张欣

上海工程技术大学管理学院，上海

收稿日期：2022年6月9日；录用日期：2022年7月6日；发布日期：2022年7月13日

摘要

本文以中国学术期刊网(CNKI)数据库中2001年以来收录的CSSCI来源期刊与北大核心期刊410篇关于数字政府研究的文章为研究样本，从论文发表量、作者、机构和参考文献进行文献计量分析，利用信息可视化分析软件CiteSpace5.8绘制作者共现、机构共现、关键词聚类网络等知识图谱，并且对相关文献进行系统分析，探讨数字政府领域的学术发展规律、研究热点、前沿和发展趋势，为我国数字政府研究领域的理论探索和管理实践提供理论参考。研究发现我国数字政府研究正处于蓬勃发展阶段，但其研究力量的分布非常不均衡，研究总体来看呈现出碎片化表征，我国数字政府研究必须立足中国全面开启社会主义新征程的历史方位，着眼突破既有理论框架来寻求适合本土实际的理论创新。

关键词

数字政府，热点分布，未来趋势，CiteSpace

Research on Digital Government in China: From Conceptual System to Practice Exploration

—Visualization Analysis of Information Based on CiteSpace

Xin Zhang

School of Management, Shanghai University of Engineering Science, Shanghai

Received: Jun. 9^th, 2022; accepted: Jul. 6^th, 2022; published: Jul. 13^th, 2022

ABSTRACT

This article takes 410 articles on digital government research in CSSCI source journals and core journals of Peking University since 2001 in the database of China National Knowledge Infrastructure (CNKI) as research samples. It is quantitatively analysed from the number of papers published, authors, institutions, and references, and uses information. Visual analysis software CiteSpace5.8 draws knowledge maps such as author co-existence, institution co-appearance, keyword clustering network, etc., and systematically analyses the relevant literature to discuss the academic development laws, research hotspots, cutting-edge development trends in the field of digital government in China. Theoretical exploration and management practises provide theoretical reference. The study found that China’s digital government research is in a stage of vigorous development, but the distribution of its research force is very uneven. The research shows a fragmentation character. China’s digital government research must be based on the historical direction of China’s new socialist journey in an all-around way, focusing on breaking through the existing theoretical framework to find practical theoretical innovation suitable for the mainland.

Keywords:Digital Government, Hotspot Distribution, Future Trend, CiteSpace

Copyright © 2022 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

2021年8月，中共中央、国务院在发布的《法治政府建设实施纲要(2021~2025年)》中提出：法治政府建设是法治政府的核心任务和核心工程，是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。与此同时，还把“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”作为重要措施与目标。数字政府已逐步成为推进国家治理体系与治理能力现代化的基本形态，而相关的概念术语包括“数字政府”、“电子政务”、“数字治理”、“智慧政府”等。其中，数字治理是数字政府的主要发展路径，智慧政府是数字政府的高级智能表征，而电子政务与数字政府是不同阶段的产物，在技术和组织的关系基调上是相反的。

那么，对于研究者而言，一些直观的问题是，经过近年的发展，我国数字政府研究产生了怎样的成果？哪些文献对该领域产生了重要的影响，其发展路径怎样？数字政府的研究热点和研究趋势又呈现出怎样的变化？当前有关数字政府研究存在哪些不足？未来的发展方向又是如何？如此等等。深入回答这些问题有助于进一步拓展和深化我国数字政府研究，让法治政府思想更好地与中国具体实践相结合。

本文运用可视化分析软件CiteSpace5.8.R3，对2001年以来我国数字政府收录的CSSCI源期刊和北大核心期刊的学术研究论文进行了可视化分析，系统回顾、总结和展望国内数字政府的研究历程，找出该领域的研究热点和学术前沿，为该领域的科学研究和管理实践提供有益的理论参考。

2. 研究方法与数据来源

2.1. 研究方法

CiteSpace是一个基于Java平台的可视化文献分析软件，由Drexel大学的陈超美博士开发。该软件实现了对所有文献记录数据的常用引文网络分析和文献可视化分析，能够直观地识别学科前沿和学科领域经典基础文献的演变。它使研究者能够清晰地识别学科领域知识的内涵，快速发现学科领域的研究热点和前沿问题。此外，参考空间还可以用来检测和分析研究边界的变化趋势以及研究边界与其知识库之间的关系。

