扬州大学法学院，江苏 扬州

收稿日期：2024年3月4日；录用日期：2024年3月13日；发布日期：2024年4月17日

摘要

生态文明入宪具有重大的时代意义，环境权入宪与否问题再一次引起关注，此时，应当对环境权入宪的必要性问题进行冷静的思考。首先，环境权的权利性质和权利主体并不明确；其次，环境权与现有的宪法基本权利体系存在冲突且其可诉性也存在争议；再次，环境权入宪可能会对宪法带来不利影响，造成宪法权利的泛化，削弱宪法的权威；最后，环境权入宪并非实现环境治理的最佳方式，以宪法为统领，通过对各部门法的进一步细化构建“国家目标”型的环境治理模式，才能更好地发挥效用。

关键词

环境权，环境权入宪，国家目标

Constitutional Reflections on the Constitutionalisation of Environmental Rights

Shuyao Liu

College of Law, Yangzhou University, Yangzhou Jiangsu

Received: Mar. 4^th, 2024; accepted: Mar. 13^th, 2024; published: Apr. 17^th, 2024

ABSTRACT

The inclusion of ecological civilisation in the constitution is of great significance in this era, and the question of whether environmental rights should be included in the constitution has once again attracted attention, and at this time, the necessity of the inclusion of environmental rights in the constitution should be considered in a calm manner. Firstly, the nature of the right and the subject of the right of environmental rights are not clear; secondly, the environmental rights are in conflict with the existing constitutional fundamental rights system and their justiciability is also controversial; thirdly, the constitutionalisation of the environmental rights may adversely affect the constitution, resulting in the generalisation of the constitutional rights and weakening of the authority of the constitution; finally, the constitutionalisation of environmental rights is not the best way to achieve environmental governance; a “national goal” model of environmental governance, led by the Constitution and further refined by sectoral laws, would be more effective.

Keywords:Environmental Right, Constitutionalisation of Environmental Rights, National Target

Copyright © 2024 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

“环境权”的概念自六七十年代在一些国际环保会议上提出后就引发了世界各国的热议。我国早在1975年便有了关于环境保护的宪法概念，1982年的《宪法》也对自然资源与环境的保护作出了更加明确的规定。近些年来，我国对人类生存环境、生态文明、自然资源的保护给予了极大的关注，习总书记也作出了“绿水青山就是金山银山”的论断，2018年修宪也在宪法文本的序言中增加了“生态文明”表述。在这次的修订过程中，“环境权”成为《宪法》中一项公民基本权利的呼声越来越高，而修订后的结果却并未能达到一些学者们的预期。究其背后原因，我们需要对“环境权入宪”这一学说进行反思。

环境权入宪之反思，不仅审视环境权理论存在的问题，还能够探索出我国已有的环境治理模式。国家在环境保护的方方面面都有清晰明确的义务以及切实可行的路径，比起在宪法中规定环境权从而使国家保障公民权利更加切实可行和全面完善，宪法中环境保护模式与我国现行有效的环境保护法律形成一个符合我国实际情况的环境保护体系。

2. 环境权入宪的理论基础

学界对环境权入宪的问题讨论不断，但对环境权的认识一直存在着分歧。对于环境权的存在与否或者什么是环境权已有多维度的理解，关于环境权的性质，学界已经形成了权利说、义务说和程序权说等不同的学说。

2.1. 环境权的性质

2.1.1. 环境权作为人权

环境权这个概念诞生之日起，它就作为一种人权而存在。为了回应人类面对的生态危机，该说认为，环境权是一种人权，其蕴涵着强烈的道德情感和伦理内涵，是对人的道德权利的召唤。一方面，一些国际法文件已确定了环境权的人权属性；另一方面，与人类对自由的期待和对经济文化权利的要求不同，环境权产生于人与自然间的紧张关系，它所应对的是日益凸显的环境危机问题，若环境问题不能得到解决，其他权利也难以得到保障，因此，应当积极推动作为人权的环境权。目前，关于环境权是一种人权，中外法学理论界已经基本达成共识。在此基础上，能否把环境权上升为一种基本权利或法律权利值得我们进一步思考。

2.1.2. 环境权作为基本权利

在宪法中，人权与基本权利这两个概念并不具有通约性，并非一切人权都可以纳入到宪法基本权利的体系之中 [1] ，人权只具有道德约束力，而基本权利则具有法律效力，且只有经《宪法》规定，公民基本权利才得以确立。一些国际人权文件中也认可环境权是一项基本权利的观点，如《环境保护与可持续发展的法律原则》中就体现了这一观点。

我国也有不少学者持这一观点，主要认为环境权是一项新型的宪法基本权利，应当在确认环境权具有人权性质的前提下，应该把环境权纳入宪法，使之成为一项公民基本权利 [2] 。然而，环境权一经确立，就会遭遇到理论和实践两方面的难题：第一，如何理解环境权的性质？二是在宪法环境权进入实践领域后，不可避免地遇到了概念解释上的两难境地，也面临着司法救济主体、举证责任和责任承担等难题。

