南京审计大学经济学院，江苏 南京

收稿日期：2024年3月26日；录用日期：2024年4月9日；发布日期：2024年5月13日

摘要

通过研究试点省市的管理规章以及新出台的《碳排放权交易管理暂行条例》的具体内容，发现我国碳排放权交易监管制度仍然存在以下问题。一是中央监管立法层级低且地方立法差异大。二是碳排放数据质量监管不足。三是监管主体及职能划分不清。四是违反碳排放权交易的处罚单一且较轻。基于此，结合国内外相关研究和我国具体实际情况，进一步完善我国碳排放权交易监管法律制度。完善碳排放权交易顶层立法设计；制定碳排放数据质量监管实施细则，鼓励碳排放单位信息披露并且规范信息披露报告，提高第三方核查机构准入的门槛加强监管；统一碳排放权交易监管主体明确监管范围；强化碳排放权交易违规处罚规定，丰富处罚种类加大惩处力度，同时引入奖励机制。

关键词

“双碳”目标，碳排放权交易，法律监管

Study on the Legal System of Supervision over Carbon Emission Trading in China under the “Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Target

Qiyuan Chen

School of Economics, Nanjing Audit University, Nanjing Jiangsu

Received: Mar. 26^th, 2024; accepted: Apr. 9^th, 2024; published: May 13^th, 2024

ABSTRACT

By studying the administrative regulations of pilot provinces and cities, as well as the specific content of the newly issued Interim Regulations on Carbon Emission Rights Trading Management, we have identified the following issues in China’s carbon emission rights trading supervision system. Firstly, the level of central regulatory legislation is low and there are significant differences in local legislation. Secondly, there is insufficient supervision of the quality of carbon emission data. Thirdly, the supervision subjects and their functions are not clearly defined. Fourthly, the penalties for violating carbon emission rights trading are monotonous and relatively lenient. Based on these findings, combined with relevant domestic and international research and China’s specific practical situation, we need to further improve China’s legal system for carbon emission rights trading supervision. This includes refining the top-level legislative design for carbon emission rights trading, formulating detailed rules for the supervision of carbon emission data quality, encouraging carbon emission units to disclose information and standardizing information disclosure reports, raising the entry threshold for third-party verification agencies and strengthening supervision, unifying the supervision subjects for carbon emission rights trading and clarifying the scope of supervision, strengthening the regulations on penalties for violations of carbon emission rights trading, enriching the types of penalties and increasing the severity of punishment, and introducing incentive mechanisms at the same time.

Keywords:“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Target, Carbon Emission Trading, Legal Supervision

Copyright © 2024 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

碳排放权交易是应对气候变化带来的危机，从而实现“双碳”目标的解决方案。碳排放权即温室气体排放权。政府通过科学手段对本地区环境可承受的温室气体总量进行量化，然后依照生态环境部制定的碳排放配额总量的确定与分配方案，并向碳排放单位分发相应的碳排放配额。碳排放单位可以在所分配的碳排放额度内进行温室气体排放，也可以将结余的碳排放额度在碳排放权交易市场中进行出售或者购买所需的碳排放额度。

2024年2月4日，国务院总理李强签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》。当前我国碳排放权交易市场的建设任务严峻，虽然目前碳排放权交易价格平稳，履约完成率高，但监管方面仍然有许多方面亟需提高。在监管法律体系、碳排放数据质量监管、监管及主体职能划分和对违反碳排放权交易的处罚四个方面依旧需要改进。本文将对当前碳排放权交易市场的形成环节与流程进行深入剖析，识别存在的监管问题。同时，结合全国碳排放权交易市场的构建和实现“双碳”目标的实际需求，探讨如何优化碳排放权交易市场的监管策略。

2. 我国碳排放权交易监管法律制度的现状

2.1. 我国碳排放权交易的立法情况

2.1.1. 国家层面出台的相关管理办法和细则

2011年国务院印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，目标要求大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%，并制定各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标，探索建立碳排放交易市场。2024年1月5日国务院总理李强主持召开国务院常务会议，会议审议通过《碳排放权交易管理暂行条例(草案)》，2024年2月5日《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)正式公布，将于2024年5月1日起施行。《暂行条例》对之前颁布的法律文件存在的不足进行了一系列的完善，旨在规范碳排放权交易市场，加强对温室气体排放的监控与管制，推动“双碳”目标的实现，促进绿色经济发展 [1] 。此次《暂行条例》的提出可以追溯到2021年生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》。《暂行条例》以数据质量管理为重点，生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作，为进一步强化全国碳排放权交易市场数据质量管理提供了重要依据。