在CiteSpace中，主题的提取通常是通过关键字或关键字的共生来完成的，这样就可以将关键字分组到一个字段中。每个节点代表一个搜索主题，节点越大，搜索主题的频率越高，节点之间的连接线表示搜索主题之间的共生关系，直线越粗，共线性越大。发展脉络可以采用Time-zone时区图呈现，Time-zone是将相同时间节点内的文献集合在相同的时区中，并按照从远至今(从左到右)的时间顺序排列，以清楚地显示某一特定领域的研究发展脉络。

2.2. 数据来源

本文的数据来源于目前世界上最大的连续动态更新的中国学术期刊全文数据库——中国知网(CNKI)。在检索时首先点击高级检索，选择期刊检索，然后以“主题 = 数字政府”为检索条件，并勾选来源类别中“北大核心”、“CSSCI”两项分类，刊载在这类期刊上的文章在很大程度上代表着我国学术科研成果的概况，由此得出截至2022年4月28日的文献410篇作为研究数据，然后将文献按照CiteSpace文件读取格式要求导出，形成研究所需的样本数据。

3. 样本文献整体分析

3.1. 年度文献数量统计

自2016年以来，全国数字政府研究论文数量呈现绝对上升趋势。2001年到2016年，数字政府每年发表的论文不到5篇，自2017年以来，国内数字治理文献数量迅猛增长，2017年至今，论文数量呈绝对上升趋势。其中，2020年度数字治理研究发文94篇，占总发文总量的22.9%；2021年发文146篇，占总发文量的35.6%；2022年发文168篇(数据统计截至2022.4.28)，占总发文量40.9% (参见图1)。2017年至今，我国一直在建设数字政府的路途中。党的十九大报告提出建设“数字中国”，从国家顶层设计层面提出了“数字化”概念，为我国数字政府建设提供了方向和指南。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出，要“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，这是我国首次在国家层面的文件中明确了“数字政府”的建设要求。数字政府的重要地位在官方文件中得以确定，引发了学术界数字政府研究的热潮。

图1. 2001年以来我国数字政府研究文献数量统计

3.2. 研究者及研究机构分布分析

CSSCI数据库以及北大核心期刊收录关于数字政府研究的文献始于2001年，经过近二十来年的讨论和探索，这一领域一直受到学术界的高度重视和持续关注，形成了一批核心研究人员和研究机构。根据作者与研究机构的合作关系图(见图2)，发现数字政府的研究主要由大学和社会科学院所进行，其中大多数是独立的，有关研究机构与研究人员之间没有明显的合作关系，其中一些伙伴关系只在研究机构内的研究人员之间建立。进一步统计分析得知，见图3，数字政府领域发文最多的学者为中国人民大学的马亮，共发文11篇，依据普莱斯定律计算公式计算 $\text{M}=0.\text{749}\sqrt{\text{Nmax}}$，所得M值为2.5，即发文数量大于3篇的作者则为该领域的核心作者，根据核心作者发文数量进一步计算得出核心作者发文量占总发文量的14.6%，说明数字政府领域并没有形成核心研究学者群体。

图2. 作者和研究机构合作图谱

图3. 2001年以来国内数字政府研究作者分布(发文数量前10名)

与此相对应，图4列举了数字政府研究发文数量排名前十的研究机构，其中，中国人民大学公共管理学院最多，共发文26篇，据此计算所得只要发文数量大于4的则为该领域核心机构，根据核心研究机构发文数量进一步计算得出核心机构发文量占总发文量的62.6%，说明数字政府研究领域已经形成以中国人民大学公共管理学院、中共中央党校、北京大学政府管理学院、中国行政管理协会等为代表的核心研究机构群体。

图4. 2001年以来国内数字政府研究机构分布(发文数量前10名)

3.3. 高被引文献分析

高被引文献意味着在学术研究中被其他研究者引用次数较高，它有着较高的影响广度、影响强度和影响深度，能为后续研究提供支持和帮助。通过对数字政府领域高被引文献进行分析，有助于深入了解该领域当前研究现状、研究热点、未来研究方向以及研究趋势。表1统计了10篇2001~2022.4年间我国数字政府研究中被引用频次最高的文献。其中，戴长征、鲍静、刘淑春、张晓、鲍静等学者的学术成果有着较强的影响。戴长征与鲍静的《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》一文被引频次高达213次，表明该文对我国学术界数字政府研究的影响力。从篇名分析，数字政府领域髙被引频次文献主要聚焦在数字政府演进的讨论、数字政府实践的介绍，以及数字政府发展的探索。此外，研究还涉及诸如浙江“最多跑一次”改革、政务服务数据共享等具体政策的案例研究，表明近年来我国数字政府领域研究具有多样性和多元化的特征，丰富了该领域研究的内容。

