances in Environmental Protection 环境保护前沿, 2013, 3, 144-149 http://dx.doi.org/10.12677/aep.2013.35025 Published Online December 2013 (http://www.hanspub.org/journal/aep.html) The Introduction of Environmental Emergency Management Legal Frame of Hazardous Chemicals Libin Huo, Jinglei Nie* Chemical Registration Center of MEP, Beijing Email: huolb@crc-mep.org.cn, *niejl@crc-mep.org.cn Received: Sep. 22nd, 2013; revised: Oct. 19th, 2013; accepted: Oct. 28th, 2013 Copyright © 2013 Libin Huo, Jinglei Nie. This is an open access article distributed under the Creative Commons Attribution License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited. In accordance of the Creative Commons Attribution License all Copyrights © 2013 are reserved for Hans and the owner of the intellectual property Libin Huo, Jinglei Nie. All Copyright © 2013 are guarded by law and by Hans as a guardian. Abstract: The emergency management systems of America and EU were summarized. RMP, PSM and Directive Seveso II in the systems were described in detail. The major hazard sources construction of management system of States Administration of Work Safety was introduced, and Ministry of Environmental Protection had made great efforts for environmental risk prevention and emergency management. Finally some suggestions about the construction of en- vironmental emergency management systems of hazardous chemicals in China were proposed. Keywords: Hazardous Chemicals; Emergency Management; Risk Management Plan; Directive Seveso 危险化学品环境应急管理法律框架介绍 霍立彬，聂晶磊* 环境保护部化学品登记中心，北京 Email: huolb@crc-mep.org.cn, *niejl@crc-mep.org.cn 收稿日期：2013 年9月22日；修回日期：2013年10月19日；录用日期：2013 年10 月28 日 摘 要：梳理了美国和欧盟的应急管理制度体系，并对其体系中重要的化学品环境应急管理制度 RMP、PSM 和 Seveso II指令做了强调介绍。同时介绍我国安监总局在危险化学品重大危险源管理体系建设和环保部门在环境 风险防范与应急管理方面所做工作。最后针对危险化学品的环境应急管理体系的建设提出了建议。 关键词：危险化学品；应急管理；风险管理计划；塞韦索指令 1. 引言 随着我国经济的迅猛发展，化学品已成为工农业 生产、国防建设及人民日常生活中不可缺少和日益增 加的重要物资，其品种越来越多，需求量越来越大， 但由于化学品引发的安全形势和环境问题不容乐观。 近年来我国已发生多起化学品引发的重大事故，给人 民生命和财产造成了重大损失，给环境造成严重污 染。政府相关管理部门和化学品生产使用企业都十分 重视化学品的安全防范，但要防范这些事故的发生， 必须认真地进行事故总结和风险分析，制订相关政策 和制度，从而为化学品的应急管理提供指导和依据。 应急管理(Emergency Management)又称紧急事态 管理或危机管理，是指在各种灾难和危机事件发生或 即将发生之时，为保护人民群众的生命、财产安全和 生态环境安全而采取的有组织的政府行为和企业行 为。它是政府应对突发公共事件的一系列举措，也是 *通讯作者。 