2.1.2. 地方试点省份制定的相关规范性法律文件

国家发展改革委于2011年10月印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳交易试点工作。2023年12月13日湖北省人民政府第43次常务会议审议通过《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》。作为我国首个省级碳排放权交易管理暂行办法，在碳排放履约管理、数据质量管理、碳金融创新、激励措施和法律责任方面进行完善与规范。2023年2月重庆市人民政府关于印发《重庆市碳排放权交易管理办法(试行)》。深圳市作为我国碳排放权交易市场建设的先锋者，在2022年通过《深圳市碳排放权交易管理办法》¹进一步完善了碳排放权交易市场管理体制，厘清了深圳市和全国碳排放权交易市场的管理边界，建立了相应的衔接机制。通过建立健全标准，规范行政检查和信息公开要求，压实第三方核查机构、专业机构的核查责任，强化信用管理，建立定期评估机制，从而加强碳排放权交易市场的监督管理。天津市出台的《天津市碳排放权交易管理暂行办法》，其中将第三方核查机构纳入监管范围，对于交易市场价格出现波动时市生态环境局可启动调控机制，而且还制定了相应的激励机制²。各试点省市的地方立法大多都是在国管职能的机构或组织根据相关法律法规，对碳排放权交易过程中可能出现的交易活动情况进行监督和管理的过程 [2] ，为碳中和，碳达峰目标提供法律保障。

2.2. 我国碳排放权交易监管体系现状分析

碳排放权交易监管是指具有监管职能的机构或组织根据相关法律法规，对碳排放权交易过程中可能出现的交易活动情况进行监督和管理的过程 [3] 。目前我国对碳排放权交易的监管可以分成以下三个部分：

一是监管主体。监管主体就是概念里面所指的具有监管职能的主体，在我国一般指的是法律赋予监督、管理权力的国家机关 [4] 。我国碳监管主体国家级层面上由原先的国家发展和改革委员会转变到目前的国家生态环境部，随着《暂行条例》的出台明确了国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工负责碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作；地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工，负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的有关监督管理工作。为提升监管效能，《暂行条例》还规定国务院生态环境主管部门建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放权交易及相关活动的全过程监管，并与有关部门实现信息共享³。地方层面由省级的生态环境厅以及相关的政府部门、设区的市级生态环境局。

二是监管对象。指在碳排放权交易过程中被监督管理的对象。参与交易的对象又包括交易主体、交易平台以及第三方核查机构。交易主体指温室气体排放单位、参与碳排放权交易的投资人和环保组织。交易平台指为交易活动提供的场所。2021年我国成立的全国碳排放权交易市场正式开市，此前7个地方试点碳市场均上线交易，2016年福建省启动碳交易市场成为了全国第8个碳交易试点。第三方核查机构是指独立的，非官方的组织或机构，为交易主体提供客观、公正的服务，用以验证或监督其他实体或过程的真实性。三是监管内容。碳排放权交易监管体系中监管内容指监管交易市场中对象的交易行为，监管交易市场主体的准入资格是否合规，提供的数据是否具有真实性，碳排放权交易过程的行为是否合法等等都是监管的内容。

3. “双碳”目标下我国碳排放权交易监管法律制度存在的问题

3.1. 中央监管立法层级低且地方立法差异大

目前，我国国家层面关于碳排放权交易的立法主要集中在行政规章和规范性文件 [5] ，具体包括《碳排放权交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理办法(试行)》以及《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》还有新发布的《碳排放权交易管理暂行条例》。地方试点省市制定的地方立法和政府规章的有《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》、《重庆市碳排放权交易管理办法(试行)》以及《深圳市碳排放权交易管理办法》等。我国正在构建统一的碳排放权交易市场，仅依靠部门制定的行政规章和规范性文件在维持交易市场稳定性上具有一定的难度并且指导性文件倾向于建议性规范，对于监管部门、参与主体、交易平台等主体行为的约束力不足，在实际操作中容易出现监管执行力不强的问题，影响碳排放权交易效率，破坏碳排放权交易市场的稳定性 [6] 。地方立法仅立足于本辖区的具体情况，且目前也没有一部成功的监管立法可以在全国范围内进行推广借鉴，因此在从试点向全国建设的进程中，也加大了监管立法的难度。整体而言，虽然规章制度也必须遵守，但缺乏一部具有国家强制性的法律，就会导致地方与国家层面在对于碳排放权交易市场的监管出现规则不一致，影响全国碳排放权交易市场建设。

