刘钰丽

湘潭大学法学院，湖南 湘潭

收稿日期：2022年11月24日；录用日期：2022年12月6日；发布日期：2023年1月12日

摘要

随着“三权分置”制度的深入发展，农村土地流转方式愈发丰富、土地流转规模不断发展、土地附加利益也不断增加。但与此同时，在土地流转过程中涉及土地纠纷的案件数量也随之增加。通过对湖南省2020年1月至2022年8月涉及土地流转的相关民事判决书的诉讼主体、诉讼类型以及诉讼请求进行整理分析，可以发现在土地流转过程中存在农村集体经济组织成员资格认定的标准不明晰、农民法律意识薄弱等法律问题。因此，需通过完善农村集体经济组织成员资格的认定标准、提高农民法律意识来有效预防和化解农村土地流转纠纷，以促进农村土地流转市场的良好运转与健康有序发展。

关键词

三权分置，农村集体经济组织，土地流转纠纷，土地承包经营权

Research on Legal Issues of Rural Land Transfer under the Background of “Separation of Three Rights”

—In Hunan Province as an Example

Yuli Liu

Law School, Xiangtan University, Xiangtan Hunan

Received: Nov. 24^th, 2022; accepted: Dec. 6^th, 2022; published: Jan. 12^th, 2023

ABSTRACT

With the in-depth development of the “three rights separation” system, the rural land transfer mode is increasingly rich, the scale of land transfer continues to develop, and the additional interests of land are also increasing. But at the same time, the number of cases involving land disputes in the process of land transfer also increases. By sorting out and analyzing the litigation subjects, litigation types and litigation requests of civil judgments related to land transfer in Hunan Province from January 2020 to August 2022, it can be found that there are legal problems in the process of land transfer, such as unclear standards for the identification of rural collective economic organization membership and weak legal awareness of farmers. Therefore, it is necessary to effectively prevent and resolve rural land transfer disputes by improving the qualification criteria of rural collective economic organizations and raising farmers’ legal awareness, so as to promote the good operation and healthy and orderly development of rural land transfer market.

Keywords:Separation of Three Powers, Rural Collective Economic Organizations, Land Transfer Disputes, Land Contract Management Right

Copyright © 2023 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

随着我国城乡一体化的发展、农村土地流转规模的加大以及新型农业经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。在我国农业发展转型之际，我国基于“三农”工作的重要性与紧迫性，建立了“三权分置”制度，将农村土地所有权、承包权、经营权在发挥整体效用的前提下，各自分置，以期进一步优化土地资源配置。该制度是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。 [1] 近年来，国家为了全面推进乡村振兴、加快农业现代化，不断对农村土地制度的完善提出新要求。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调：“要合理保障农民种粮收益，支持新型农业经营主体发展”，这表明了三农问题不仅关系到农民的切身利益和农业农村的发展，也关系到国民经济的健康发展。

随着“三权分置”制度的深入推进，土地附加利益不断增加，农村土地流转关系日益复杂，农村土地纠纷类型也在发生着明显的变化。许多学者对此展开了相关研究，现有文献主要着眼于土地制度的构建、土地流转现状、流转的制约因素以及如何进一步促进土地流转等方面。针对土地纠纷进行讨论的，主要是从宏观角度对农村土地纠纷的成因及解决机制进行分析，且更多关注土地纠纷的非诉解决方式，或是对土地纠纷的类型化梳理。但土地纠纷的实证研究方面相对比较薄弱，特别是对土地流转过程中的法律问题进行实证研究的文献较少。

而湖南省作为我国重要的农业发展省份，在农业发展过程中面临的土地纠纷类型非常复杂。据此，本文拟从湖南省2020年1月至2022年8月涉及土地流转的民事判决书入手，探究“三权分置”背景下湖南省各地在土地流转过程中存在的法律问题，考察土地流转制度在实际运行中存在的偏差，从而为制度的完善提出更符合实际需要和地方特色的建议。

2. 湖南省农村土地流转法律纠纷现状分析

“三权分置”制度重点在于放活土地经营权流转，为了解湖南省农村土地流转纠纷的现实状况，笔者以“土地经营权流转”为关键词，在中国裁判文书网搜索到自2020年1月至2022年8月湖南省相关民事判决书共163份(包括一审、二审)¹，以这些案例为研究样本分析湖南省自2020年1月至2022年8月土地流转过程中所产生的法律纠纷具体情况。

