ABSTRACT

Urban strategic positioning plays a very important guiding role in the development of countries and regions. Theories of regional comparative advantage, urban economic base and competitiveness have been adopted for a long time in China’s urban strategic positioning, which has inherent defects in its application to urban strategic positioning. The analysis of 103 representative urban positioning cases in China also proves that there are some problems in positioning, such as incomplete, unstandardized, lagging behind, unreasonable distribution of quantity and space, mismatch between position and function, and so on. It is necessary to construct a predictable research framework of urban strategic positioning based on urban function and urban relationship so as to make the urban strategic positioning more scientific, more forward-looking and more strategic.

Keywords:City Strategic Positioning, City Functions, City Status, City Relations, Research Framework

我国城市战略定位理论的问题与改进

吴宇华

广西大学土木建筑工程学院，广西 南宁

收稿日期：2019年8月6日；录用日期：2019年8月23日；发布日期：2019年8月30日

摘 要

城市战略定位对国家和区域的经济社会发展具有极其重要的指引作用。长期以来，我国城市战略定位主要采用区域比较优势、城市经济基础和竞争力等理论，它们应用于城市战略定位有内在缺陷，会导致定位不科学不合理。对103个有典型意义的城市定位的案例分析也证明了定位存在表述不完整不规范、单一、滞后、数量与空间分布不合理、地位与职能不匹配等问题。因此城市战略定位的理论研究需要改进，应构建基于城市关系的城市战略定位研究框架，以城市职能为主，从相关国民经济行业来研究城市之间的关系，并加强城市职能与城市中心性的时空演化规律研究，增强它们的可预测性和可预判性，促使城市战略定位更为科学合理，更具前瞻性和战略性。

关键词 :城市战略定位，城市职能，城市地位，城市关系，研究框架

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1. 引言

城市战略定位理论研究的是城市未来发展的方向及其在大区域中的地位、分工和作用等问题。长期以来，城市战略定位是我国城市的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、城市土地利用总体规划、城市群(城市体系)规划、区域规划、国土规划等诸多经济社会和空间规划中必备的核心内容之一，它指明了未来若干年内城市发展的主要方向、主要经济社会结构和主要目标，是事关城市与区域发展的头等大事。当前我国经济社会发展进入了多规合一的全新发展阶段，处于城市与区域发展核心的城市战略定位的作用愈加凸显，受到了空前的关注。

至今对城市战略定位尚无统一和公认的定义，一般将其理解为城市在国家、区域发展中应占据的地位和应发挥的作用。在理论和实践中，城市性质与城市战略定位的内涵、地位和作用是一样的。我国的《城市规划基本术语标准》(GB/T50280-98) (自1999年2月1日起施行)将城市性质定义为：“城市在一定地区、国家以至更大范围内的政治、经济与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能。”本文将城市与区域发展中的城市战略定位、城市性质、城市功能定位、城市发展定位、城市定位等视为同义语，统称为城市战略定位，并将其定义等同于上述的城市性质，文中对二者视情况交替使用。本文旨在述评城市战略定位的研究状况，分析其理论与实践存在的问题，提出其改进的方向和思路。

2. 我国城市战略定位的研究述评

我国对城市性质的研究始于20世纪80年代初。众多学者认为城市性质是指城市的主要职能和作用，应采用定性与定量相结合的方法对其进行研究 [1] - [11] ，确定城市性质有区域分析法、城市对比法和结构分析法 [8] ，确定城市性质的依据是城市在国家和区域中所承担的各种职能，从中找出主要的职能、与其他城市进行比较是城市性质分析的基本方法 [9] ，周一星等人提出了“城市职能三要素”理论 [12] [13]。20世纪80年代至世纪末可以说是城市性质研究阶段，依据的是城市经济基础理论、区域分工理论，采用的是定性和定量相结合方法，突出工业职能。

进入21世纪初，城市性质的研究明显转向了城市定位，但学者们都认为城市定位所依据的传统理论有缺陷，需要城市核心竞争力理论对城市定位理论进行补充和完善 [14] [15] [16] [17]。他们依据城市竞争力理论，构建竞争力指标体系评价模型，强调人口、GDP、产业结构、科技、基础设施、环境质量等方面的指标对比，以此来进行城市定位。2007年后的近十年间，城市战略地位研究趋于沉寂，鲜有文献发表，也不见新理论的应用。近几年有学者应用Taylor的联锁网络模型(interlocking network model)来研究城市等级 [18] 和城市关系 [19] 等问题，这可以视为城市战略定位理论转型的苗头。

