ABSTRACT

On March 13, 2012, the United States, Japan and the European Union prosecuted China in export restrictions of rare earth, tungsten and molybdenum mine to the WTO Dispute Settlement Body. On July 23, WTO Dispute Settlement Body decided to set up expert group to review the case. On March 26, 2014, the panel report was released; hereafter on April 17th China appealed United States to Appellate Body, and on 25th China appealed Japan and European Union to Appellate Body. On August 7, 2014, WTO Appellate Body report was released, declaring Chinese lost. This article will analyze the legal issues involved in the case of rare earth research, the obligations of China to WTO, interpretation and quote of Article 20 of the GATT 1994, the game of national economic sovereignty and WTO Rules. Through analyzing the conflict exposed from China’s domestic laws and policies in this case with the WTO rules, the insufficient understanding of WTO rules, the lack of capacity in the proceedings the burden of proof in dispute settlement, this article will discuss how to use WTO rules to safeguard the country’s economic sovereignty under the WTO frame- work.

Keywords:Rare Earth, Export Restrictions, The WTO Rules, National Economic Sovereignty, Article 20 of the GATT 199

稀土案的法律思考(DS431, DS432, DS433)

李英¹，董亚婧²

¹华北电力大学北京能源发展研究基地，北京

²华北电力大学人文与社会科学学院，北京

Email: liying0289@126.com, dyjbn1@163.com

收稿日期：2015年3月12日；录用日期：2015年3月25日；发布日期：2015年3月31日

摘 要

2012年3月13日，美国、日本和欧盟就中国稀土、钨矿及钼矿的出口限制措施向世界贸易组织争端解决机构起诉，随后7月23日WTO争端解决机构决定成立专家组审查此案，2014年3月26日，专家组报告公布，随后4月17日、25日中国分别针对美国、欧盟及日本提出上诉，同年8月7日，WTO公布上诉机构报告，宣告中方败诉。本文通过对稀土案所涉及的法律问题进行研究，着重分析中国承担的WTO义务、GATT1994第20条“一般例外”条款的解释与援引、国家经济主权与WTO规则的博弈等，剖析中国在该案件中暴露出的国内法规政策与WTO规则的冲突、对WTO规则及其适用的理解不充分、在争端解决的诉讼程序中举证能力不足等方面的问题，探讨国家在WTO框架下如何运用WTO规则维护国家经济主权。

关键词 :稀土，出口限制措施，WTO规则，国家经济主权，GATT1994第20条

1. 引言

在全球经济迅猛发展的背景下，各国为获得国家利益最大化，纷纷挺进抢夺资源的大军当中，这使得各国对资源的争夺呈现白热化趋势，贸易摩擦变得不可避免。作为WTO成员国，怎样在纷繁复杂的环境中既可以维护国家利益达到可持续发展的长远目标又不违反WTO框架下的严格规则义务，享受“戴着镣铐跳舞”的自由，已成为我们不得不思考的问题。

2. 稀土案案情综述

2.1. 案件背景

稀土资源，属于不可再生资源，素有“工业维生素”、“二十一世纪工业黄金”的美称，属于精密技术发展的重要原料，普遍适用于冶金、机械、化工、航天等领域。全球稀土储藏量稀少，目前中国是第一大稀土生产国，拥有世界30%左右的储量，供应世界95%的稀土需求量。稀土曾大量贱卖出口，2008年以来，我国通过征收出口关税、限制出口配额、设置出口企业贸易权限制来保护稀土资源。这些措施直接造成国际稀土资源供应减少，但市场价格飙升，损害了美欧等一直依赖中国稀土出口的发达国家的利益。仅2011年采取的限量管制，就减少了近一半的出口量。据路透社报道称，2011年2月中国的稀土出口每吨平均价格达到10万美元以上，与前一年相比增长近10倍，而此时中国稀土出口量是历年来最低水平，出口限制措施对国际市场造成了影响巨大[1] 。

2.2. 稀土案进展状况

2012年3月13日，美国、欧盟、日本针对中国对稀土、钨矿及钼矿采取的出口限制措施向WTO争端解决机构(以下简称“DSB”)起诉。随后2个多月内，美欧日与中国关于撤消出口限制问题展开多次协商，磋商未果后申请专家组裁决。

