上海政法学院，上海

收稿日期：2023年1月4日；录用日期：2023年1月20日；发布日期：2023年3月9日

摘要

随着系列刑法修正案的不断出台，以及司法实践中占绝大多数的轻刑化犯罪，均预示着我国已迎来“轻罪时代”，犯罪结构逐渐由重罪向轻罪发生转移。因此我们应重视对于轻罪的治理研究，贯彻落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策。该政策以充分发挥检察职能为纽带，减少批捕率；审慎提起诉讼，对于可提可不提的不提起诉讼；谨慎对待羁押，进行羁押必要性审查，充分保障人权。从实践出发，明确少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵、功能及价值意义，寻求多方面落实机制，促进诉源治理，助推国家治理体系和治理能力现代化，为国家调整轻罪治理方略提供进路。

关键词

轻罪治理，少捕，慎诉，慎押

Research on the Operational Mechanism of Criminal Judicial Policy of “Less Arrest, More Prosecution and More Custody” under the Background of Misdemeanor Governance

Bingjie Wei

Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai

Received: Jan. 4^th, 2023; accepted: Jan. 20^th, 2023; published: Mar. 9^th, 2023

ABSTRACT

With the continuous introduction of a series of amendments to the Criminal Law, and the majority of light crimes in judicial practice, it indicates that China has ushered in the “era of misdemeanors”, and the criminal structure has gradually shifted from serious crimes to misdemeanors. Therefore, we should attach importance to the research on the governance of misdemeanors, and implement the criminal justice policy of “fewer arrests, more prosecutions and more custody”. The policy takes the full play of procuratorial functions as the link to reduce the arrest rate; take care to file a lawsuit, and do not file a lawsuit for those that may not be mentioned; treat custody with caution, review the necessity of custody, and fully protect human rights. Proceeding from practice, we should clarify the connotation, function and value significance of the criminal judicial policy of “fewer arrests, more prosecutions and more detentions”, seek a multifaceted implementation mechanism, promote the source of litigation governance, boost the modernization of the national governance system and governance capacity, and provide a way for the country to adjust its misdemeanor governance strategy.

Keywords:Misdemeanor Management, Catch Less, Cautiously Sue, Cautiousness

Copyright © 2023 by author(s) and Hans Publishers Inc.

This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY 4.0).

http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

1. 引言

在今年全国两会期间，轻罪治理问题引发社会各界的广泛讨论关注，而其中一个尤为重要的落脚点便是切实实施少捕慎诉慎押的刑事司法政策。2021年作为我国“十四五”规划的开局之年，在4月份，最高检发布《“十四五”时期检察工作发展规划》强调落实少捕慎诉慎押司法理念，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”列入2021年工作要点，作为当年需研究推进的重大改革举措。同年7月份，最高人民检察院在全国检察机关组织开展为期六个月的羁押必要性审查专项活动，推动落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。在此背景下，在全面依法治国的时代，我们有必要按照正确方向，对当下我国的犯罪形势，对少捕慎诉慎押刑事司法政策的优势、如何适用等进行深入研究，凝聚共识，优化运行机制，促进少捕慎诉慎押刑事司法政策平稳落实，不断为轻罪治理开拓进路。

2. 犯罪结构由重罪向轻罪转变

现代社会，科技不断发展进步，与之相对应的犯罪形势也呈现出复杂多样的发展变化，网络犯罪，新型技术犯罪出现，不同罪名的犯罪行为模式范围亦日趋扩大。结合近年的犯罪统计数据，均表明我国已脱离重刑重罚主义时代，向轻罪轻刑化时代迈进 [1] 。

解读轻罪时代，需先明确何为轻罪？犯罪有轻重罪的划分，轻重罪的划分在立法上最早起源于1810年的《法国刑法典》，其划分标准是犯罪的严重程度，即以犯罪行为的社会危害性为基准，在其之上的是重罪，在其之下的是轻罪 [2] 。这种犯罪分类无论是在刑事实体还是刑事诉讼、刑事政策等方面均具有重要意义，在今天仍值得我们借鉴。此外，根据犯罪的性质、情节及其刑罚轻重分出重罪、轻罪、微罪甚至更多层次是世界多数国家的通例。