2.1. 农村土地流转纠纷的诉讼主体分析

从整体来看，土地流转诉讼主体呈现多元化的特征。通过对163份民事判决书进行整理分析可以发现，诉讼发生于村民之间是最主要的形式，该类判决书数量高达85份，占总量的52.15%；具体包括同一农村集体经济组织内部成员之间的诉讼，也包括归属于不同农村集体经济组织的农民之间的诉讼。第二大类诉讼主体则是村民与农村集体经济组织/村委会²，这类案件数量为45份，详情请参见表1。据分析，2020年1月至2022年8月期间湖南省内涉及土地流转的纠纷诉讼绝大部分发生于村民之间以及村民与农村集体经济组织/村委会之间。

此外，“三权分置”之下推动规模经营的新型农业经营主体所产生的案件数量为33份，占总量的20.25%。在流转对象方面，2020年，湖南省流入农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体的耕地面积为1909.65万亩，占全省流转耕地的67.36%，农民作为流转对象的比例下降至26.38%³。在湖南省农村土地流转对象中，以往占据主导地位的农民，其流转耕地面积呈持续下降趋势，流转对象逐渐向新型农业经营主体转移。湖南省新型农业经营主体的流转规模远远超过农民等传统流转主体，但新型农业经营主体在土地流转诉讼中却只占据相对较小的比例。由此可见，农民作为流转主体虽流转规模小，但涉及农民作为诉讼当事人的纠纷数量更大、纠纷类型更为多样，因此实践中对农民土地流转的规范力度也需进一步加大。

表1. 2020年1月至2022年8月湖南省“土地经营权流转”民事判决书诉讼主体情况(单位：份)

2.2. 农村土地流转纠纷的诉讼类型分析

土地流转诉讼中，主要的诉讼类型可以分为土地承包权纠纷、土地经营权流转合同纠纷以及农村集体经济组织侵害成员权益纠纷等。

2.2.1. 土地承包权纠纷

因土地承包权而引发的诉讼是湖南省农村土地流转中最主要的诉讼类型，其判决书数量有66份，占总量的40.49%。通过对“土地承包权纠纷”的判决书进行整理分析，可以发现土地承包权纠纷的主要原因是土地权属不明，其中又包括因权属不明而诱发的擅自处分他人土地、土地承包范围争议等。此外，在农村土地承包合同履行过程中，还存在因违反法律程序规定而请求确认承包合同效力的纠纷或因违反合同义务而产生的一般合同纠纷。

随着城乡一体化进程的加快，大量农村劳动力进城务工，承包地因为抛荒时间长、原土地承包经营权人死亡等，土地承包经营主体发生变化，但土地确权颁证和土地变更登记工作并未及时记载更新，这就造成承包地上存在多个权利请求主体对土地权属有异议。其中，土地承包权纠纷的66份判决书中，因原土地承包经营权人进城务工、死亡等，土地承包期内土地长期闲置或荒废，村集体对土地进行调整或他人私自占有土地，土地承包经营权登记主体与事实主体不符，加之土地变更登记不及时、确权颁证工作不到位从而导致土地权属存在争议的相关案例数量为43件；因承包合同未对承包地四至范围做出详细约定而导致的土地承包经营权纠纷的案例有7件。如流转协议中未明确流转土地的具体范围及面积大小，亦未明确流转户的流转土地位置，引发土地承包经营权纠纷。⁴《土地管理法》第十四条也明确规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。因为在土地权属不明的前提下进行土地交易很容易出现无权处分他人土地的情况。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”；以及由《土地管理法》第十四条可知，只有在当事人对有关人民政府的处理决定不服时，才能就土地承包经营权向法院提起诉讼。但即便是经过了行政前置程序对土地承包经营权有关问题的处理，土地承包经营权纠纷数量仍位居第一，由此可见因土地承包经营权而引发的纠纷在农村土地流转中占据着相当大的比例。

2.2.2. 土地经营权流转合同纠纷

土地经营权流转合同纠纷的相关判决书共有63份，占判决书总量的38.65%。通过对相关判决书进行梳理，发现土地经营权流转合同纠纷产生的原因主要有：土地流入方违反合同约定，擅自改变土地用途；逾期支付或未支付土地流转费用、未交付流转土地，导致合同目的无法实现等。