2012年7月23日，DSB决定成立专家组审查该案件(案件编号DS431、DS432、DS433)，专家人员未定。2012年9月12日，美欧日依据《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称“DSU”)第8.7条要求WTO总干事尽快确定专家组成员。2012年9月24日，专家组成员确定，并决定阿根廷、加拿大、哥伦比亚、挪威、秘鲁、土耳其、印度、澳大利亚、阿曼、越南、中国台湾、巴西、韩国、印度尼西亚、俄罗斯、沙特阿拉伯作为第三方参与专家组程序。2014年3月26日，专家组报告公布，裁决中方涉诉管理措施违反规定。2014年4月8日，美国提出上诉，随后4月17日中国针对美国提出交叉上诉，4月25日，中国就欧盟及日本DS432、DS433案也提出上诉。同年8月7日，世界贸易组织公布上诉机构报告。8月29日，DSB通过该报告，确定DS431、DS432、DS433案最终司法处理结果。

2.3. WTO争端解决机制的专家组报告

(1) 裁定中方采取的出口关税限制措施违反《中国加入世贸组织议定书》 (下文简称“《入世议定书》”)第11.3条的义务[2] ，并且认定中方不得援引《1994年关税与贸易总协定》 (下文简称“GATT1994”)第20条(b)款抗辩该项义务[3] 。(2) 裁定中国对稀土、钨和钼实施出口配额限制不符合GATT第11条一般取消数量限制条款规定[4] ，并且裁定中方该措施不得援引第20条(g) 款豁免[5] 。(3) 裁定中国的贸易权利限制措施不得援引第20条(g)款抗辩，违反WTO项下义务。

2.4. WTO争端解决机制的上诉机构报告

上诉机构原则上同样裁决中方采取的出口限制措施不符合WTO规则和义务。具体为：(1) 中方没有必要对《入世议定书》第1.2段后半句话中“《马拉喀什建立世界贸易组织协定》”(下文简称《WTO协定》)的范围产生异议；(2) 关于出口配额限制措施，原则上肯定专家组对“中方采取的出口限制措施不是‘与保护可用竭自然资源有关措施’”以及“出口限制措施未与‘限制国内生产消费一同实施’”的认定进行了客观评估，但认为专家组在进行GATT 1994第20(g)条解释时部分有误。另外裁定中方不得援引第20(g)款“一般例外”条款豁免其采取的涉诉措施。

3. 稀土案涉及的法律问题

3.1. 中国加入WTO的法律文件所规定的义务

基于中国加入WTO主要法律文件《中国入世工作组报告》及《中国入世议定书》的规定，中国对于出口限制方面的措施向WTO做出了承诺。《入世议定书》第7条指出，中国应承担取消非关税措施的义务。《工作组报告》第162段指出，出口限制和许可证在加入WTO后遵照WTO规则和GATT条款许可的情况下实施；第170段指出，加入WTO后要保证对进出口产品征收的所有税费的有关法律和法规与应履行的WTO义务一致。此外，加入WTO时，中国关于出口税作出了“超WTO义务”承诺。按照《入世议定书》第11.3条规定，中国不对《入世议定书》附件6中包含的84种产品之外的其他产品征收出口税[6] 。

中国对WTO作出的承诺内容与中国采取的出口限制措施之间是否存在矛盾，中国是否可以援引GATT1994第20条“一般例外”规定来化解这一矛盾，使涉诉措施合法合理化，成为专家组和上诉机构审查研讨的法律问题。专家组在认定时采取了严格的条约解释方法，上诉机构将《入世议定书》第11.3款的文本严格限定在附件6所列范围内，中方在该事项上的诉求被上诉机构驳回，足见条约文本的重要性。

3.2. GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释和援引

尽GATT1994第20条包含10种例外情况，允许成员方在这10种情况下，违反GATT1994既定的义务。征收出口关税、设置出口限额、进行贸易权利限制都属于出口限制措施，对于针对征收出口关税中方援引的GATT第20条(b)款以及针对出口限额及贸易权利限制中方援引的GATT第20条(g)款的正确解释和有效援引，直接关系到案件的裁决。