表1. 国内数字研究前10篇高被引频次文献

3.4. 数字政府概念与内涵

伴随着中国数字政府建设进程的加快，对数字政府的概念辨析相关研究也越来越多，许多学者围绕数字政府的概念和内涵进行了理论探讨。

有学者从多维度对数字政府的概念进行界定，以期更加全面地描述数字政府的内涵。卢晓蕊(2022)认为，数字政府是适应信息革命的一种政府形式，其基本目标是实现政府体制的现代化。还有一些学者提出，数据流动、信息能力、知识应用和决策优化是理解数字政府概念的几个关键维度 [1]。也有不少学者认为，我们必须加强数字政府在技术、常规和组织方面的能力。但是，对于数字政府的发展方向，以及数字政府包括哪些维度，目前还没有形成共识。

还有学者认为数字政府表现在物理形态上。就治理技术而言，表征为数据型、网络型与智慧型数字技术在政府治理体系中的应用；就治理对象而言，表征为物理世界与虚拟世界治理对象的相互融合；就治理主体而言，表征为多元治理主体的协同共治；就治理范围而言，表征为对国内视野与国际视野的一体兼顾 [2]。因此，数字政府要基于新一代信息技术，重塑政务信息化的管理、业务、技术架构，通过构建以大数据为驱动的政务运行模式，进一步优化调整内部组织结构、业务流程、运作模式，以此来提高政府履行职能的能力，形成用数据来对话、决策、服务以及创新的现代化治理模式 [3]。

从我国目前的发展来看，数字政府建设发展迅速，党的十九大报告提出建设“数字中国”的理念，从国家顶层设计出发，提出了“数字化”的概念，为我国数字政府建设指明了方向，提供了指南。《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在2019年10月通过，并且党的十九届四中全会通过的中明确指出，要加快推进数字政府加建设，加强数据全民有序共享，这是首现在国家层面的文件中明确规定了“数字政府”的高标准建设要求，从中能看出我国数字政府目标定位越来越清晰，发展也越来越好 [4]。

4. 基于关键词时区视图的国内政府治理研究趋势分析

对国内数字政府研究热点的分析有助于把握该领域发展过程中的研究焦点与未来趋势。在CiteSpace节点类型中选择“keyword”，时间切片(slice)为1，经反复调整后阈值(thresholds)设置为(2, 2, 23) (4, 3, 23) (2, 2, 23)，运行CiteSpace5.8.R3，绘制关键词共现网络(其中，网络密度为0.0107，Q值为0.8467，S值为0.9743，表明图谱结构显著且可信度较高)，见图5，图6并选择时区视图以直观展现国内数字政府研究的时间分布和研究趋势，见图7。

图5. 2001年以来国内数字政府研究关键词图谱

图6. 2001年以来国内数字政府研究关键词聚类图谱

图7. 2001年以来国内数字政府研究时区视图

从数字研究演化路径的知识图谱和10个高频热点词“数字政府”、“数字化转型”、“数字经济”、“数字政府治理”、“电子政务”、“数字治理”、“政府治理”、“大数据”、“地方政府”、“政务服务”(参见表2)，可以清楚地看出数字政府研究领域的发展脉络结合，按时间动态可将国内数字政府研究划分为四个阶段。分别是2002~2008年的数字治理引入阶段，2009~2013年的电子政务初始阶段，2013~2017年的电子政务建设阶段以及2018年至今的数字政府建设阶段。

表2. 2001年以来国内数字政府10个高频热点词

4.1. 数字治理引入阶段

此阶段侧重研究数字治理概念的引进。学者们主要关注数字治理的内涵及其价值，着力建构数字治理的概念体系，高频词汇有电子治理、治理能力、整体性治理、国家治理、数字治理等。