2011年，《刑法修正案(八)》的出台将危险驾驶罪作为单独的罪名规定在刑法中，法定最高刑为拘役。2015年通过的《刑法修正案(九)》将使用虚假身份证件、盗用身份证件罪的法定量刑幅度定为拘役或者管制，并处或者单处罚金。2017年通过的《中华人民共和国刑法修正案(十)》将侮辱国歌罪纳入刑法评价范畴。2021年施行的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》增加高空抛物罪，从建筑物或者其他高空抛掷物品，情节严重的，处一年以下有期徒刑，拘役或者管制，并处或单处罚金。除此之外刑法条文中还有许多法定刑不高的刑罚，这些都是典型的轻罪。由此可以看出，我国立法越来越回应民众关切，并把态势放缓，逐渐由之前的重点打击危害国家安全、故意杀人等暴力犯罪向与百姓日常生活息息相关的行为规制进行转变。

不止立法方面，近年的犯罪统计数据也表明，我国轻罪案件数量不断上升，严重暴力犯罪等案件数量持续下降。以裁判文书网中查询到的数据为依据，选取故意杀人罪、故意伤害罪、抢劫罪为分析对象，由表1可以看出三种暴力犯罪自2016年到2021年数量逐年下降，并且其在全部犯罪中的所占比例也在下降。与此同时，2021年最高人民法院工作报告中指出：“各级法院审结一审刑事案件125.6万件，判处罪犯171.5万人。八类主要刑事犯罪案件持续处于低位，占全部刑事案件比重稳步下降，我国是世界上最安全的国家之一。”¹而在司法实践中，自从典型的轻罪——危险驾驶罪进行公众视野，短短数年时间，以危险驾驶罪定性的案件数量呈爆发式的增长，根据裁判文书网中查询到的数据显示，2013~2014年危险驾驶罪案件数量由两万多件增长到十多万件，此后几年的数量仍在不断攀升，可以说危险驾驶罪已成为司法实践中的第一大罪名。

综上可以看出，当前我国的犯罪形势已由严重暴力犯罪向轻罪、微罪转变，社会犯罪结构呈现明显的重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的客观现实 [3] 。轻罪案件占据我国刑事审判的主要地位，因此无论是从立法层面的新增多项轻微罪的法条，还是司法实践中轻微罪案件数量的增加，均体现我国已经进入轻罪时代，正在慢慢告别重罪时代，因此对于轻罪的治理研究刻不容缓。

表1. 故意杀人、故意伤害与抢劫三类犯罪判决文书数量和所占比例

3. 犯罪形势与刑事强制措施不匹配

刑事强制措施是保证刑事诉讼得以顺利进行的有效手段，同时刑事强制措施的适用，既关系到案件如何发展审判，更与公民的人身自由息息相关，这也体现了一个国家的文明程度，社会的民主和法治程度，因此强制措施的适用往往成为社会所关注的焦点。而我国有别于其他国家的特殊就在于，我国刑事诉讼法中的强制措施仅包括对公民人身自由的限制措施。纵观我国的经济发展历史和刑法发展史，人身强制措施无疑在这之中发挥了重要的支撑作用，然而毋庸讳言，随着时代的发展变革和形势演变，尤其轻罪案件大量增加，现有的人身强制措施制度已与当前的犯罪形势不相匹配，其在实际应用中存在的问题和弊端也逐渐暴露 [4] 。主要包括以下几个方面：

3.1. 未决羁押率高

2021年2月，最高人民检察院第一检察厅(普通犯罪检察厅)厅长苗生明在接受记者采访时坦承，“当前，我国刑事诉讼中提请逮捕案件批捕率近80%，审前羁押人数超过60%，且轻罪案件占比高”。并且根据历年《中国法律年鉴》提供的官方统计数据，自1996年《刑事诉讼法》实施以来，全国平均捕诉率虽然整体上呈现出持续下降的趋势，但始终处于高位。

在国外，逮捕仅限于临时强制措施，目的也只是为了能确保案件审判得以顺利进行。而在我国，却把嫌疑人是否具有社会危险性作为适用逮捕的重要条件，并且对于人身危险性的定性，我国并没有明确详细的规定，这也就使得在司法实践中，司法工作人员的自由裁量程度巨大。另外，刑事拘留似乎已成为逮捕的前置程序。我国刑事拘留由负责侦查的公安机关或者检察机关自行加以授权和适用，而不是由客观中立的第三方机构作出，因此，为了诉讼得以顺利进行，本着“宁错过，不放过”的原则，侦查机关往往更倾向于适用刑事拘留这一强制措施，如此便也就造成了我国未决羁押率高的局面。