聂晶磊(1972-)，男，硕士，副研究员，主要从事化学品环境管理 工作，niejl@crc-mep.org.cn。 Open Access 144  危险化学品环境应急管理法律框架介绍 企业防范工业生产事故的一系列措施[1]。对于政府， 这不仅涉及公共突发事件的响应和恢复重建，同时还 包括预防、准备、倡议和立法等工作，其目的是为了 减少人员伤亡，降低财产损失，控制破坏程度，以尽 可能快的速度和尽可能小的代价终止紧急状态，回复 到正常状态。应急管理大致分为四个阶段，分别为预 防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建。 其涉及面广，包括地震，疾病，安全，危险化学品等 多种类型，发达国家和地区在各种类型的应急管理方 面都有成熟的制度和经验可供借鉴[2]。本文将针对危 险化学品的环境应急管理，对美国和欧盟的化学品应 急体系的发展历程、法律和技术文件进行梳理，以期 能对我国危险化学品的应急管理体系建设提出良好 的思路和建议。 2. 美国化学品应急管理体系 2.1. 环境应急管理法律框架 20 世纪 30 年代初，美国的应急管理由不同部门 负责，到 60 年代末 70 年代初，突发事件应急依然呈 现碎片化的状态。1979年，卡特总统通过行政命令建 立了一个内阁级别的机构——联邦应急管理署 (federal emergency management agency, FEMA)，该机 构将美国应对突发灾难性事件职能集中起来，直接向 总统报告[3]。 在环境污染事件应急管理方面，美国的政策和 法规主要针对石油、化学品和危险物质泄漏引发的 灾难性事故以及由此产生的公众忧虑而制定，包括 1968 年的《国家油类和危险物质污染事故应急计划》 (The National Oil and Hazardous Substances Pollution Con- tingency Plan, NCP)，这是美国在环境污染事件 应急管理方面最早的法律规范。该计划第一次在美 国为处理或应对油类和危险物质的泄漏污染设定了 综合的法律框架，但其关注点主要在于泄漏的事后 控制和清理，对于泄漏的事前预防和防控等问题没 有涉及[4]。 1984 年印度博帕尔化学毒气泄漏事件以及 1985 年联合碳化物西弗吉尼亚州事件，促使美国国会 1986 年通过了《应急规划和社区知情权法》(Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, EP- CRA)，并在1990 年国会通过的《清洁空气法修正案》 (Clean Air Act 1990, CAA)中明确了危险化学品环境 应急防范的相关内容，在该法案规定下，美国环境保 护署(Environmental Protection Agency, EPA)建立了 《风险管理计划》(Risk Management Program, RMP) 制度[5]。 上述两个法案使美国针对化学品和危险物质/废物 泄漏的环境应急的反应政策重心从强调应急反应和处 置转移到了注重应急预防和准备。而 1989 年的埃克森 瓦尔迪兹号石油泄漏事件则推动美国国会在 1990 年通 过了《石油污染法》(Oil Pollution Act, OPA)，该 法 奠 定 了石油泄漏预防和准备的基础。由此，《应急规划和社 区知情权法》、《清洁空气法 修正案》、《石油污染法》， 再加上其他相关法规，如《清洁水法》(Clean Water Act, CWA)和《超级基金法 》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980, CERCLA)共同构成了美国环境污染事件应急管理的法 律框架(如图 1)。这些环境应急的职能并没有并入 FEMA，而是由 EPA的固体废物和应急响应办公室 (Office of Solid Waste and Emergency Response, OS- WER)来组织和实施[6]。 Figure 1. US env ir o nment a l em ergency management legal frame 图1. 美国环境污染事件应急管理法律框架图 Open Access 145  危险化学品环境应急管理法律框架介绍 美国除在法律方面为应急管理展开提供强有力 的保障，同时在应急管理的理论研究方面也提供了技 术支持。《致灾因子分析技术指南》列举了极端有害 物质(extremely hazardous substances, EHSs)，并描述了 测算脆弱地带的简单操作方法。《北美应急响应指南》 列出了运输中常见的化学品和每种化学品的识别代 码，并帮助确定相对于泄漏位置避难或疏散的最佳距 离。这些文件的发布支持了化学品应急管理相关工作 的推进[7]。 2.2. 风险管理计划的相关内容 EPA 的RMP 依据《清洁空气法案》112 部分制订， 该法案目的是有计划的促进减少有害物质生产和贮 存过程的意外排放风险。法案从化学物质入手以确定 需要提交风险管理计划的企业，规定140 种化学物质， 其中 77 种有毒物质和 63种易燃易爆物质，并对这些 化学物质启动报告阈值做出了相应的规定。生产、加 工、储存这些化学物质的工厂需要制定风险管理计 划，并提交给 EPA。