2002~2008年间，数字治理概念刚刚被进入以政府为主体的公共组织中，作为提升政府治理能力的关键核心路径，早期数字治理、电子治理以及数据治理并无明确区分。这一时期，王浦劬等学者承认电子治理是电子政务的新方向、城市政府善治的理想选择，赋予电子治理在政府发展中的重要地位，认为其能在人类基本价值、公民信任、政府创新、高等教育等发挥的作用 [5]。在这一发展阶段中，学者基本上聚焦于认识电子治理的概念而非探究电子治理的本质，并仅将公民电子参与和民主化作为其实现的目标，注重电子治理本身带来的作用而非电子治理在国家治理、政府治理以及社会治理中的定位，依然将其定位于促进政府加强社会管理的民主愿景而非提升政府实质服务水平的核心因素 [6]。但也有学者开始探索电子治理的运行机制，研究电子治理的路径选择，分析引进电子治理所需的环境因素 [7]。数字治理在这一时期是数字治理的主要体现，也是政府数字治理研究在中国初露头角。

4.2. 电子政务初始阶段

2009~2013年间，政府数字治理研究进入实质探究阶段，除了关注基本定义之外，学界开始探究政府数字治理在我国政府中发挥的实质作用，高频词汇有政务服务、数字技术、数据资源、电子政务建设等。

在这一阶段，董礼胜等学者在学习借鉴国外电子治理的新进展后，提出完善相关法律法规 [8]、建设以“为民服务”为核心的政府网站 [9]、促进政民互动等有效建议 [10]。有学者通过对国外的学习并结合国内政府建设现状，对电子政务的研究进行了总结和梳理，探讨了电子政务研究的不足以及实践与理论的差异，以期进一步推动电子政务的实践与研究 [11]。也有学者提出不能单纯地将电子治理直接应用于政府治理，并将传统意义上的电子政务与新兴电子治理做了明确区分，要分析电子治理面临的时代风险，找准差距，对影响电子治理发展的因素进行分析 [12]。还有学者从主体角度剖析了电子治理的实质，肯定了非政府组织对数字政府治理、承接政府职能转移、突发事件治理的作用，跳出了政府单一主体的圈子 [13]。与此同时，电子治理初步得到应用，如郑州市ZZIC工作机制、民族政府门户网站等。丁元竹学者指出电子到数字是一种实质性的转变，会逐步实现以机构为中心向以市民为中心的公共服务供给模式，实行数字自治 [14]。2013年，工业和信息化部信息化推进司印发《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，为我国电子政务深化发展指明了方向，电子政府服务领域开始借助“云计算”技术工具进一步提升发展质量，这也是政府治理体系与治理能力发生质变的显著标志，从此拉开了电子政务的序幕。

4.3. 电子政务建设阶段

2014~2017年间，是电子政务向数字治理转型时期，这一时期学者们的研究方向大多集中在数字治理的实践研究，高频词汇有大数据、数字化转型、数字时代、数据治理、智慧城市等。

在这一阶段，刘新萍、刘兰华、李鹏等学者提出基于信息技术应用的政府流程再造是数字治理的新趋势 [15]，新信息通信技术的应用为推进电子政务提供了技术支持，为建设服务型政府提供了重要支撑 [16]。马亮学者认为基层数字政府是实现数字治理的关键主体和践行者，同时也看到央地关系和部门协同的重要性 [17]，因此，在寻求数字治理的最优路径时，提倡以地方数字政府为主力军。2015年掀起的行政体制改革浪潮使得数字治理成为“十三五”时期促进政府治理能力现代化的强力举措。2016~2017年，《“互联网 + 政务服务”体系技术建设指南》出台，向地方政府各部门提供了“互联网 + 政务服务”在平台技术架构、服务内容等方面的统一性技术指导，这为电子政务向数字政府的转型提供了契机，但关于大数据的研究只是刚刚起步，存在治理“失序”、公众参与“悖论”、数据匮乏且驱动力不足等问题 [18]。

4.4. 数字政府建设阶段

2018年至今，我国一直在建设数字政府的路途中，高频词汇有数据共享、国家治理现代化、业务协同、电子政务等。

党的十九大报告提出建设“数字中国”，从国家顶层设计层面提出了“数字化”概念，为我国数字政府建设提供了方向和指南。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出，要“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，这是我国首次在国家层面的文件中明确了“数字政府”的建设要求。在数字治理走向成熟的过程中，诸多学者也开始对数字治理提出反思、寻找出路，不再是上一阶段单纯的路径探索，而是寻求实践应用中所暴露问题的解决方案 [19]。与此同时，很多学者又在此基础上重新定义了数字治理的内涵，将数字治理和数据治理进行了明确的概念区分 [20]。这一时期数据治理、大数据治理、数据开放共享的研究愈来愈多，将区块链、云计算、人工智能等前沿数字技术应用于数据治理，强调地方各级政府、政府各部门间数据的交换共享与开发利用，我国数字政府目标定位越来越清晰，数字政府发展的黄金时期也由此到来。