首先，耕地面积与国家粮食安全息息相关，虽然中央和地方不断强调禁止土地流转双方擅自变更土地用途，但这一行为仍屡禁不止。《农村土地承包法》第三十八条第二款规定：“土地经营权流转应当遵循‘不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途’的原则”。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调：“要牢牢守住保障国家粮食安全底线，工作必须落得实之又实”。通过对163份判决书的研究可以发现，农村土地流转过程中，部分流转主体之间认为：“只要达成共同意识即可变更土地用途”，显然，这一行为忽视了“变更土地用途必须经过农用地转用审批程序”的规定，从而违反了国家相关法律法规。如土地流转双方达成合意在耕地上开展农家乐、修路、建房等非农建设，未经许可对耕地的农业用途进行改变，这属于擅自变更土地用途的违法行为。

除了农村土地流转主体对“变更土地用途”相关法律规定认识不清外，甚至存在部分法院也认识错误的情形。在“罗德友与李松云合同纠纷一案”⁵中，一审法院认为：“《农村土地承包法》第三十八条第二款规定只是管理性质的规定，而非效力性、强制性规定，违反该条规定只需对变更土地用途的行为进行处罚，但合同仍然有效”。实则，基于法律效力，该条款规定属于强制性规范，即合同会因违反该强制性规范而无效，但司法实践中仍有部分法院对该条款的法律适用错误。

其次，以逃避的方式迟延履行合同义务，导致合同目的无法实现，也是引发土地经营权流转合同纠纷的主要原因。据分析，湖南省土地流转市场尚未成熟，土地流转价格与流转后的土地生产收益均不稳定，且农民的风险承受能力还有待提高，这导致部分农民宁愿将土地抛荒也不愿将其流转。除农民以外，新型农业经营主体也需要承担较大的土地经营风险，在面对无法承受的经营风险时，部分农业经营主体会选择拖延支付土地流转费用甚至抛下土地而“跑路”。

2.2.3. 农村集体经济组织侵害成员权益纠纷

农村集体经济组织侵害成员权益的判决书有19份，占总量的11.66%。因成员资格认定标准不明确而诱发的承包地征收补偿费用分配纠纷与农村集体经济组织对征收补偿款或土地流转费擅自截留，这两种类型均为典型的农村集体经济组织侵害成员权益的行为。在市场主体在进入村级土地流转场域时，村集体比较容易借助自身的身份优势，通过土地流转这个关键环节对接和获取外部输入的资源。 [2]

19份农村集体经济组织侵害成员权益的判决书中，因成员资格认定标准存在歧义造成的征地补偿分配纠纷诉讼有12例。成员资格认定标准主要由当地的村规民约或征地补偿分配方案所决定，其中，成员资格认定标准中最具争议的主要是“外嫁女”“出嫁女”“独生子女”等身份因素。除此之外，从湖南省的案例中可以发现，在这些身份因素的标准认定上，省内地方实践存在与国家法律法规相矛盾的情形。如“王某诉长沙县黄花镇谷塘村纯塘村民小组侵害集体经济组织成员权益一案”中⁶，该村民小组就以“外嫁女”为由否定村民的成员资格，造成“外嫁女”在已丧失原集体经济组织成员资格的前提下，也无法享有现组织的成员权益。又如“宁乡市金洲镇全民社区沩桥片一组”在制定的分配方案⁷中更是直接明确规定：“非农户按百分之百，实际结算按八折结算，出嫁女同非农户同等待遇分百分之百”。故该组“出嫁女”即使同为组织成员，却比其他成员少分得0.2份额，无法与其他成员一样享有同等权利。上述情形都是在农村集体经济组织成员资格认定标准不明晰的情形下，农村集体经济组织对成员权益的侵害。

2.3. 农村土地流转纠纷的诉讼请求分析

通过对判例样本的诉讼请求进行分析，可以了解诉讼当事人所欲保护的利益。在土地承包经营权纠纷和土地流转合同纠纷中，绝大部分诉讼请求均为确认合同无效、请求解除合同或是要求返还土地。具体而言，承包方采取转让的方式流转土地承包经营权的，需取得发包方的同意。但在实践中，存在农民未征得发包方同意就将土地予以流转的情形。如农民双方签订《农村宅基地转让协议》，约定将属于集体所有的农村土地予以转让，但因农民仅享有土地的承包经营权，所以该行为违反法律规定，属于无权转让行为⁸。原告请求确认合同无效的主要目的是希望被告返还土地，以保障自己的土地承包权。

原告请求解除土地流转合同的理由主要为：流转土地无法达到预期收益而导致合同目的无法实现，因而希望收回土地经营权，及时止损。湖南省作为中部省份，农民依旧保有传统小农观念，农民将土地视为生活的根本保障。但湖南省土地流转保障机制和土地流转市场有待进一步成熟，大部分农民在面对相对方特别是新型农业经营主体的违约时，往往难以救济自身权益。农民在自身利益难以得到保障的前提下，土地流转积极性会大大降低。

