Dispute Settlement
Vol.02 No.04(2016), Article ID:19198,8 pages
10.12677/DS.2016.24009

Research on the Problems of Administrative Litigation and Acceptance

Tianchong Yao, Wuhalihan

Northeastern University Institute of Grammar, Shenyang Liaoning

Received: Nov. 21st, 2016; accepted: Dec. 10th, 2016; published: Dec. 13th, 2016

Copyright © 2016 by authors and Hans Publishers Inc.

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ABSTRACT

To establish a fair limited administrative litigation system is the inherent requirement of the rule of law. It is not only the development of the constitution right control idea, and the restriction of the administrative power and civil rights protection. Each country has many universal rules in dealing with the relationship between administrative prosecution and acceptance, but because of the difference of the history of administrative litigation the background of this problem still has the particularity of all countries. China’s relevant administrative litigation system from scratch to up by lack of comprehensive development is now gradually close to perfect. However, just like the circumstances of any new generation, this process is also full of doubt and controversy, but those are the doubt and controversy created a temper platform. It is necessary to present a platform like this, charges for filing, the administrative proceedings, such as the basic concept of acceptance analysis, at the same time on the legal consequences of the case for investigation. The purpose of this paper: To study the present situation, the existing problems and how to establish a fair and effective system model in the construction of the system of prosecution and acceptance of administrative litigation in China. The contents of the study: To study the problems of the existing system. This paper puts forward the effective protection of citizens to exercise the rights of an antidote against the disease.

Keywords:Administrative Litigation, Prosecution and Acceptance, Existing Problems and Proposals

行政诉讼起诉与受理问题的研究

姚天冲,吾哈丽汗

东北大学文法学院,辽宁 沈阳

收稿日期:2016年11月21日;录用日期:2016年12月10日;发布日期:2016年12月13日

摘 要

建立一个公平有限的行政诉讼制度是法治精神的内在要求。它不仅仅是宪法控权理念的展开,而且对行政权力的制约和公民权利的保障。各国在对待行政诉讼起诉与受理的关系时具有很多普遍性的规定,但由于行政诉讼产生的历史背景不同,各国对此问题仍具有特殊性。我国的行政诉讼有关制度也从无到有、由缺乏到全面的发展起来,如今正在渐渐的接近完善,然而,好像任何处于新生代的事物所遭受的到的境况一样,这个过程也是充满了疑辩和争论,但恰恰是疑辩和争论来创造一个砥砺、共进的平台。有必要以这样的一个展示平台,对行政诉讼中的立案、起诉、受理等基本概念作以分析,同时对立案后的法律后果作以探究。研究目的:研究我国行政诉讼起诉与受理制度的构建现状,存在的问题以及怎样建立一个公平有效的制度模式。研究内容:研究制度存在的问题。提出有效的保障公民行使权利对症下药的措施。

关键词 :行政诉讼,起诉与受理,存在的问题及提议

1. 引言

行政诉讼制度的立法完善,应从重新审视和修正行政诉讼目的着手。我们应该从监督与制约、良法与恶法、人权与法治、救济与预防、公正与效率等方面思考与探讨,促进我国行政诉讼制度的立法完善。

2. 当前我国行政诉讼起诉与受理方面存在的主要问题

《行政诉讼法》实施二十年来,运作一直不畅。法院的人、财、物受地方政府控制,很难审理以行政机关为被告的行政案件,结果经常是偏袒行政违法行为;“官官相护”严重,故意裁判公民败诉;法院审理案件,总是会受到党委、政府及个人的干预与打扰,从而经藏出现民告官难的问题。我国目前行政诉讼存在的问题,主要表现在以下几个方面:

2.1. 法院不依法立案,行政诉讼变成信访事项

最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第四条规定:“人民法院对当事人提起的诉讼依法进行审查,符合受理条件的应当及时立案。”也就是说,原告的起诉只要符合《行政诉讼法》第四十一条规定的4个法定条件,法院就应当依法立案。但许多法院违反立案工作规定,在立案前总要将案卷送交行政庭审查或征求行政庭的意见。如果行政庭同意立案,立案庭就立案;如果行政庭不同意立案,立案庭就不立案,造成原告在两个庭之间被踢来踢去的被动局面。最后的结果是:法院既不受理,也不裁定不予受理。

例如,《YH春秋》投诉函案。《YH春秋》先后向朝阳区法院递交的一系列诉状,包括民事诉讼、行政诉讼和杂志社工作人员署名权被侵犯的诉讼等,均被朝阳区法院一概拒绝受理 [1] 。其理由是涉案争议属于中国艺术研究院作为主办主管单位与被管理单位之间的内部管理事宜。笔者认为这个理由是站不住脚的,其观点如下:

一是它是平等主体之间的关系。是两个事业单位之间签订的合同。而且《YH春秋》在成立之时就已经是独立的法人,完全具备独立的资格,和《冰点》副刊的情况还不一样,《冰点》属于青年报内部的行政关系,而《YH春秋》是早已经经过注册登记的独立法人,是两个法人之间的挂靠关系。歪曲“挂靠”性质,盗用或者滥用行政权力—把平等主体之间的所谓“挂靠”关系歪曲为行政“管辖”关系,从而滥用行政权力,侵夺民事主体的出版自由权、自主权、财产权等等民事权利。在我国,某些法规和规章规定,社会组织必须“挂靠”某个党政机关。这是将民间组织纳入行政管理体系,这种“特色”规定或许有利于政府管理,却不免有碍社会团体独立自主发展,有悖于近年党中央关于全面依法治国、减少行政机关对社会组织的干预的决定。而且,这种规定大多只见于法规、规章,而无法律根据。其立法是否合法,是大可质疑的。对于《YH春秋》说,此中两个法人之间是平等的民事主体,而不是内部管理的上下级关系。要把这个协议充分的吃透,把法律手段充分用尽。

二是它具有独立性。从独立性角度来看,在这个《协议书》里面特别强调了三点:发稿独立、人事独立、财务独立。“三个独立”的权限里面最重要的是人事独立,因为人事独立是区别于行政机关的最根本的地方。如果保留了人事独立,我挂靠在你这个单位,但是我有独立的人事任命权,这就说明我跟你不是行政隶属关系。这两个事业单位或民事主体在“挂靠”时已订立了书面《协议》《协议》即相当于双方必须遵守的法律,谁违反都无效,或应受到法律追究。

三是作为一个法院就凭原来就不是内部管理的上下级关系,而是两个法人之间是平等的民事主体案例就不予受理是违宪的。党中央十八大以来一直在强调要依法治国、依宪执政 [2] 。

2.2. 收到申请拒不承认,请求确认不属行政受案范围

行政相对人向行政机关提出申请后,行政机关又具有该项申请的法定职责,即与该行政机关构成行政法律关系。少数行政机关为拒绝履行法定职责,拒不承认收到了行政相对人的申请书,且有的申请是有法定时效的,一旦超过时效,行政相对人就丧失了权利主张,如行政复议。当前行政审判面临着许多困难和障碍,突出表现在立案难、审理难、执行难。行政诉讼是以政府和行政机关为被告的诉讼,有的法院对行政案件不愿收、不敢立、不敢审、不敢判,有的行政案件不能依法公正处理,群众该胜诉的难胜诉;有的行政案件长期在程序上空转,不能解决实质性问题。还有一个问题就是行政案件的司法管辖和行政管理区域完全重叠,一些法院在审理当地行政案件时不能依法独立公正行使审判权。虽然对于这种情况早就新修改法出台了但这方面还是存在问题。因此不少行政案件当事人认为,“当地法院审不了当地政府”,告政府告了也白告,对“民告官”普遍缺乏信任感。