3.2.1. GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释

学界认为，在法律条文规定不全面具体时应该基于条文来进行解释。1969年《维也纳条约法公约》第31、32条对“条约解释”的方法规定为：参照条约目的与宗旨；结合上下文；依照约定文字的通常含义；考虑谈判的辅助文件及嗣后协定；善意解释等[7] 。GATT第20条(b)款与(g)存在紧密关联性，(b)项“公共健康”的保护与环境保护的目标与宗旨一致。在稀土案中采取贸易限制措施的目标是保护环境，保护环境的最终目的是保护人类动植物的生命健康。两款的本质是探讨“涉诉措施”是否是为了达到环境保护的目标以及达到通过环境保护而实现保护人类和动植物的生命健康的目的。

3.2.2. GATT1994第20条“一般例外”条款的援引

一般来说，在适用GATT第20条时，遵循“两分法”步骤[8] ，专家组或上诉机构第一步审查涉诉措施是否符合例外条款中某项具体规定，符合后再审查该措施是否符合第20条序言的要求[9] ，如不符合具体规定则没必要再检验是否符合第20条序言要求。GATT第20条序言有三项标准：不可任意歧视、不合理歧视、变相限制国际贸易[10] 。

首先，对于GATT第20条(b)款的援引要符合两个条件：一方面是征收出口关税的目的是为保护人类及动植物的生命健康，另一方面是征收出口关税是为了达到保护的目的所必需的。换言之，如果有其他兼具可行性与保护性的符合WTO原则且更具经济价值的合理措施，则说明以上措施就不是必需的。

其次，综合DSB适用GATT1994第20条(g)项成案，要成功援引该款豁免WTO义务，涉诉措施必须符合两个条件：第一，出口限制措施与保护可用竭自然资源有关。该要件包含两个关键字段，“可用竭的自然资源”、“与保护有关”。“可用竭的自然资源”，通过文义宽泛解释，稀土等无生命的、不可再生资源毫无疑问的属于“可用竭的自然资源”，这是人们已经形成的客观事实；“与保护有关”，这就需要探究针对涉诉资源采取的出口限制措施与“法规政策”上的“保护”之间是否存在方法与目的上的紧密关联。第二，出口限制措施必须与限制国内生产或消费一同实施。该要件需要审查以下两方面：一是限制国内生产或消费的措施须与涉诉出口限制措施一同实施；二是涉诉出口限制措施实施目的须是为确保国内限制措施有效。遵照字面意思理解，参照并遵循诸如美国汽油案等前案先例，一般对该要件的解释仅要求在实施保护可用竭自然资源的贸易限制措施时，也限制国内生产消费，做到“不偏不倚”，即为“一同实施”，并不严格要求该出口限制措施主要目的是确保国内限制措施有效。

最后，对于引用第20条序言时，不得简单的等同于GATT1994第3.4条“国民待遇”歧视标准[11] ，应当适当考虑利益相关成员的不同情况。

3.3. 中国出口限制措施是否违背WTO规则

根据上文所述，应对“可用竭自然资源”、“与环境保护有关或为公共健康所必需”、“一同实施”几个关键内容进行探究。稀土案中，涉案稀土等资源都属于可用竭的自然资源，毋庸置疑。下文将对后两个关键词进行详述。

3.3.1. 涉诉措施是否“与保护环境有关或为人类及动植物生命健康所必需”

(1) 一方面需要审查涉诉措施的法律法规文件及规章制度设置与保护环境或人类及动植物生命健康的相关性或必需性。

稀土案中，中国颁布的与涉诉措施有关的政策法规包括：《关于2012年关税实施方案的通知》、《2012年出口许可证管理货物目录》、《商务部关于公布2012年稀土出口企业名单并下达第一批出口配额的通知》、《2012年农产品和工业品出口配额总量》。这些文件的立法目的是为了保护稀土等资源，但是没有明确提到为了保护稀土等资源就可以采取出口限制措施，并且也没有明确指出实施出口限制措施是为了保护稀土等可用竭自然资源。而专家组在审查涉诉措施法律文本时大多采取机械、狭隘的文义解释方法。因此，涉诉措施均被专家组以有些法律法规只是纲领性文件并未具体详细地指出涉诉措施与法律依据间的相关性而排除适用GATT第20条“一般例外”条款。