3. 湖南省农村土地流转中存在的法律问题

通过对上述湖南省土地流转相关判决书进行整理分析，可以发现湖南省土地流转过程中存在以下两个方面的法律问题：

3.1. 农村集体经济组织成员资格认定标准不明晰，侵害成员权益现象频发

农村土地归集体所有，成员权将农民与农村集体经济组织联系在一起，成员资格是享有该集体经济组织经济利益分配权的前提。承包地征收补偿分配纠纷在农村集体经济组织侵害成员权益现象中占据着绝对比例，而补偿分配纠纷大多是因为成员资格认定标准不明晰。由于我国法律法规并未对农村集体经济组织中的成员权作出详细规定，各地区的成员资格认定标准主要由村规民约和征地补偿分配方案所决定，以致于湖南省内各地区的成员身份认定标准各异。例如，湖南省资兴市采用罗列式对成员资格认定标准全部予以列出，而湖南省长沙县则是采用类型式来对成员身份予以认定 [3]。除此之外，随着城乡一体化的进一步发展，以及进城务工人数激增，如何在国家“增人不增地、减人不减地”的政策精神之下，权衡好农户身份转变与土地承包关系稳定的问题同样值得思考。

3.2. 农民法律意识薄弱，土地流转极其不规范

土地兼具公共利益与私人利益的双重属性，土地流转关系复杂、涉及面广，法律必须对土地流转予以严格规制才能保障土地流转市场秩序的有效运行，从而更好地维护社会公共利益。但实践证明，现有法律对农村土地流转市场的约束，尤其是对农民的约束仍有待加强。

农民自发流转所产生的诉讼在整个湖南省土地流转诉讼中占据着很大的比例。费孝通认为：“乡土社会在熟悉中得到信任，但人与人之间的信任并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不加思索时的可靠性，这也使得在乡土社会中法律无从发生” [4]。在农民自发进行的土地流转中，无论是擅自变更土地用途还是不履行合同义务，都体现出农民的法律意识仍需进一步加强。农民由于法律意识淡薄，对程序性规则没有基本概念，认为在双方合意之外不受其他任何约束。加之在中国农村人情社会背景下，农民在进行土地流转时，流转对象的选择更多是限定在亲戚朋友等熟人领域，这些都导致土地流转存在极大的随意性。并且，在传统土地流转主体之间存在大量口头协议，而非正式的书面流转合同。与之相反，新型农业经营主体作为专业的市场主体更加注重交易的规范性与书面合同的法律约束力。

随着土地经济价值的增加、新型农业经营主体的大量涌现和法治社会的不断发展，农村社会仅依靠双方信任来进行土地流转的平衡被打破，也使得中国农村社会原有的这种行为方式弊端被放大。同时，大量口头协议的存在会导致在纠纷发生时，双方没有可供采信的书证，诉讼过程中对基本事实的厘清就需要依靠更多证据来予以印证，这就大大增加了纠纷解决的难度和诉讼成本，降低了纠纷解决效率。此外，还存在即使流转双方签订了合同，由于农民专业知识的欠缺、生活环境的影响等，合同也存在口语化严重、条款表述不当、条款欠缺的情形，同样需要结合多方证据事实来判断双方真实的意思表示。

土地流转随意性大的另一方面还表现在，在整理的案例中，农民契约精神不强，存在单方随意毁约或不积极履行合同义务的行为。法律意识的淡薄意味着不了解法律对自身的约束以及做出违反规定时要承担的不利后果。所以在粮食生产收益较低的情况之下，土地流入方会选择将流转来的耕地用于种植效益更高的经济作物或是用于非农用化建设之中，以获取更高的利润。合同缺少约束性使得双方签订的合同并不能带来稳定的土地使用权限，因为规则性的减弱代表不确定性的增加；作为前期需要投入大量成本的土地流入方，土地使用稳定性的下降会导致其租用土地积极性的下降、流转期限的缩短以及流转规模的缩小。农民没有可观的流转收益又会引发其单方毁约的行为，从而导致土地流转市场的运转进入不良循环。