总的来看，我国城市战略定位(城市性质)的基础理论是区域分工、区域比较优势、城市经济基础和城市竞争力，选择一些统计指标后将城市放在不同的空间区域层次上进行对比，由此得到不同层次的城市战略定位。采用的具体方法主要是区位商和竞争力(综合实力)指标体系评价。这些理论和方法存在一些严重问题。

首先，将这些理论用于城市战略定位存在明显的理论缺陷，表现在两方面。第一方面，这些理论只研究城市在区域中的作用或地位，在城市对比中只说明城市彼此的差异和强弱，无法说明城市彼此之间有无联系或影响。基于这些理论的区位商方法和竞争力模型可以用于世界上任何的甲、乙、丙等城市，它们都可以进行强弱或差异比较，但无法回答甲、乙、丙等城市到底有没有相互影响或相互作用，到底有没有分工和协作。1997年Taylor就指出仅以城市本身属性来划分城市等级无法说明城市之间的关系，城市等级应来自城市关系 [20]。他批评只研究城市内部属性而忽略城市之间关系的局面，认为这只是研究“半个城市性质” [21]。城市战略定位必须考虑城市之间彼此的影响或作用，根据城市彼此之间的关系来进行定位才科学合理。这些理论和方法静态或孤立地表达城市之间的分工或强弱，属于属性研究模式。第二方面，这些理论都假定未来与现状的格局是相同的，因此依据现状的差异和强弱基本上就可以确定未来的差异和强弱，但这样的假定缺乏科学性和逻辑性，缺乏前瞻性和战略性，不符合城市战略定位具有战略性的本义。理论缺陷是城市战略定位不科学和易变的根源之一，使得它难以发挥应有的作用。

其次，缺乏公认的指标对比或指标体系评价模型，不同的人对城市战略定位有不同的分析过程与结果，出现定位的多样性、主观性和随意性。例如对于同一时期的同一个城市，有人定位为工业型中心城市，有人定位为旅游型中心城市，等等，城市在摇摆不定的定位中失去了发展机会。这样的事例很多。

第三，定位时所选用或划定的背景区域存在随意性和多层次性，缺乏选择背景区域的充分理由，同一个城市有不同的背景区域和多个层次的区域，所对比的城市数量、特征和空间分布大不一样，这也导致了定位的主观性和多变性，也加重了定位的混乱现象。

3. 我国103个城市战略定位的分析

为了分析区域分工、竞争力等理论在城市战略定位实践中的应用效果，本文选取20世纪末和21世纪初编制的、有代表性的城市战略定位进行研究。在我国的中国政府网站(http://www.gov.cn)进行检索(检索时间为2018年7月25日)，得到国务院及其办公厅对一百余个城市总体规划的批复文件，从中挑选出目标年均为2020年的103个城市的最新(修订后的)城市战略定位，基本涵盖了需要国务院批复的所有城市，因此对它们的分析具有典型意义。将这103个城市的城市战略定位(城市性质)中的“直辖市”、“省会”、“国家级历史文化名城”等表述剔除，因为这些性质是根据有关法规赋予该城市的，无需进行分析。由于城市战略定位主要包含城市地位(城市等级、城市中心性)和城市主要职能两大方面，因此从这两大方面对103个城市的城市战略定位(城市性质)进行分析。

3.1. 城市战略定位的分级分类

按照相似性和层级性的原则对103个城市的城市地位和主要职能进行分级分类，将具有相同或相似表述的城市归为同一等级或类别。在城市和区域规划中，城市地位一般是通过“中心城市”这样的术语来进行表述。在103个城市中，有91个城市明确将“中心城市”列入其城市战略定位(城市性质)，并且前面有地域的界定来表明中心城市的影响范围。梳理这91个城市的中心城市地位后，可把中心城市分为国际城市(具有国际影响力的城市)、国家重要中心城市(在全国具有重要地位的城市)、三大地带重要中心城市(在全国的东部、中部和西部三大地带中处于重要地位的城市)、区域重要中心城市(在跨省级的大区域中处于重要地位的城市)、区域中心城市(在更小的区域范围内(主要是省级行政管辖范围内)处于重要地位的城市)五个等级。对于剩下的12个城市，有些隐含了中心城市表述的也列入对应的等级。例如泰州的城市性质表述为“泰州是国家历史文化名城，长江三角洲地区重要的工贸港口城市”，隐含了长江三角洲地区中心城市的意思，就把它归入区域中心城市等级。最后剩下5个城市没有中心城市表述，无法归入上述的五个等级，单列为“无中心城市表述”级别(表1)。