5. 结论与展望

回顾近20年来数字政府研究领域的相关文献，可以看出，总体而言，我国的数字政府研究正处于蓬勃发展阶段。不仅每年发表的论文数量呈线性增长，而且发表的期刊也呈现多元化。但也能看出其研究力量的分布也非常不均衡，形成了以社会科学院和高校为核心的研究机构群体，但研究者以及机构间尚未形成合作研究态势。此外，政府治理研究以管理学、经济学、政治学研究为主导，交叉学科和跨学科研究有待发展。当前，对数字政府建设的研究以及在数字政府建设过程中还存在以下几个方面的问题：首先，国内外学者围绕概念、技术、能力、路径等维度展开了一系列具有开拓意义的探索，从多个角度阐述了数字政府“新现象”，为数字政府理论研究与实践发展提供了有益借鉴。但是，既有研究主要集中于对数字政府某个方面的临摹或描述，总体来看呈现出碎片化表征。其次，传统管理理论在解释数字创新和数字化转型实践中面临着前所未有的挑战，数字政府研究的多学科性进一步阻碍了其向“深层理论化”方向发展，我国数字政府研究必须立足中国全面开启社会主义新征程的历史方位，着眼突破既有理论框架来寻求适合本土实际的理论创新。最后，经过多年的建设和发展，地方数字政府建设取得了显著成效，政府数据的整合与共享取得了积极进展，政府服务能力得到了显著提高，以数据托管和数据挖掘为核心的数字政府理念已经渗透到各级政府人员的头脑中。同时，各地区数字政府建设的设想与实际效果还存在一定的差距，这也是我们需要研究和解决的重要问题。

下一步数字政府建设研究的主要任务应该是在已有研究成果的基础上，重点在以下几个方面进行研究：

第一，应增强数字政府研究领域的系统性，高度重视该领域的基础理论研究，切实推动数字政府的理论与实践研究共生发展。在应用场景设计方面，需要进一步研究和判断数字化手段对政府治理的效应结果，选择合适的切入点，关注国家政策，积极稳妥地推进数字化政府建设，不能脱离实际，盲目追求数字化，也不能将数字形式化。在数字政府建设实践的过程中，经历了理论与实践的磨合，也产生了监管问题、数字鸿沟及数字安全问题，这都是未来我们要着力解决的方向，将理论与实践结合起来进行研究，能更好地提高政府数字治理的水平，加快数字社会、数字政府、数字中国的建设。

第二，加强定量研究、实证研究和跨学科研究，重点引进心理学、数学、信息技术等相关理论，有效提高数字政府研究方法的科学性和有效性。数字政府建设是一个复杂、多维、动态的问题，需要理论与实证、定性与定量相结合的研究。因此，今后必须综合运用二次数据分析、大数据分析、深度访谈、问卷调查、案例研究、实验研究、参与性观察等研究方法，对数字政府的核心问题进行理论导向的实证研究。只有运用多种研究方法，从多个角度系统研究数字政府建设的基本问题，从多个角度、多来源收集定量和定性数据，才能为理解和解释数字政府建设的相关现象提供实证依据 [21]。

第三，进一步加强研究视角创新，鼓励跨学科研究和团队研究。从不同的角度可以得出不同的结论，所以我们需要从不同的角度进行逐一突破。在研究外延上，我国现有研究的外延拓展不够，还有待进一步推进学科交叉，如推动信息管理学科与数字政府治理的结合实现真正的“数字”效应，推动经济学学科渗透数字政府治理以提高数字治理的经济效应，通过多视野外延和多学科交叉深化数字政府治理领域的研究 [22]。

文章引用

张 欣. 中国数字政府研究：从概念体系到实践探索——基于CiteSpace的信息可视化分析
Research on Digital Government in China: From Conceptual System to Practice Exploration—Visualization Analysis of Information Based on CiteSpace[J]. 运筹与模糊学, 2022, 12(03): 541-551. https://doi.org/10.12677/ORF.2022.123056

参考文献