4. “三权分置”背景下农村土地流转的路径优化

为进一步推动农村土地流转的发展，针对湖南省土地流转过程中存在的法律问题，本文从以下三个方面提出优化农村土地流转的具体路径。

4.1. 完善农村集体经济组织成员资格的认定标准

完善农村集体经济组织法律规定，为地方成员资格认定标准提供统一的规则指引。土地立法必须考虑到我国的农村实际情况和农民的现实需要，在不违背国家法律的前提下，适当地认可民间习惯，这也是肯定村民自治的一种表现。这同时也要求村规组约的制定和监督程序规范化，保证其与国家法规政策精神相一致，这样才能避免湖南省各地区成员权界定标准不一的情况。浙江省、四川省等省份出台了《农村集体经济组织条例》，对农村集体经济组织成员认定条件、农村集体经济组织管理等做出了相应规定。但目前，湖南省暂无此组织条例对成员权进行详细规定，因此可参考浙江省、四川省的做法，积极推动《湖南省农村集体经济组织条例》的出台。

“农村集体经济组织是村民土地所有权及其他财产所有权的组织形式”。 [5] 具体而言，在农村集体经济组织成员资格认定案件中，法院对于农村集体经济组织成员资格的认定，一般以固定的生产、生活所登记的常住户口作为判断是否具有成员资格的形式要件；以是否需要本集体经济组织土地作为基本生活保障为实质要件，同时，该要件也应当作为首要考量因素。在形式和实质要件都具备的情况下还需综合考虑当事人的生活状况、是否拥有其他替代性的生活保障等因素。本文认为，农村集体经济组织在认定成员资格时应当参照该复合式判断标准，来综合判断农民是否将土地作为基本生活保障。原因在于，如采用单一的“户籍”判断标准会使农民面临失去保障的风险，而采用复合标准能增加面对复杂实践时的制度弹性。“外嫁女”“残疾人”等身份因素与是否拥有本农村集体经济组织成员资格并无因果关系，只要拥有成员资格就应当享有同等的权利。与此同时，复合式标准意味着法官裁判难度的增加，应推动土地纠纷的类型化构建，以农村集体经济组织成员认定纠纷典型案例为指导，积极推动法官对认定标准和认定原则的理解与认识。

4.2. 提高农民法律意识，规范农村土地流转

在制度保障上，“基层组织应当引导土地流转符合中国特色土地流转的宏观利益需要” [6]，基层组织应结合国家政策精神与地方实际，发布具有可操作性的管理规定。例如针对土地流转合同，可以结合湖南省农业农村厅出台的《关于进一步加强农村土地承包经营合同管理的通知》、《关于推广使用全国〈农村土地经营权出租合同(示范文本)〉和〈农村土地经营权入股合同(示范文本)〉的通知》(湘农办函[2021] 289号)等文件制定更为详细的农村土地承包经营合同范本；将农村土地流转中易发生纠纷的条款进行详细规定与批注，承包、流转的必要程序要详细表述，整个合同范本语言必须通俗而详实。在合同范本制定过程中可以要求农民代表共同参与，只有了解农民实际操作过程中的困惑与需求，才能真正减少土地流转合同的不规范现象，降低纠纷隐患。

其次，基层组织应促进农民对相关土地制度的了解，推动制度的贯彻落实。基层组织应利用其便于与农民交流的优势，提高工作人员专业素质，努力为农民和其他主体在土地流转的过程中提供法律政策咨询服务。近年来，惠农补贴政策力度加大，基层组织也要加强关系到农民切身利益的政策宣传与解读，防止政策的错误落实与纠纷的发生。

除此之外，基层组织还应加强对土地流转的监管，严格禁止擅自变更土地用途的行为，在进行土地流转登记的同时应附加对流转双方的资格审查。农村集体经济组织应当承担起对土地经营主体的选择和监管职能，从源头上控制有不良目的的社会资本进入土地流转市场，维护土地流转市场的良好秩序，对农民种粮权益的保护就是对集体利益的保护。 [7] 基层组织还可以建立社会资本诚信黑名单，将恶意扰乱流转市场、资本信用风险较大的投资主体纳入本村集体的流转黑名单之中，坚决维护土地流转市场的稳定。在这个过程中，基层组织还可以归纳总结土地流转中的典型纠纷案例，将其置于信息公示栏或制作成宣传手册让农民了解学习，积极预防土地流转纠纷的发生。这一方式与社会生活中的“经验学习”相契合，农民通过对他人土地流转失败经验的学习，来累积自身经验，从而避免相同情形的发生。

文章引用

刘钰丽. “三权分置”背景下农村土地流转法律问题研究——以湖南省为例
Research on Legal Issues of Rural Land Transfer under the Background of “Separation of Three Rights”—In Hunan Province as an Example[J]. 法学, 2023, 11(01): 108-115. https://doi.org/10.12677/OJLS.2023.111016

参考文献