表1. 103个城市的城市地位分级

对于城市主要职能，先根据其表述的相似性将它们分为政治文化、经济、工业、制造业、能源、交通、港口、旅游、商贸、海洋产业、科教、无职能表述等十二大类。再根据文字表述里的地理范围限定划分为国际、国家、区域三个级别。一个城市一般都具有几项主要职能，按其最重要和最主要的职能进行归类。当没有明确的地理范围限定时，归入最低的区域级别，当没有职能表述时，归入无职能表述级别(表2)。

3.2. 城市战略定位存在的问题

从全国视角看，103个城市战略定位存在一些明显的问题。

1) 定位表述不完整不规范。有多达21个城市无城市主要职能表述，这其中近一半是省会(首府)城市。有5个城市无城市地位表述。城市战略定位(城市性质)应同时明确表述城市地位和城市主要职能这两个核心内容，定位表述不完整有可能造成城市主要经济社会结构不明确，发展方向和目标模糊不清，出现随意性、盲目性和易变性，也难以进行城市之间合理的分工与合作。此外在定位表述中存在文字不规范、语义含糊等问题。例如：“国际城市”和“国际化城市”、“中心城市”和“核心城市”有无区别？例如如何理解“重要”？很多城市性质中对产业的描述难以对应到国家标准《国民经济行业分类》，徒增理解和执行上的混乱。

2) 主要职能结构比较单一和滞后，过于依赖现状。大多数城市以工业、能源、旅游、交通和港口等与资源禀赋和地理位置相关的因素来确定城市主要职能，彼此职能多有雷同。尤其是工业和制造业未能细分，也同样导致难以分工合作，引发无序竞争。职能单一和滞后还反映了对经济社会发展的前瞻性和战略性认识不足，也有可能导致短视行为，不利于城市的长远发展。

表2. 103个城市的城市主要职能分类

3) 城市地位与城市主要职能不匹配、不对等。一些被赋予国际、国家级职能的城市不是国家重要中心城市或三大地带重要中心城市，甚至不是区域重要中心城市，让人难以理解。由于不同的城市地位隐含着不同的政策与发展待遇，这种不匹配有可能导致城市在获得政策倾斜与落实、项目落地等方面遇到阻碍，难以实施其战略定位。

4) 城市地位(等级)的数量分布不合理。按照城市体系空间分布原理(克里斯泰勒的中心地理论)，高等级中心地应少一些，低等级中心地应多一些，这是城市体系的一般规律。而103个城市中，城市地位(即中心地等级)的数量分布为3、2、8、14、71 (另有5个无中心城市的地位表述)，国家重要中心城市只有2个，明显偏少了，导致国家城市体系等级结构不合理，会极大地影响全国发展战略的实施。

5) 城市战略定位的空间分布不合理。高等级的中心城市均落在北京、上海、深圳、昆明、兰州组成的五边形区域里，交通枢纽、制造业、科教等职能也集中于此。三大地带重要中心城市本应是推动所在地带发展的领头羊，但东北、西北、西南的几大片区域缺乏这一层级的中心城市，将极大地制约这些大区域的发展。虽然三大地带重要中心城市的确定与经济社会发展水平有关，但也应该从国家整体发展利益出发加以提前布局。

6) 分级分类不规范。职能并没有涵盖全部国际、国家和区域层级，尤其是工业、制造业、交通、科教等重要职能方面缺乏国际层级，这既反映出分类分级的完备性和规范性不足，更反映出定位缺乏前瞻性和战略性。