3.2. 未决羁押期限长

《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内接受审判或被释放。”为落实该规定，多数国家均在本国法律中明确规定了不同诉讼阶段未决羁押的具体期限，或者未决羁押的累计期限以及延长羁押期限的程序。同样我国也做出了相关规定，我国刑事诉讼法规定了刑事拘留后提请逮捕或者决定逮捕的期限；至于审查起诉和审判阶段，立法没有专门规定羁押期限，而只规定了审查起诉、一审、二审的办案期限和计算方法，同时默认侦查阶段批准或决定逮捕的效力及于审查起诉和审判阶段，从而事实上将审查起诉阶段或者审判阶段的办案期限与羁押期限合二为一。此种做法不仅再次弱化了犯罪嫌疑人是否具备社会危险性这一认定条件，反而拿犯罪嫌疑人的人身自由为司法工作人员办案需要进行服务，大大损害了犯罪嫌疑人的人身权利。

另外我国《刑事诉讼法》第91条规定：公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。换言之，对一般案件中犯罪嫌疑人的最长拘留期限是14天，而对流窜作案，有结伙作案嫌疑，多次作案嫌疑的犯罪嫌疑人的最长拘留期限可达37天。这显然与公约中规定的“被迅速待见审判官”相差甚远。首先该法条本身规定的时间较长，其次有些地方机关甚至故意延长拘留期限，将本不属于该法条规定的情形适用该规定，导致这一期限被广泛运用，超期羁押和“久押不决”的现象屡禁不止，大大加重了犯罪嫌疑人的人身负担。

3.3. 解除(变更)羁押难

许多发达国家或者法治建设较为完备的国家，均积极落实《公民权利和政治权利国际公约》第9条的规定，明确要求司法机关定期对未决羁押进行复查或者赋予被羁押人申请司法审查、要求变更或者释放的权利。同样我国《刑事诉讼法》第97条准许了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请变更强制措施，第98条要求公安司法机关对犯罪嫌疑人、被告人被羁押却不能在法定期限内办结的案件，依职权予以释放或者变更为取保候审或者监视居住。为了破解“一押到底”的难题，2012年修改《刑事诉讼法》时专门新增了逮捕后的羁押必要性审查制度。另外，《刑事诉讼法》第117条也赋予了被违法采取强制措施的当事人及其辩护人“不服”的权利，有权向“该机关申诉或者控告”，“受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉”。

但是，所有的救济措施都有一个共同点就是要直面公安司法机关，但明明他们又是错误行为的实施主体，再向他们提出申诉控告，救济效果必然大打折扣。另外，在我国刑事诉讼法规定的审查逮捕程序中，没有赋予犯罪嫌疑人在法院对其决定逮捕时有律师为其辩护的权利，缺乏专业人士的指导帮助，很难与公权力进行抗衡，同时律师作为熟悉整个案件流程的人，也可以为之后的羁押必要性审查提供帮助。目前我国羁押必要性审查大多仍停留在理论层面，司法实践中，启动羁押必要性审查的频率很低，开展羁押必要性审查后实际释放或变更强制措施的人数占被逮捕总人数的比例更低。通过与检察机关工作人员的沟通交流，他们也表示，开展羁押必要性审查主要是为了完成工作任务考核，一般不会主动开展。尚不完备的救济设置，加之司法工作人员的“难处”，犯罪嫌疑人的人身权利保护又该何去何从？

3.4. 非羁押性强制措施适用率低

我国《刑事诉讼法》第81条对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕。被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。由此可见，我国法律只明确规定了如何将取保候审、监视居住变更为逮捕，但是没有规定如何将逮捕变更为取保候审或监视居住。另外对于监视居住，司法实践中可能也背离了监视居住原本的含义，办案人员为了保证监视居住人不实施阻碍侦查的活动，可能实施侵犯被监视居住人人身自由权利的行为，如此便将监视居住异化为刑事拘留，侵犯公民权利。

事实上，我国法律条文对于取保候审和监视居住本身规定的情形相对较为限定，其次对于取保候审的适用方式，我国法律虽然规定了保证人保证和保证金保证，但是没有具体说明应当在什么情况下适用哪种方式，以及适用的程序等等，这也给司法实践中具体应用造成了混乱。加之取保候审保证人要履行报告义务，如果没有做到报告或者报告不及时行为人又当承担什么样的责任和处罚，这些法律均为给出详细具体的规定。因此综合可能出现的各种情况，司法工作人员为了工作便利，也为了保证案件顺利推行，往往便采用“一刀切”的方式，从源头上进行杜绝，那便是减少适用取保候审等非羁押性强制措施，转而适用羁押性措施来减轻自己的负担，这也就造成了我国取保候审适用率低的局面。