2.3. 证据认定无法则制约,排除原告有利证据否定事实

原告起诉时要向法院提交符合起诉条件的证据。法院立案后,原、被告双方要交换证据并进行质证。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条规定:“法庭在质证过程中,对与案件没有关联的证据材料,应予排除并说明理由。”到底哪些证据有关联,哪些证据没有关联;哪些证据有证明效力,哪些证据没有证明效力;哪些证据予以采信,哪些证据不予采信,最高人民法院并没有制定详细的规定,任凭法官说了算,没有任何法律约束法官的行为。证据是证明案件的重要事实,决定着案件的胜诉或败诉。法官要判你胜诉,就说你提供的证据与本案有关联,予以采信;法官要判你败诉,就说你提供的证据与本案无关联,不予采信。法官排除了对原告有利的证据,就否定了对原告有利的重要事实;有利的重要事实被否定,法院就判原告败诉。

2.4. 其它规范性文件审理案件与法不符,合法、违法界定不清

《行政诉讼法》第五十二条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。”该法第五十三条规定:“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委及省、自治区、直辖市和省级政府所在地的市政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”规范性文件是指法律、行政法规和地方性规章。什么是“其它规范性文件”,最高人民法院未作解释;法院可以依据哪一级政府或行政机关制定的规范性文件审理行政案件,最高人民法院未作具体规定。最高人民法院规定的可以依据“其它规范性文件”审理行政案件,导致各级法院以省、市、县级行政机关制定的文件,国务院部、委对个案的批复、答复及解释为依据作出行政裁判。依据是认定行政机关具体行政行为是否合法的唯一标准,也是裁判哪方胜诉,哪方败诉的一个标准尺度。改变了法律依据,就改变了法律行为,更改变了法律事实,使行政机关的违法行为变成了合法行为,原告的合法行为变成了不法行为,从而导致合法行为与非法行为界定不清。

2.5. 社团主管授权机关不清,作出具体行为被告难以确认

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”在许多行政案件中,具体行政行为不是行政机关作出的,而是社会团体作出的。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”有的社会团体,法律、法规授了其一定的行政管理职权;有的社会团体,法律、法规只授了其鉴定权或其它权利,并没有授其行政决定、处罚权。它所作出的行政决定、处罚等具体行政行为的权力是政府或组建该组织的行政机关赋予的。

2.6. 对内设机构作出的具体行为不服,原告诉请无依据支持

作出具体行政行为的主体是国家行政机关,但有的行政机关故意违反法律规定,作出合法具体行政行为时以行政机关的署名和公章作出,而作出违法具体行政行为时则以该行政机关内设的处、科室的名义和公章作出。对行政机关内设处、科室作出的违法具体行政行为不服,尽管可以依据最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定,向法院起诉该行政机关,但原告如何提出诉讼请求,是要求撤销处理、科室作出的违法具体行政行为,还是要求撤销该行政机关作出的违法具体行政行为;是要求法院确认被诉具体行政行为违法,还是要求判决被告重新作出具体行政行为。行政机关内设的处、科室不具有行政主体资格,其作出的具体行政行为虽违法,但没有判决撤销内设机构作出违法具体行政行为的法律依据。行政机关具有行政主体资格,但该行政机关并没有作出具体行政行为,既不能要求法院撤销该行政机关作出的违法具体行政行为,也不能要求判决被告重新作出具体行政行为,只能要求判决该行政机关以该行政机关的公函作出具体行政行为,但法院又认为原告的请求不属法院的审判范围,造成原告的权利无法主张。