对此，上诉机构认为专家组对于中方不得援引GATT第20条(b)及(g)款豁免其WTO项下义务这一事项作出了客观评估，没有再对(b)款进行讨论，但是认为虽然专家组重点通过争议措施的设计和结构上的评估来对GATT1994第20(g)款作出解释是正确的，但是也应在解释例外条款时考虑到中国出口配额效果的证据和中国在市场上保护自然资源的其他努力。

(2) 另一方面重点考察涉诉措施与保护自然资源及保护人类及动植物生命健康是否存在实效性。

专家组认为，如果为了保护该项自然资源，应该在国内直接采取限制开采的方法，比单纯限制出口更为有效，因而认定涉诉措施是为了实现产业目标而非保护环境。在审查该案时，欧美日提交了一系列证据证明中国并未限制使用涉案的原材料作为投入品的下游产品的出口，相反下游产品出口还出现了增长。专家组认为，在并未限制开采的情况下，出口限制直接导致出口减少，被限制的出口数量顺势留存在国内，国内市场供大于求，价格自然降低，下游产业直接受益，这种利益又刺激了国内市场对该资源的需求，进而又促进实际开采，并没有达到资源保护的效果。

3.3.2. 出口限制措施必须与限制国内生产或消费一同实施

如果有证据证明“一同实施”具有合理性，则可援引GATT第20条，如果不能充分证明，则无法成功援引。稀土案中，专家组从形式和实质上对是否“一同实施”进行审查。首先查阅中方提交的相关法律政策文件上有无“限制国内生产或消费”之类的表述或具体措施，再分析该措施的具体内容，审查其是否能达到限制国内生产和消费的效果。中方提供的审查文件有：2006年4月起中国国土资源部停发稀土矿开采许可证，严厉调控开采、加工和出口稀土资源；颁布并实施《2007年稀土出口配额申报条件和申报程序》、《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》；2011年8月国土资源部公布加强规范稀土行业的新规；2011年8月22日，工信部、监察部、环境保护部等六部门联合开展稀土生产秩序专项整治行动。以上的各项政策和规定都显示了我国对内整治的方法和力度，即在法律意义上对稀土资源的管理是国内外“一同实施”限制。但专家组未支持以上观点，专家组认为考察中国近年来保护资源采取的措施虽然进步，但还未达到“不偏不倚”，对国内资源的生产消耗并未有效限制，未达到应有的水平。上诉机构原则上支持专家组对此事项的客观评估。

3.4. WTO规则与国家经济主权的博弈

稀土案的爆发，实质上体现WTO规则与国家经济主权原则之间的博弈。在国际经济贸易中，各国经济贸易措施均以本国经济发展的整体利益为出发点。WTO框架下，主权国家一方面为促进贸易自由化，通过谈判、妥协达成国际贸易规则，另一方面又极力主张通过对本国贸易管制尤其是出口管制来维护本国经济主权，以实现自己的发展目标。但是WTO作为一个强调贸易自由化及消除贸易壁垒的多边贸易组织，其旨在通过降低或消除关税及其他非关税贸易壁垒来推进全球范围内的贸易自由化发展，这样势必导致国家贸易政策法规的制定和实施在一定程度上都受到影响和约束。

《关于自然资源永久主权宣言》规定，主权国家都享有按照本国利益对自然资源进行自由处置的权利，且不可剥夺和削弱这项权利，另外还有尊重各国经济独立，尤其是发展中国家的自然资源永久主权。但是，WTO项下各协定均有对成员方的国际经济贸易活动及其管理行为进行限制，WTO规定对于国家经济主权存在一定制约。根据GATT1994第2条和11条内容，对出口产品征收超过一定比率的出口关税以及采取进出口配额的措施是WTO一般禁止的，但是，限制出口具有战略意义的资源是WTO成员普遍行为，许多发达国家甚至对该类资源进行严格限制开采、生产及出口。但发达国家在对自然资源进行限制时会充分利用WTO规则及其一般例外条款，以灵活运用WTO规则维护国家经济主权，从而促进本国自然资源有效开发和利用。