3.2. 碳排放数据质量监管不足

3.2.1. 信息披露动力不足缺乏规范

信息不对称为企业创新活动带来挑战，而碳信息的透明化则有助于减少这种不对等，提升碳信息披露的质量可以激励企业实施绿色创新，从而推动企业的可持续发展 [7] 。然而目前我国在信息披露方面仍然采取自愿披露，企业需要花费大量人力物力投入到信息披露活动当中，因此企业存在披露动力不足的现象。碳排放单位即使进行信息披露，报告中所披露的信息多为定性描述，少数定量信息，并且信息决策相关性很低 [8] 。虽然《暂行条例》要求重点排放单位要向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。截止2024年2月5日仍然没有一套标准化系统化全面化的信息披露制度，引导企业自觉参与信息披露，那在碳排放数据质量的监管过程中将会面临较大的困境。

3.2.2. 第三方核查机构准入门槛低监管不完善

通过碳排放第三方核查机构对碳排放数据进行核查是碳排放数据质量监管的主要手段。保障碳排放数据质量的关键，在于碳排放第三方核查机构在监管过程中是否具备专业性和独立性 [9] 。随着我国碳排放权交易市场的建设和不断完善，对碳排放第三方核查机构的监督体系建设也面临着巨大的挑战。根据生态环境部发布的案例和各试点地区的规范文件，可以发现当前的碳排放交易第三方核查制度存在一些问题。其中，第三方核查机构和人员的准入许可条件设置没有具体明确，《暂行条例》并没有规定具体的监测工具和技术人员需要哪些资质或者专业认证。第三方核查机构作为接触碳排放单位第一手资料数据的机构，监管部门对于第三方核查机构如何获取数据、碳排放单位的核心数据信息如何管理的监管也没有具体的明确。

在核查机构的监督管理方面，也同样存在一些不足之处：相关规定不够完善，导致监管部门之间的协调缺乏明确依据。此外，权责划分不明确，缺乏专门的监管机构或工作小组，导致第三方核查机构的监管处于缺失状态 [10] 。

3.3. 监管主体及职能划分不清

通过对比《暂行条例》和各个试点省市对于碳排放权的法律规定中对的监管主体，可以发现目前我国在对于哪个部门监管碳排放权交易行为存在差异，且也没有具体规定监管部门的职能范围。重庆、天津、广东、深圳和湖北省在对于碳排放权交易的监管，是将监管的工作交给省、市的生态环境主管部门。而北京和上海则是交由各自省市的发展和改革委员会进行监督。中央层面出台的《暂行条例》中对于监管主体的规定是生态环境部与其他国务院相关部门共同监督管理。湖北省和重庆市均是在2023年出台的文件中将监管部门由发改委转为生态环境部门，但北京和上海仍然是由发改委进行监督管理。因此从中央到地方试点省市，各自对其碳排放权的监管主体存在不同的设立，随着我国正在不断推进建设全国碳排放权交易市场，不同的监管部门必然会导致在全国性交易市场存在监管混乱，监管困难的问题。各试点省市的碳排放权交易市场监管部门见表1：

表1. 各试点省市的碳排放权交易监管部门

《暂行条例》中的描述为国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构，对全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构进行监督管理，并加强信息共享和执法协作配合，但监督的范围只局限于注册登记机构和交易机构，没有对于碳排放主体的行为进行监督。如果未能明确监管部门和监管范围，将会出现重复监管现象，降低市场运行效率，影响碳排放权交易主体的积极性。