2.7. 不准许当事人查阅案卷,阻碍原告了解案件真相实情

《行政诉讼法》第三十条第一款规定:“代理诉讼的律师,可以依照有关规定查阅本案有关材料,可以向有关组织和公民调查、收集证据。”此条规定了只有代理律师才能查阅本案有关材料,并没有规定原告可以直接查阅本案有关材料。时下,公民的法律知识普遍提高,行政、民事、刑事自诉案件不委托律师代理诉讼,原告独自出庭应诉的案件比比皆是。代理律师可以查阅案卷材料,为什么原告不能查阅案卷材料,不能将原告直接有权查阅案卷列为法定权利。《行政诉讼法》第三十条第二款规定:“经人民法院许可,当事人和其它诉讼代理人可以查阅本案庭审材料,但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”这条规定对原告查阅案卷设置了两个限制条件:一是要经法官许可,不许可不能查阅;二是只能查阅庭审材料,即庭审笔录,而不能查阅其它材料。这两条规定,实质上就是不准许原告查阅、复制案卷,阻挠原告了解案件的真相、实情,刻意剥夺原告的知情权,显现了法律保护原告合法权益的滞后性。

2.8. 法院保护行政机关,公民败诉率极高

1990年10月到2010年9月,《行政诉讼法》实施二十年间,全国各级法院共审理行政案件150多万件。按30%败诉率计算,全国有近110万被告败诉。原告由公民、法人、其他组织三者构成,最高人民法院只对外公布了原告一个大约的胜诉率,却没有对外公布原告的胜诉案件数,更没有分别公布公民、法人、其他组织的胜诉案件数,这就说明最高人民法院公布的原告胜诉率的比例是不准确的。即使原告的胜诉率达到了30%,但按公民、法人、其他组织三类原告胜诉率的平均数分,公民的胜诉率也只有10%。

也就是说,有90%以上的公民败诉。有80%以上的公民败诉。据统计(见表1),2014年一中院新收行政案件21478件,相当于2012,2013两年一审收案数总和。其中,以中央国家机关为被告的行政案件10407件,较2013年的2879件上升了27.8%,达法院一审涉部委行政诉讼案件数量新高。

同时,败诉率也在上升。2013年的行政机关败诉率为12.1%,2014年上升到17.34%了。2015年,法院行政案件中行政机关败诉率达13.8%,同比上升了5个百分点。但是要是把原告的胜诉率按公民,法人,其他组织的平均数的分的话,公民的胜诉率还不到2.81%。法院为何要判90%以上,甚至97%以上的公民都败诉,这就说明了中国保护人权制度的缺乏性和司法的不公性。

3. 对我国行政诉讼起诉与受理问题的建议

3.1. 改善行政诉讼法,要扫除“民告官”的障碍

加强与政府法制部门和行政执法机关的联系,探索建立行政审判和行政应诉联络工作机制,及时沟通、协调行政机关负责人出庭建议书的发送和庭审时间的确定等具体事宜,稳步推进行政机关出庭应诉工作。这几年,全国人大常委会对行政诉讼法进行大幅度修订,目的在于在破除存在已久的“民告官”障碍,加强法院对“明显不当”行政行为的撤销权、强化审判监督等,推动中国社会民主程度。其次,基层法院受制于地方,导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年,全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%,是刑事案件的6倍,民事案件的2.4倍;行政案件申诉率也高达8.5%,是刑事的6倍和民事的6.3倍。前述最高法的法官也坦率地说“县法院审不了县政府”成为普遍现象。还有一个问题是,法院不敢、不愿直接判政府败诉,因而积极动员公民一方将案子作撤诉处理,以规避判决,主要是为了规避做出政府败诉的判决。

报告指出,2015年一审行政案件经实体审查后,行政机关败诉案件1803件,比2014年增加60%;实体败诉率为30.21%,比2014年降低3.84% [3] 。

3.2. 为所有出庭者提供便利

按照有关规定,为行政机关负责人、工作人、政府法律顾问和公职律师依法履行出庭应诉职责提供必要的保障和相应的便利。

Table 1. Administrative case table for nearly two years in Beijing City

表1. 北京市近两年的行政收案表

3.3. 努力提高庭审效率

正确理解行政行为合法性审查原则,行政复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告的,可以根据具体情况确定由一个机关实施举证行为,确保庭审的针对性,提高庭审效率。