RMP对工厂实行分级管理，共分 为三级。最坏情况下的排放未影响公众且过去 5年厂 内外无特别事故发生为一级；不属于 1级且属于 OSHA 的PSM标准或州 OSHA 项目或属于NAICS 相 关行业的为三级；不属于一级和三级的都归为二级。 从2009 年3月开始，EPA通过 RMP*eSubmit 软件实 现了网上提交RMP 报告，更好地确保收集的数据质 量[8]。 美国职业安全健康署(Occupational Safety & Health Administration, OSHA)实施的过程安全管理 (Process Safety Management, PSM)是针对过程中涉及 到高危害物质的意外泄漏实施的管理制度。PSM的法 律依据是职业安全健康法(Occupational Safety & Health Act, OSHA)，其涉及一般工业行业和建筑行业， 包括 137种高危害物质和易燃易爆物质，OSHA 发布 了这些化学物质在过程中的标准。PSM 关注的是过程 中的高危害物质，旨在通过技术、管理等手段建立综 合的管理程序，以确保工作地点的安全和工人的身体 健康。PSM 也同样实行分级管理。 在一定程度上，EPA 负责的 RMP 与OSHA 负责 的PSM 有重合性，这不仅涉及化学物质和法规管制 企业在很大程度上重合，就连化学物质的启动报告阈 值上，也有相当的重合，但这并不影响这两项制度在 两个部门的有效实施。 3. 欧盟化学品应急管理体系 3.1. 环境应急管理法律框架 欧盟是环境法发展最为活跃的区域，已成为环境 立法最发达地区。虽然欧盟目前尚不存在以“环境应 急管理”为标题的政策、法律，但其环境政策、法律 已有不少涉及“环境应急管理”。欧盟环境污染事件 应急管理制度的基础是《欧洲联盟条约》第 130 条第 R款第 2项。该项规定欧盟环境政策依据的原则是预 防为主，对“预防、应急准备、响应和恢复”等环节 进行全过程应急管理。结合具体的实践操作，可以把 欧盟环境污染事件应急管理基本环节概括为 PPRR循 环(prevention, preparedness, response, recovery, PPRR cycle)，具体是预防和应急准备的 2P 以及响应和恢复 的2R，这四个完整的环节构成了欧盟持续改进的应急 管理循环[9]。 此外，欧盟制定了众多二级环境法，形成了二级 法层面的环境污染事件应急管理制度，如图 2所示。 前四个是环境污染事件应急管理的一般性规定， 强调预防、信息公开和公众参与；后四个是对环境污 染事件应急管理的具体落实。其中IPPC 指令创造性 地提出污染综合预防控制原则，蕴涵着从源头开始环 境污染事件应急全过程管理的思想，是欧盟环境政策 和法律中最主要的指令；EIA指令和 SEA 指令组成了 欧盟环境影响评价法律体系；EMAS 指令主要以企业 为对象，通过 EMAS认证的企业要对外公开其环境管 理体系状况、环境影响评价，并定期发布环境报告书； 《奥胡斯公约》主要涉及污染物信息公开，与国际上 通行的 PRTR 制度和美国的 TRI 制度有相同的管理思 路，拓宽环境信息的获取途径，并对公众参与、环境 司法救济等做了规定；REACH 条例在环境应急管理 中加强对化学品的管理，防范风险，注重预防；Seveso II 指令针对的是化学品事故的预防和控制，应急准备、 响应均有涉及，它是欧盟化学事故应急方面最重要的 指令；民防机制主要是通过民防在应急响应中保护公 众、环境、财产等，对所有成员国具有约束力；“112” 应急系统是指在欧盟范围内均可拨打“112”号码请 求应急援助，该系统推进了应急资源整合，有助于快 速做出应急响应。 Open Access 146  危险化学品环境应急管理法律框架介绍 Figure 2. EU environmental emergency management legal frame 图2. 欧盟环境污染事件应急管理制度框架图 3.2. Seveso II指令的相关内容 1996 年欧盟理事会通过了《有关危险物质的重大 事故灾害的控制指令》，即 Seveso II指令。该指令是 欧盟目前应对化学事故的主要法律依据，是欧盟针对 重大突发事件应急的重要指令，是欧盟环境污染事件 应急管理制度的代表性指令[10]。 Seveso II指令适用范围广，包括约 50 种有毒和 易燃易爆物质，列出了现存量和阈值量，涉及了 10000 多家企业。这份清单既适用于生产和使用的工业活 动，也适用于危险物质的仓储。Seveso II指令在欧盟 委员会的统筹指引下，由成员国、成员国主管部门和 运营方等分级实施，各成员国之间进行风险信息交 流，并要求任一成员国境内如发生重大事故均需向欧 盟的重大事故灾害管理局(Major Accident Hazards Bureau, MAHB)报告事故情况。该局在数据库中建立 了重大事故报告系统，负责对事故信息进行评估，从 中总结经验教训，并将调查结果发放给各成员国企 业。 各成员国首先需要依据 Se veso II指令，制定本国 的实施法规和标准，各成员国的企业需在法规要求下 制订内部应急预案并提交当地政府部门，同时向主管 部门提供本区域内的安全报告，加强训练演习，尽可 能降低事故危害。