3.4. 违反碳排放权交易的处罚单一且较轻

目前，我国《暂行条例》中对重点碳排放单位的处罚主要为罚款，对于拒不改正的的排放单位按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。如此对排放单位的处罚，排放单位仍然可以再碳排放权交易市场上购买到其被核减的碳排放额度，从而缺少处罚的威慑力。并且在《暂行条例》中在对于碳排放单位的不履行义务、未按时清缴配额和逾期不改正的行为做出处罚，但同时也忽视了按时履约的碳排放企业的鼓励与支持，仅有处罚而缺乏奖励，将大大制约法律的威慑和风险预防的长期效能 [11] 。通过梳理对比了各试点省市对于违规行为的处罚同样也存在惩罚措施较为单一、惩罚力度小，而且还出现了各地对于同种违规行为的处罚措施不一致的现象。综上所述，过低的处罚力度很难给排放单位造成压力，导致其违法成本较低，存在违法动机。

4. “双碳”目标下我国碳排放权交易监管法律制度的优化路径

4.1. 完善碳排放权交易顶层立法设计

在碳市场从试点阶段向全国统一市场阶段发展的过程中，首要任务是实现监管体系的系统化，这也是依法治国和依法行政的必要前提。同时，在完善碳市场监管制度的过程中，体系化也意味着协调并跟进相关立法及立法配套措施的实施。鉴于我国不同区域经济发展的差异性，可以采用中央立法与地方立法相结合的立法模式。

中央层面，目前我国在碳排放权交易过程中适用法律位阶最高的是生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法(试行)》，还不能形成比较完善的碳排放权交易法律保障制度 [12] 。2024年开年之际国务院常务会议审议通过了《碳排放权交易管理暂行条例》，要2024年5月1日开始正式施行，从生态环境部的规章到目前的行政法规，提高了立法层级，提升了相关规则的强度。对于排放超标的排放单位将面临更为严格、执行力更强的惩戒措施。加快《暂行条例》实施，规范全国性碳交易市场，将有利于全国碳排放权交易市场的建立与完善。

4.2. 制定碳排放数据质量监管实施细则

4.2.1. 鼓励信息披露规范信息披露报告

鼓励碳排放单位参与信息披露，政府部门可以对参与信息披露的碳排放单位进行税收优惠和财政补贴，派遣相关专业人员对碳排放单位的信息披露报告进行培训指导。主管部门出台或修订信息披露实施细则，规范信息披露报告的具体内容，要求信息披露单位履行披露责任。建立信息披露内容网格化的监管平台，制定高效的监管原则 [13] 。要求碳排放单位对其披露的信息真实性负责，通过网格化平台将数据进行可视化公开，接受社会大众与其他群体的监督，从而提高碳排放数据的质量，有利于碳排放权交易市场的监督。

4.2.2. 提高第三方核查机构准入门槛加强监管

建立统一的核查机构统一资质认证，对符合要求的第三方核查机构进行认证，从而进行管理。要求第三方核查机构定期参与专业培训与考核，对于不合格的第三方核查机构撤销资质认证，倒逼第三方核查机构加强专业能力提升。厘清核查机构的责任边界，增强法律责任压力的强效监督作用。针对核查机构的违规行为，建议增设没收其违法所得，在市场核查单价的基础上，处以一定倍数的罚款，但应以不高于碳排放单位的罚款数额为限 [14] 。提高第三方核查机构专业水平和加强监督管理，第三方核查机构在对碳排放单位数据审核过程中将会更加规范与合理。从而才能提高碳排放数据审核的真实性，有利于主管部门的监管。

4.3. 统一碳排放权交易监管主体明确监管范围

结合《暂行条例》和目前各试点省市的法律文件。我国在建设全国碳排放权交易市场可以将监管的工作由生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构增加发展改革委员、市场监督管理局以及能源部门进行联合监管。

生态环境部主要职责是负责建立健全生态环境基本制度、负责重大生态环境问题的统筹协调和监督管理、负责生态环境准入的监督管理以及负责生态环境监测工作等。结合生态环境部的主要职责，将碳排放权交易市场的监管工作交给生态环境部主管负责会更加合适。国家发展和改革委员会是贯彻落实党中央关于发展改革工作的方针政策和决策部署。在生态环境部成立之前，碳排放权交易市场的建设主要是由国家发展和改革委员会进行管理负责，因此发改委在对于碳排放权交易市场的运行与监督管理具有得天独厚的优势，发改委配合生态环境部对碳排放权交易市场的监管将会更加统一与规范。碳排放权交易是一种市场交易行为，且交易对象涉及能源，市场监督管理局和能源部门的参与会使整个监管行为更加的全面和科学。