4. 稀土案对我国的启示

4.1. 中方在稀土案中暴露的问题

4.1.1. 国内法规政策与WTO规则不完全契合

稀土案的败诉反映出我国除《入世议定书》之外，缺乏其他辅助性的比较直接明确的法律法规文件。稀土案涉诉审查的政策法规[12] ，在文本上都未明确提到中国采取出口限制措施的法律依据和实施目的，这直接导致专家组在审查时不得不以严格狭隘的解释方法裁定中方无法适用GATT1994第20条一般例外情况。

4.1.2. 对WTO规则及其适用的理解不充分

稀土案中，中方提供大量法律政策文件和事实数据来支支撑我国对稀土采取的限制措施就是为了环境保护和公共健康，但是涉诉措施与法规政策之间的方法与目标关系并没有完全契合WTO规则的要求，专家组和上诉机构认为中方采取的涉诉措施是为了实现本国产业政策目标，而非保护环境，最后裁定中方不得援引GATT1994第20条抗辩。此外，中方没有充分解读GATT1994第20条(b)款的含义，稀土开采或出口与“保护人类动植物的生命健康”之间关联性较小，援引该项抗辩的成功几率极小。同时。中方也没有完全理解GATT1994第20条(g)款的解释和适用，在证明“关联性”和“实效性”方面提交的证据没有使专家组及上诉机构满意和信服。中方对GATT1994第20条的理解错误，说明对WTO规则的理解和适用还不够透彻。

4.1.3. 在争端解决的诉讼程序中举证能力不足

DSU没有明文规定举证责任，但是DSB总结先前GATT时期的争端解决实践，归纳出举证责任的习惯规则。“谁主张谁举证”是普遍适用原则，在WTO判例中，专家组和上诉机构都引用这一原则来确定证明责任。在“美国羊毛上衣案”中，上诉机构对证明责任作了明确的陈述：国际法庭包括国际法院都普遍采用的证明责任是，不论是申诉方还是被诉方对其主张均负有证明责任。若一方可以充分证明其诉求，提出相反诉求的另一方就要承担证明责任，否则将败诉[13] 。此外，GATT中确立已久的证明负担分配规则：“援引例外的一方，承担证明负担”[14] 。在稀土案中，中国没有提出充分的证据使专家组或上诉机构相信中国援引GATT第20条(g)款有切实的依据，没有完成举证责任，则败诉成为必然。

4.2. 稀土案给我国的启示

4.2.1. 加强对WTO规则的研究

应加强对WTO规则的学习和研究，尤其是WTO规则的概念、适用范围及条件、所需的证明文件等，对比我国法律法规，研究二者的差别，在制定相关政策时注意与WTO规则和入世承诺的协调，在对外贸易中学习适用与我国法律不同的WTO规则，这样才能更好地保护本国的利益。

首先，明确《入世议定书》属于《WTO协定书》的范畴，明确本国在WTO项下的国际义务；其次，研究WTO规则体系，重点明确条约的解释和适用，本国在制定相关措施时要参照相关法规政策的“明文”规定，尤其加强相关措施与国内法规政策的方法与目的联系。

4.2.2. 适应WTO规则的要求，完善法规政策制度建设

第一，对争端案件中被DSU认定的法律缺陷部分，应积极通过制定法律法规予以填补空白；对被确认不符合国际规则和义务的政策制度，应竭力考虑逐步摒弃并积极寻找可替代的解决措施。正确分析DSU专家组和上诉机构报告中认定结果所依据的证据事实及认定缘由，专家组和上诉机构对我国关于稀土资源规范的法规或政策的审查比较重视，并且注意审查“实施出口限制措施”与“限制对象”之间的“限制缘由”是否存在“明文规定”。这就提醒我们加强对立法原因和目的的阐述，在未来相关立法和政策制定中，一定要明文规定符合产业现实和世贸规则的政策法规，应该在稀土等资源立法或政策制定中明文写明“实施出口限制措施等是为了保护稀土等自然资源”的目的，这样一旦产生贸易摩擦，不会在形式审查中处于被动。