各成员国主管部门负责审查企业上 交的安全报告，根据企业的个体内部应急预案制定外 部整体的应急预案，注重土地利用规划，控制“多米 诺骨牌”效应。 4. 我国化学品应急管理体系 2003 年，SARS 事件的爆发和之后的松花江水污 染事件、无锡蓝藻事件暴露了我国整体应急管理体制 的缺位，进而推动了我国应急管理体制的建设。2007 年全国人大常委会通过的《突发事件应对法》(主席令 第69 号)标志着我国国家层面应急管理体制法制化的 启动，该法也成为我国突发事件应急管理的基本法 [11]。 在危险化学品的应急管理方面，经过多年建设和 完善，我国主要建立了由安全生产监督管理部门实施 的重大危险源辨别和申报制度，相关的法律、规章和 标准包括：2011 年通过的《安全生产法》(主席令第 70 号)，该法明确规定了企业对重大危险源管理的主 体责任和管理内容，对重大风险源管理提出了宏观要 求。2011 年安监总局发布的《危险化学品重大危险源 监督管理暂行规定》(安监总局第40 号令)，该办法总 结了近十年重大危险源安全管理经验，首次制订了危 险化学品重大危险源的专项部门规章，全面指导重大 危险源管理，规定危险化学品重大危险源要进行分 级、评估、建档、监控等工作。而之前发布的《关于 开展重大危险源监督管理工作的指导意见(安监管协 调字[2004]56 号)》，《重大危险源辨识(GB18218- 2000) 》及之后修订的《危险化学品重大危险源辨识 (GB18218-2009 )》等文件均对我国危险化学品重大危 险源的管理工作的完善和发展提供了有效的支持 [12-14]。 Open Access 147  危险化学品环境应急管理法律框架介绍 与此同时，环境保护主管部门在危险化学品环境 应急管理体制方面也积极努力，开展风险防范的相关 工作。2002 年设立了环保总局环境应急与事故处理中 心，2006 年由国家环境保护总局领导牵头成立了环境 应急指挥领导小组办公室，对各环境保护督查中心的 环境应急工作进行业务指导。2006 年配合国务院颁布 了《国家突发环境事件应急预案》，旨在加强对环境 事件危险源的监测、监控并实施监督管理，建立环境 事件风险防范体系，提高环境事件防范和处理能力， 尽可能地避免或减少突发环境事件的发生[15]。2010 年发布了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》(环 发[2010]113 号)，规范突发环境事件应急预案管理， 完善环境应急预案体系[16]。但上述工作基本集中于环 境的广泛性应急与事故处理，并没有针对危险化学品 的环境风险应急开展实质性的管理工作，也没有建立 针对危险化学品环境应急的法律规范，只是在 2009 年至 2011 年由环境应急与事故处理中心组织各地环 保部门开展了全国重点行业企业环境风险及化学品 检查的相关工作，积累了工作经验[17]。但这是一次性 工作，并没有通过建立法规以保证有长效的机制，而 企业环境风险是随时间变化的，更新调查十分必要。 目前我国危险化学品环境应急管理工作主要是 安监局的重大危险源管理和环境保护部开展的相关 工作。总体上比较分散，且不够全面。我国在生产领 域的危险化学品重大危险源管理已经有相对成熟的 体系，但环境应急管理工作方面却面临边缘化的境 地。 5. 结论与建议 加强危险化学品应急管理是关系国家经济社会 发展全局和人民群众生命财产安全的大事。目前严峻 的环境形势和群众越来越高的环保要求，促使我们加 强危险化学品环境应急管理工作。但由于这方面工作 起步较晚，基础薄弱，法规缺失，还有许多亟待加强 和完善的环节。为此，我们提出以下急需考虑的三条 建议[18-20]： 1) 制定针对危险化学品的环境应急管理法律法 规。世界各国都非常重视通过立法来系统管理和应对 环境突发事件，我国目前的环境应急管理法律仍处于 碎片化，而危险化学品环境应急的相关法规尚属空 白，应尽快研究并制定危险化学品环境风险源监督管 理办法； 2) 建立专业的综合性应急队伍，实现应急专业救 援装备、设备的有效配置。目前我国应急救援队伍主 力仍是军队和消防部门，且多为应急响应和处置。各 省市环保部门的应急管理人员少，专业知识和技能不 足。建议国家和地方加大投入，尽快建立专业的综合 性应急队伍，分级规划，分层次配置专业救援设备， 更有效应对环境突发事件； 3) 发挥各部门专长，建立快速的区域协作机制。 我国各地的环境应急处置模式是发生事故先上报，同 时当地政府诸多部门赴现场救援、监测，现场指挥一 般由当地政府牵头协调指挥，有关部门各自开展本专 业、行业的救援处置。这样很容易造成力物力的重复 投入和浪费，只是起到控制局面的作用。化学品环境 应急管理专业性强，涉及交通、通信、消防、大规模 救护、卫生医疗服务、有害物质处理等多个方面，建 议由地方人民政府成立专门的机构协调调度各部门 力量，发挥各部门专长，以环保部门作为危险化学品 环境应急的主要技术支持部门，建立快速反应的多部 门的协作机制。 参考文献 (References) [1] 陈成文, 蒋勇, 黄娟 (2010) 应急管理: 国外模式及其启示. 甘肃社会科学 , 5, 201-206. 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