对监管部门的确定后，对于监管职责的划分上，生态环境部和发改委可以共同制定减排目标、分配方案。生态环境部和发改委共同监管温室气体减排目标的落实，监督各个碳排放单位的完成情况，统领监管工作。市场监督管理局监督整个市场运行情况，对交易价格进行监控，建立价格预警机制。能源部门利用其专业优势对碳排放数据进行监测，确保碳排放数据的真实性。

4.4. 强化碳排放权交易违规处罚规定

4.4.1. 丰富处罚种类加大惩处力度

通过组合惩罚，将罚款和企业信用评级、财政政策支持、资格准入等方面相结合 [15] 在《碳排放权交易管理办法(试行)》中对于逾期未整改的排放企业仅采用核减下一年度的碳排放额度，对于违规的排放企业来说，惩戒力度太小。可以考虑在核减下一年度碳排放额度的基础上再处以罚款，或者暂停违规企业在碳排放权交易市场上的交易资格。通过暂停交易资格断绝违规企业企图通过购买配额来弥补核减的数量的想法，强化了惩治力度，抬高企业的违规成本。监管部门实时公示违规企业名单，并将逾期不整改或不缴纳罚款的行为与企业信用挂钩，约束碳排放企业的违规行为。

4.4.2. 引入激励制度

首先明确各级政府只能在行政职权范围内设置奖励内容，在其确定获奖主体的过程中不得额外限制上位法或更高层级行政机关赋予碳排放权交易主体的合法权利 [16] 。结合目前的碳排放权交易市场，可以在激励方面设置资格型奖励和荣誉型奖励两大类。资格型奖励即可以与政府的专项财政资金挂钩。碳排放机构在获得资格型奖励后，便可以领取到相应的专项财政补贴，从而可以降低碳排放企业的负担。荣誉型奖励，侧重于帮助提高碳排放企业的声誉。政府对于履行碳排放政策的企业授予相应的荣誉称号，并通过媒体进行宣传报导，帮助企业提升社会影响力，从而有利于企业扩大生产规模。引入资格型奖励和荣誉型奖励，无论从金钱还是声誉都有助于企业的发展，从而可以引导碳排放企业承担社会责任，完成碳排放任务。

5. 结语

碳排放权交易是我国实现“双碳”目标的主要方式，通过将碳排放权市场化，并允许进行流通交易，引导企业低碳生产，从而实现碳中和与碳达峰任务。随着我国逐步建设全国碳排放权交易市场，当下对于碳排放权交易监管法律制度也逐渐呈现出不足的地方。通过结合目前现有的中央和地方试点省市对于碳排放权交易出台的法律文件，本文总结列举了四个不足之处：碳排放权交易法律不完善、碳排放数据质量监管不足、监管主体及职能划分不清和违反碳排放权交易的处罚单一且较轻。针对法律不完善问题，本文认为可以加快碳排放权交易的高位立法，尽快制定一部法律位阶较高的法律才能适应全国碳排放权交易市场的建设。在数据质量监管方面，鼓励引导碳排放企业进行信息披露并对第三方核查机构的准入门槛进行设定，一是利用企业自身对其碳排放数据的保证并引入第三方的外部核查保障，内外共同提高碳排放数据的质量。由于我国目前仍处于由地方试点向全国市场的转化，中央与各试点省市必然会存在监管主体及职能划分不清的现象，本文建议统一监管主体并确定监管主体的监管范围，才能更好地适应当前的碳排放权交易市场的建设进程。最后对于惩罚部分，建议采取多元复合的惩处措施，加大惩处力度才能对碳排放企业起到威慑作用，引入激励机制，奖惩结合，才能更好地引导碳排放企业承担社会责任，完成减碳任务。当然以上内容仅为一家之言，对于我国碳排放权交易监管在未来仍然是我国在碳排放权交易市场建设中的重要任务。目前，《碳排放权交易管理暂行条例》已经正式公布，开始实施的日期也指日可待，随着《暂行条例》开始在实践中投入运行，经过市场的检验，将为我国在碳排放权交易监管法律的建设添砖加瓦。

文章引用

陈棋源. “双碳”目标下我国碳排放权交易监管法律制度研究
Study on the Legal System of Supervision over Carbon Emission Trading in China under the “Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Target[J]. 法学, 2024, 12(05): 2834-2841. https://doi.org/10.12677/ojls.2024.125403

参考文献