3.4. 坚持按行政诉讼法四个法定条件立案

现阶段,法院立案最少要审查六项内容:一是要对原告的资格进行审查,二是要对被告的资格进行审查,三是要对原告的诉讼请求及事实根据进行审查,四是要对受案范围和管辖进行审查,五是要对复议前置程序进行审查,六是要对诉讼时效进行审查。除审查上述六项内容外,还要对不作为的理由是否成立,被告是否适格,合法权益是否受到影响等进行审查。有的法官还捏造事实,找些根本不存在的理由不予立案,致使原告立案困难重重。我国《行政诉讼法》第四十一条对起诉条件作了明确规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(1) 原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(2) 有明确的被告;(3) 有具体的诉讼请求和事实根据;(4) 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。也就是说,原告起诉只要具备以上4个条件,法院就应当依法立案,而不能不立案。笔者认为,法院只能按照《行政诉讼法》第四十一条规定的4个法定条件进行立案审查,而不能审查其它,更不能捏造事实,以莫须有的理由借故不予立案。

3.5. 制定证据关联性认定法则使案件事实清楚

证据的关联性是指证据对本案事实具有一定的证明价值,与双方所争议的事实具有某种联系。《行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条第一款规定:“法庭在质证过程中,对与案件没有关联的证据材料,应当排除并说明理由。”证据是证明案件重要事实的材料,排除了证据就排除了对原告有利的事实,否定了行政机关的违法事实。什么样的证据才与本案有关联,笔者认为,只要原告提供的证据与案件事实之间有某种联系,能起到证明作用的证据材料,就具有证据的关联性,法院就应当依法认定。这种联系可以是直接联系,也可以是间接联系,或是与案件事实发生的原因、后果有联系。它包括能够证明被诉具体行政行为合法的证据材料,也包括能够证明被诉具体行政行为违法的证据材料。根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六条第一款规定:“原告提供的证据不成立的,不免除被告对具体行政行为合法性的举证责任”。据此规定,即使原告提供的证据不具有关联性,也应当由被告依法承担举证责任;被告举证不能的,法院应当依法认定原告提供的证据与本案有关联性,而不能排除。为便于操作,最高人民法院应当制定证据关联性的详细认定法则,做到有关联认定有据,无关联排除有据,以确保案件事实认定清楚。

3.6. 明确设立行政附带民事诉讼,切实实行行政补偿与行政赔偿制度

《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度,行政诉讼能否附带民事诉讼,在我国一直存有争议。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”这规定看起来包含着对行政附带民事诉讼制度的认可,但是适用范围却有严格限制,仅限于行政裁决。从我国行政诉讼实践来看,除了行政裁决这类涉及平等主体之间民事争议的行政行为外,还有大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争。司法实践中总是出现的原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销,原告胜诉,而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决,即所谓的“官了而民不了”,导致当事人的合法权益根本就得不到保护。东北大学副教授姚天冲老师在他的《国家赔偿法律制度专论》书中说过:行政赔偿是国家与遭受侵害的公民,法人或其他组织之间的法律关系,是国家向公民承担法律责任,是对公民的救济和对国家的违法行为的否定和谴责 [4] ;所以,只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件,法院就应当受理“附带诉讼”,不应当限制当事人选择诉讼的权利。同时应当明确设立行政附带民事诉讼审判原则制度,对其适用范围、条件、审判方式作出具体规定。此外要更加明确确定行政赔偿的主题,要区分好行政赔偿与补偿。