这些问题反映了定位理论存在缺陷，与前面的述评结果吻合，这说明了现行的城市战略定位理论及其方法需要更新和发展，要从新视角构建新的定位理论。

4. 城市战略定位理论改进的思考

我国正从工业时代迈进信息时代，影响城市发展方向的条件和因素有了新的变化，城市之间的竞争与合作日益深化。因此为了解决目前存在的理论问题，更是为了迎合未来城市的发展趋势，有必要从城市之间的联系来进行城市战略定位的研究，而且信息化和大数据的技术也为研究提供了基础。城市战略定位理论涉及诸多方面内容和因素，当前急需改进的是以下几个方面。

4.1. 从以地位为主转换到以职能为主

城市地位是城市在区域发展过程中所处的地位(位置)和所发挥的作用，城市主要职能是城市在区域发展过程中所承担的政治、经济、社会、文化等分工和所发挥的作用，两者都是从政治、经济、社会、交通等方面进行衡量，有明显的重叠之处，但侧重点有明显不同。

目前城市战略定位偏重城市地位，而城市地位的确定基本上有两种思路：一种是比较城市竞争力，一种是比较城市主要职能。前面已经阐述了竞争力理论和方法存在的缺陷，因此应该转换或回归到以城市主要职能确定城市地位的思路上，实现确定城市主要职能和城市地位一举两得，并使城市地位与城市主要职能更好地匹配。而且，从指标选择上看，竞争力是以经济因素为基础的，包含了部分城市主要职能。周一星等就是通过城市主要职能将我国城市划分为5个等级 [22]。国外研究世界城市体系的几个著名学者也是通过城市主要职能(以金融、法律、广告、会计等行业的先进生产者服务企业数量表示)来确定世界城市等级。

城市不管其地位或等级有多高，都需要通过城市基本活动才得以发展，而城市基本活动的核心就是城市主要职能。地位源自职能，取决于职能。国家标准《城市规划基本术语标准》中，城市性质的中英文定义也突出了城市主要职能(其英文为designated function of city)。因此城市战略定位应该更加关注城市主要职能，全面深入研究城市主要职能，确定城市主要职能之后再通过它来确定城市地位，以此奠定城市战略定位的理论基础。

4.2. 从属性模式转换到关系模式

在确定以城市主要职能为主的基础上，应该寻求新的理论和方法对其进行研究。在信息时代，快速和深入的联系构成了城市重要性的指标 [23]。前文已指出城市战略定位的属性模式存在缺陷，应该转换到关系模式。城市战略定位的关系模式就是对城市之间的关系进行研究和阐述，从中明确城市主要职能和城市地位，进而确定城市战略定位。2000年J.V. Beaverstock等提出三种方法来度量世界城市关系：分析企业新闻、分析城市高技能者的迁移、分析生产者服务范围 [24]。2001年Taylor提出联锁网络模型(interlocking network model)，以先进生产者服务企业及其分支机构在世界主要城市的分布来研究世界城市之间的关系，进而划分世界城市等级 [25]。但是联锁网络模型所选择的指标是先进生产者服务企业，而且是世界著名跨国企业，这明显缺乏普适性和全覆盖性，不能广泛地用于普通的城市。2014年Ulrich Mans借鉴Taylor的联锁网络模型提出自我网络与同等城市概念(concepts of ego networks and peer cities)，用来分析非枢纽型城市的地位与关系，以某个行业(可更新能源产业)来划分非枢纽型城市的等级 [26]。Ulrich Mans将联锁网络模型推广到了一般城市，提高了联锁网络模型的普适性，但他只用一个行业中的企业分布来衡量城市等级，缺陷依然明显。

在联锁网络模型、自我网络与同等城市概念的基础上，可以把城市之间的关系扩展到社会经济的相关行业。国家标准《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2017)把全社会经济活动分为20大类，与城市战略定位关系密切的主要有采矿业、制造业、批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、信息传输软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业、教育、文化体育和娱乐业、国际组织等10大类。因此可以这10大类行业为基础，构建基于城市主要职能的城市联锁网络模型，将其应用于城市战略定位研究中。城市战略定位的关系模式通过分析城市彼此之间的关系，更为准确地洞察城市之间的差异和优劣势，从而更为科学地确定各个城市的主要职能和地位，在一定程度上解决了城市定位随意、主观、多变和雷同等问题。