4. 运用少捕慎诉慎押刑事司法政策促进诉源治理

4.1. 少捕慎诉慎押刑事司法政策解读

2006年10月11日十六届六中全会公布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，党中央明确了宽严相济作为我国的刑事司法政策。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议通过《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，确立了认罪认罚可以依法从宽处理的原则，加之科技的更新迭代，侦查技术和社会管控手段得到显著进步，少捕慎诉慎押的刑事司法政策应运而生。

少捕，顾名思义，减少逮捕，包括公安机关和检察机关在依法行使职权时要贯彻“疑罪从无”的思路，对于依法能不捕的不捕；慎诉，就是在检察时期，检察机关审慎行使权力，做好案件分流；慎押，是要求对于正在被羁押的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查，审查其是否有继续被羁押的必要。该政策在对当事人人权保障和节约社会资源方面等方面均具有显著意义 [1] 。

4.2. 诉源治理基本内涵

1963年浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，并取得了良好的社会效果。为此，毛泽东同志亲笔批示“要各地效仿，经过试点，推广去做”。之后，“枫桥经验”在实践中不断丰富、发展，成为坚持以人民为中心的新时期基层社会治理方法，诉源治理作为新时代“枫桥经验”的重要举措，尤为突出 [5] 。我国政府工作报告中指出，加强诉源治理，推进行政复议规范化建设，健全完善行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制。诉源治理，就是对诉讼的源头治理，是通过多种治理手段，预防潜在纠纷、化解已有矛盾、减少进入诉讼环节案件数量或有效分流诉讼中的案件。

4.3. 诉源治理的措施

诉源治理必须深入贯彻落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，完善我国刑事强制措施制度，全社会共同携手，各部门分工负责、互相配合，对此，从实践出发提供以下几点措施。

首先，需从源头进行预防。司法工作人员要提高思想政治自觉，转变办案方式，统一执法司法理念。思想是行动的先导，要从推动社会主义法治建设、构建社会主义和谐社会的高度充分认识和思考少捕慎诉慎押的刑事司法政策。尤其是司法办案人员，要转变过去一味地“惩罚犯罪”，“构罪即捕”的办案理念，用好用足少捕慎诉慎押刑事司法政策，客观、公平、公正的对待经手的每一个案件，让办案体现大义，赢得民心。可以要求每位办案人员在结案时整理提交案件分析报告，并将该报告纳入考核情况，对于正确并优先适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的司法工作人员予以一定的加分。修改完善检察工作人员的评价考核机制 [6] 。不应将不批捕作为审核办案人员的减分点，相反，应将不捕率、不诉率、羁押必要性审查率、强制措施变更率等纳入考核指标，并且对于积极适用认罪认罚，值班律师制度的检察官应当鼓励并在评价考核中予以体现 [7] 。该政策作为贯彻落实宽严相济刑事政策的良好体现，当宽则宽，司法工作人员要将这样一项文明、体现大义的政策形成办案自觉，深化诉源治理，切实化解矛盾纠纷，促进社会治理成效。

同时要充分利用先进的科技和政策，将矛盾纠纷止步于起点。充分发挥互联网、大数据的功能，并借助党建引领，网格推进的工作优势，及时掌握犯罪行为动态；大数据根据监测到的行为进行风险评估，为司法工作人员介入调查奠定基础，同时为司法工作人员提供措施建议，对犯罪嫌疑人优先以非逮捕等非刑事强制措施为主；如果当事人有异议，必须畅通反馈渠道，可以设立单独的复议平台，或者依托政府官网、微信公众号、小程序等便捷方式，打通纠纷快接、快调、快结的处理通道，并要有专门工作人员负责反馈工作的收集，及时汇报到有关部门，高效解决问题。另外大数据也会对犯罪嫌疑人的刑事强制措施进行严格监控和审查，期限届满之际，相关平台会提前通知当事人及司法办案人员，对犯罪嫌疑人下一步的处理方式由司法办案人员如实在平台进行填报，并设置监督人员对平台各分支项目进行监督，此项工作也作为当年办案人员的工作考核内容之一。