第二，建立系统完善的资源管理制度。针对“稀土案”中反映出的我国稀土产业的发展问题，国内相关学者表示，中国需要科学权衡利益分配，完善资源相关产品出口管理，以符合产业升级战略和达到可持续发展目标。这就需要逐步完成开采企业的整合，构建大型稀土企业集团，进一步提高产业集中度和资源优化配置，构建公平竞争的良好环境，从而保护国家、行业、企业的整体利益。同时，严厉打击稀土资源走私行为，加大政府对稀土行业的整体管控，着力杜绝非法出口行为，最终促进稀土行业健康有序发展[15] 。

4.2.3. 积极应诉并着力提高举证能力

DSB作为强有力的争端解决机制，举证责任向来是最重要环节，运用得当可以决定案件的成败。WTO争端解决中的举证责任，至少包括两方面。

(1) 证据的证明力

根据DSU，专家组和上诉机构对证据的形式没有特殊要求，对证据力也没有做区别性规定。从实践中看，DSB原则上愿意接受任何种类和形式的证据，并根据具体案件的特殊性来确定证据的证明力。从“稀土案”可以看出，专家组在认定事实时，更倾向于相信法律明文规定、实际真实数据等形式上比较客观的证据事实所表现出来的证明力，因其客观性较强，较少受到成员方的主观影响，所以更容易被DSB采纳。这就启示我们，在举证中要特别注意客观事实材料的列举和呈现，才能全面充分的证明国内措施的正当性。

(2) 提交证据的行为责任

依照DSU第13条规定，WTO成员有义务迅速全面地提供专家组要求的信息。“谁主张谁举证”是普遍原则，在贸易争端解决中，起诉方要提供证据证明被诉方违反WTO规则或国家义务，被诉方要提供证据证明未违反起诉方指控的事项。若被诉方要援引WTO例外条款来抗辩本应承担的国际义务，则其必须提供充足证据证明其涉诉程序确实符合例外条款的内容，如未充分证明，则败诉。一方完成举证并获认可，则举证责任转移至相对方，若相对方未提供充足证据反驳该事项，则相对方败诉。

稀土案中，申诉方控诉中方涉诉措施违反中国已承诺的WTO义务，中方援引GATT第20条“一般例外”条款来抗辩，但遗憾的是中方提供的证据未能充分证明援引一般例外条款的合理性，被专家组和上诉机构驳回，则败诉成必然。在此案中，中方提交证据的行为及证据的证明力没有达到应有的证明效力，这值得反思。在日后类似的争端案件中，中方必须把举证的重心放在有效提供证据及提供有效证据上，着力证明涉诉措施符合一般例外条款的要求，才不会重蹈稀土案败诉的覆辙。

5. 结论

稀土案本质上是国家经济主权受经济全球化的影响而与WTO规则博弈的结果。在WTO规则框架下，DSB运用DSU作出的裁决之核心集中在我国采取的资源出口限制措施是否违反WTO规则和我国的《入世议定书》中规定的义务，并且限制措施是否依据GATT1994第20条来豁免。以上问题基于本文的分析可以得出，国家经济主权与WTO规则的博弈是此消彼长的关系，两者的磨合需要对贸易争端的合理评估和裁判，我国应根据裁定结果认真分析总结，细致进行法规政策学习和制定，科学进行管理制度的合理建构，才能在日后的国际经济贸易中戴着WTO规则的“脚镣”自由的“跳舞”。

致谢

本文为2015年北京市支持中央在京高校共建项目的阶段性成果。

文章引用

李 英,董亚婧, (2015) 稀土案的法律思考(DS431, DS432, DS433)
The Legal Thinking on Rare Earth Case (DS431, DS432, DS433). 法学,02,35-42. doi: 10.12677/OJLS.2015.32006

参考文献 (References)