基于关系的定位理论还解决了背景区域问题。可以通过城市关系网络明晰定位所涉及的背景区域，较好地解决了背景区域的主观性和随意性问题。通过分析各个行业的总部和分公司在各个城市中的分布，可以明确知道一个城市与哪些城市有关系，将它与这些城市圈起来就是该城市进行定位时需要考虑的背景区域。当然也可以确定一个指标阈值，达到这个阈值以上的才划入背景范围。

4.3. 加强预测性研究

城市战略定位显然应该充分体现前瞻性和战略性。关系模式虽然比属性模式有明显改进，但二者都隐含了未来与现状格局相同的假设，因此所得的城市战略定位严格地说是现状的，不是未来的，未能体现前瞻性和战略性。要解决这个问题，必须开展和加强预测性研究。

预测首先应该集中在城市职能的核心领域，即经济或产业结构。应加强对产业升级换代的研究，寻找其时空演化规律，以便能对职能进行一定程度的科学预测和预判，将预测和预判结果用于城市主要职能和城市地位的分析中。其次，开展区域经济增长中心和城市中心性的空间变动规律研究，预测(预判)中心城市尤其是具有国际、全国和大区域战略意义的城市中心性的地理位置的变化。通过职能和地位的预测研究构建具有预测性、前瞻性和战略性的城市战略定位理论，这是提高定位的科学性和战略性、促使城市战略定位更加科学合理的必经之路。

5. 城市战略定位理论研究框架

从城市关系和预测角度出发，可将城市战略定位研究粗略分为六个阶段(表3)，形成其理论研究框架。

表3. 城市战略定位研究框架

第一阶段为基础分析阶段，主要是分析、评价、估算和划定城市的资源环境承载力，识别城市的经济社会发展的资源环境约束。本阶段研究可采用生态足迹和能值分析两大理论和方法。我国正在向生态文明时代迈进，资源环境承载力是经济社会发展的先决条件，城市战略定位必须以它为约束条件。

第二阶段为初步定位阶段，采用前文所述的基于城市关系的城市战略定位模型，对城市战略定位进行初步分析和定位研究。

第三阶段为预测预判阶段，对产业及产业结构发展趋势、中心城市空间分布格局进行预测预判性研究，以修正第二阶段的初步成果，促使城市战略定位更具前瞻性和战略性。本阶段主要采用产业结构演替理论和地理空间相互作用理论进行研究。

第四阶段为对比论证阶段，通过公共决策机制、评价指标体系等方式方法，在充分考虑和服从国家或大区域发展战略基础上，对城市主要职能进行多方案的对比和论证，进而得到较为科学、合理、可行的职能，由此进一步对比论证和确定城市地位。

第五阶段为定位确定阶段，在确定了城市主要职能和城市地位的情况下，对城市战略定位进行表述的推敲和确定。

第六阶段为城市情景阶段，确定城市愿景表述。我国的经济社会发展日益与国际接轨，民众也日益关注城市与区域的宏观发展，因此应该使用城市愿景这种更为通俗易懂的表达方式来宣传和传播城市战略定位，让民众理解城市的发展方向与目标，这对于城市与区域的可持续发展是非常有利的。确定适合我国国情的城市愿景的一种可行方法是：先有城市战略定位，再将其转换为通俗易懂的语言，然后向各界代表人士征求意见，最后得到比较满意的城市意愿表述。

6. 结语

城市发展有惯性或惰性，一旦设定并沿着目标发展，则很难改变方向 [27]。因此城市战略定位这一决定城市发展方向的关键要素格外重要。当前，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等多规合一工作正在开展，国土空间规划正在迅猛开展，城市战略定位将从部门或行业各自为战的多个多种表述转变为城市统一的一个表述，城市战略定位的重要性更加凸显，需要深化和拓展其研究。从基于城市关系模型的城市战略定位入手，构建科学的城市战略定位研究框架是首先要解决的问题。大数据时代已经来临，数据与资料的数字化、时效性、针对性和覆盖度大大提高，数据的处理手段和技术也更为科学、先进、高效和直观，为基于城市关系的城市战略定位的科学研究奠定了基础，城市战略定位向科学性、战略性和规范性方向发展是必然的趋势。

文章引用

吴宇华. 我国城市战略定位理论的问题与改进
Problems and Improvements of the Theories of City Strategic Positioning in China[J]. 城镇化与集约用地, 2019, 07(03): 67-75. https://doi.org/10.12677/ULU.2019.73008

参考文献