3.7. 案件裁判由审判委员会成员投票决定

“法院独立行使审判权”是我国宪法以及诉讼法中明文规定的原则。但是,由于我国政治、司法、法官、审判制度的现有特点,司法独立在很大程度上无法实现。某些党政机关、个别权力机关对法院审判工作横加干涉、施加压力,法院内部的院长、庭长、审判委员会的意见,也支配着合议庭对行政案件的判决。司法救济是保障社会公平与正义的最后一道防线,当事人的诉讼权利只有在司法公正(程序公正和实体公正)的前提下才能实现。行政干预迫使法院顺从行政意见,长此以往,行政机关连同法院在人民心目中的威信将会丧失殆尽。法官有自由裁量权,但总不能“自由”到无法无天的地步,应对“自由”进行监督、控制。为实现司法公正,在现有法律制度下,对行政诉讼案件的裁判不能再由“三人合议庭”决定,应有院审判委员会全体成员投票决定。投票采取无记名的方式进行,对诉讼请求逐项进行选择,根据“同意”、“反对”票的数量,作出裁判,以防止和矫正法官滥用自由裁量权的行为。

3.8. 裁判文书要释法说理有信服力

《法院诉讼文书样式(试行)》的出台标志着司法裁判文书的改革正在进行,法院应当由此严肃认真地制作裁判书。但现阶段我国法院判决的内容过于简单粗糙,虽然有要件事实的叙述和法律根据的援引,但大多缺乏充分的研析、论证、推理以及作为决定根据的命题讨论,即没有真正的判决理由。因此,应当对裁判书的写作进行改革,做到释法、说理。适用法律的前提是解释法律。解释法律的体现就是在裁判书中对判决理由的详尽说明。因此,在裁判文书中,法院应把“有什么性质的证据,证据证明了什么样的事实”、“有什么样的事实,是如何认定该事实的”、“根据哪条法律规则采信、不采信该证据”、“依据哪条法律、法规认定或否定该事实”、“为什么要如此采信证据、认定事实”、“裁判结论是什么”、“为什么要如此裁判”等这些主要问题,以及在庭审中辩论的主要问题都要一一阐释明白,做到详尽、具体、准确而具有信服力。

4. 结语

我国的行政诉讼法律法规还不完善,存在着滞后性,某种程度上对“民告官”案件的诉讼产生了消极的影响。为保护公民、法人及其它组织的合法权益,维护社会公平与正义,一是要扩大行政诉讼的受案范围。因而要大大降低行政诉讼受案范围的门槛,扩大行政诉讼的受案范围,废除只有人身权、财产权受到侵犯才能起诉的限制,只要是合法权益受侵犯,当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。二是要提高行政诉讼的管辖级别。三是要在行政诉讼中引入调解。行政诉讼毕竟不完全等同于民事诉讼,行政诉讼引入调解还是应有一定条件限制的。四是要保障审理环节,执行环节的及时性和彻底性。要切实履行《中华人民共和国行政诉讼法》,《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》。为所有出庭者提供便利。要提高效率,明确设立行政附带民事诉讼,要切实实行行政赔偿与行政补偿制度。

致谢

本课题在选题及研究过程中得到姚天冲老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。他严肃的科学态度,严谨的治学精神,精益求精,认真的工作作风,深深地感染和激励着我。从课题的选择到项目的最终完成,姚老师都始终给予我细心的指导和不懈的支持。这篇论文是在老师的精心指导和大力支持下才完成的。在此谨向姚老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。最后,向在百忙中抽出时间对本文进行评审并提出宝贵意见的各位专家表示衷心地感谢!

文章引用

姚天冲,吾哈丽汗. 行政诉讼起诉与受理问题的研究
Research on the Problems of Administrative Litigation and Acceptance[J]. 争议解决, 2016, 02(04): 48-55. http://dx.doi.org/10.12677/DS.2016.24009

参考文献 (References)

  1. 1. 肖心. 法学泰斗江平等四老评法院不予立案错在哪里[J]. 文艺语丝, 2016-1-3.

  2. 2. 唐嘉君. 当前我国行政诉讼存在的问题及对策[J]. 赤峰学院学报(科学教育版), 2011(11).

  3. 3. 法治新闻. 我国行政诉讼的起诉与受理[N]. 中国绿色时报, 2016.

  4. 4. 姚天冲. 国家赔偿法律制度专论[M]. 沈阳: 东北大学出版社, 2005.

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