第二，立足前端化解。为弥补立法缺陷，在具体实践时可以借鉴欧美国家的令状主义和确立司法审查制度，并结合我国的认罪认罚和刑事和解等制度。令状主义，要求侦查机关在对犯罪嫌疑人采取有关强制措施以前，向法官或其他享有司法权限的官员说明理由，获得后者的授权，并根据后者签发的令状执行强制措施；而司法审查制度，是要求侦查机关在对犯罪嫌疑人采取有关强制措施以后，及时将其带到法官或者其他享有司法权限的官员面前，由后果审查确定强制措施的采取是否存在合理理由，以决定将犯罪嫌疑人予以羁押或释放。可见令状主义和司法审查制度一开始便将侦查行为确立在司法控制之下，此举可以大大降低对强制措施的不当使用，并可以充分考虑犯罪嫌疑人的认罪认罚情况，将退赔、赔礼道歉、取得谅解作为是否批捕、是否起诉的重要考量因素，更好保障公民的合法权益。

将“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，积极适用附条件不起诉制度，检察官应增强社会责任感，勇于担责、敢于担责 [8] 。附条件不起诉，是指检察机关对应当负刑事责任的犯罪嫌疑人，认为可以不立即追究刑事责任时，给其设立一定考察期，如其在考察期内积极履行相关社会义务，并完成与被害人及检察机关约定的相关义务，足以证实其悔罪表现的，检察机关将依法作出不起诉决定。适用附条件不起诉，程序相对繁琐，而且帮教机制落实乏力，是附条件不起诉制度实施面临的现实困境。对此必须对该制度进行改革，可以简化内部审批程序，消除繁琐的程序步骤，考察期的监督应发挥社会各界的力量，如此不仅减轻检察机关的压力，更对犯罪嫌疑人形成多重威慑。此外，应尤其注重对未成年人的保护和挽救。未成年人处于世界观、人生观、价值观形成的成长期，具有极强的可塑性和可改造性，要充分发扬“以人为本”的理念，尽力挽救每一个涉罪未成年人，对符合不捕、不诉条件的涉罪未成年人尽可能不捕、不诉；对已成年但仍在校的大学生，积极开展与未成年人相同的挽救政策，帮助他们重返学校和社会。

认真落实听证制度，最高人民检察院2020年9月印发的《人民检察院审查案件听证工作规定》规定刑事领域的羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件等，符合条件的都可以召开听证会。因此必须充分保障犯罪嫌疑人享有听证的权利，建立健全纠纷处理和调解平台，当事人可以直接向办案机关申请也可在平台填报申请，运用“律师 + 公证 + 行政复议”等融合化解方式，广泛发动工会、妇联、共青团、法学会等群团组织行业资源，组建专业听证团队专门解决此类案件，构建多元解纷模式。

第三， 延伸司法服务，实现科技赋能。实行检察官、检察官助理一对一结对子模式，成立刑事速裁案件“1 + 2 + 1”(1名检察官 + 2名检察官助理 + 1名书记员)办案组，专人专案办理案件，省时高效 [9] 。加大宣传力度，充分落实“谁执法谁普法”责任制，把普法宣传融入检察办案的全过程、各环节，加强法律文书说理和以案释法等工作，同时穿插少捕慎诉慎押等刑事司法政策的讲解，向案件当事人、信访群众进行实时普法、精准普法。开展“法治进校园”活动，开设“普法小课堂”，打造单独的法治宣教中心，进一步提升检察机关加强诉源治理工作的司法公信力。充分运用现代科技手段，使用电子镣铐、定位报警、“非羁码”软件应用、人脸识别等，加强刑事案件跨部门信息共享平台建设，提升强制措施信息化监管水平 [10] 。

5. 结语

发生变化的犯罪结构，严格落实的宽严相济刑事政策，要求我们必须调整社会关注点，重视对于轻罪的治理和研究，因此国家提出实施的少捕慎诉慎押刑事司法政策具备客观必要性和现实需要性，实施该政策对于保障人权、稳定社会秩序、推动社会治理等方面均存在多方利好。另外该政策以近乎合理、人情的方式融入公众生活，更有利于赢得全社会的广泛认同和普遍理解，同时也是更好助力国家开展诉源治理工作的例证。少捕慎诉慎押涉及多方面，可谓是一项庞大的系统工程，但更需长期坚持，并在实际实施过程中不断发展完善，探索新办法，压实领导责任、各部门协同配合，共同推进检察工作向更加科学、合理的方向迈进。

文章引用

魏冰洁. 轻罪治理背景下的少捕慎诉慎押刑事司法政策运行机制研究
Research on the Operational Mechanism of Criminal Judicial Policy of “Less Arrest, More Prosecution and More Custody” under the Background of Misdemeanor Governance[J]. 法学, 2023, 11(02): 399-406. https://doi.org/10.12677/OJLS.2023.112057

参考文献