2.1.3. 环境权作为法律权利

还有观点认为环境权既是一项人权，也是一项可在司法实践中加以运用的法律权利，可将其定义为：“法律主体在其所处的自然环境中，依法享有的某一特定利益”。环境权若要作为一种法律权利，必须在立法中予以明确、明确。法律权利与基本权利又有区别，前者通常具有间接的法律效力，后者具有直接的法律效力并且是可以通过诉讼途径实现的。为了避免将环境权视为一项宪法基本权利而导致的理论困境和实践困境，并实现环境保护的终极目标，将其作为法律权利对待似乎较为合理。

2.1.4. 环境权作为法律义务

正因为环境权这一权利没有真正的制度依据，也就是它本身存在的弊端，所以才有了以法定义务形式存在的环境权学说。在这一观点中，没有将环境权视为一项法律权利，而是将环境权视为一项法定义务。采用规定国家义务的方式保障环境权，可能以更低社会成本实现更好的现实效果 [3] 。环境权作为一种法定义务，正是走出权利性质困境、寻找新范式的一种尝试。其实，权利和义务之间存在着相对性，一切法定义务都是以保障“权利”的为出发点，并最终以维护人类权益为目标。可见，环境权这一“义务”和环境权这一“权利”在设立目标上是一致的。

2.2. 环境权的主体

对于环境权主体的讨论，学术界众说纷纭。有学者提出了环境权是由公民、法人、国家等为主体的一项权利，并将其分为广义环境权和狭义环境权进行了进一步界定。还有学者提出了环境权利的主体不再局限于公民，法人，国家，而是整个人类，甚至应包括未出世的子孙后代 [4] 。

从司法裁判的实践中来看，环境权的主体可以是公民个人，也可以是集体，还可能是整个人类。例如公民个人的生活安宁受噪声污染和光污染，¹这类案件中环境权主体即为公民个人。更多环境侵权案件中是将法人和单位作为权利主体，如有害废物、排污等环境污染纠纷中，环境权的主体大多是集体。²当一种环境灾难涉及到全球或整个人类的利益时，受损害的主体即为人类，例如，全球变暖，海洋核污染。由此可见，环境权的主体并不是具体固定的，所以不能把环境权的主体简单地归为自然人。

3. 环境权入宪的不足与反思

主张环境权入宪的学者提倡在宪法中规定环境权作为一项公民基本权利 [5] ，但是，将一种权利纳入基本权利体系，并不是对《宪法》规定的简单改动，而是要探索它是否能够在基本权利体系中获得证成，且将其写入《宪法》后是否会给宪法带来负面的影响。

3.1. 环境权入宪学说的不足之处

3.1.1. 环境权在基本权利体系中难以获得证成

按照基本权利的特点来看，首先，宪法所确立的基本权利一般都是人身权利，即人们对于国家行动的诉求或宣称，目的是为了限制国家权力的范围与形式。但如上所述，环境权的主体并不特定，保护公民个人权利的同时，它往往倾向于对公共利益的维护，这违背了宪法对人权保障的初衷。其次，在基本权利规范结构上，以国家为义务主体，与所有侵犯“环境”的行为相抗衡，而直接侵权的主体通常是法人或自然人，而国家仅是“间接性”的侵权，也就是政府对环境的恶化或损害所采取的不作为或不适当的行动，而且，我们所面临的许多环境问题已经超出了国界，变成了一种全球性的危机。单独的国家应对此类危机的能力确实十分有限，因此，各国应承担的责任主体问题不可避免地受到质疑。最后，基本权利之所以具有“可司法性”，即公民可以要求国家通过司法手段保障其基本权利，但是环境权制度中普遍存在着“司法不能”现象。即便是在某些把环境权列为一项基本权利的国家，在环境权受到损害时，也很难以获得相应的司法救济。

如上所述，环境权自身的特征表明其不同于基本权利，如果将环境权作为一项宪法基本权利，不仅不能解决环境权本身所面对的理论和实践困境，而且不可避免地会产生矛盾。

3.1.2. 环境权缺乏可司法性

我们所说的基本权利都应当具备可司法性，但就环境权而言，由于环境诉讼的主体地位的有限性，而环境权本身又很难得到直接的引用，这就导致了它不具有可司法性。

一方面，学者提倡将环境权写入宪法，其中一个目的就是要以宪法的形式确定公民环境权权利主体的身份，进而使其能够成为环境诉讼的主体。根据我国《民事诉讼法》规定，有权提起环境公益诉讼的，只有法律规定的机关、有关组织和人民检察院，因此，如果周围确实出现了环境污染问题，而上述主体却没有采取行动，那么，公民就很难用自己的能力来保护自己的环境权益。但是，如果将其直接授予公民作为原告的权利，则不可避免地会出现许多问题，其中一个很好的例子就是2009年发生的港珠澳大桥环评案。这一案件中，公民朱绮华以港珠澳大桥建设工程会给环境造成污染并给周边居民带来影响为由提起诉讼且获得了胜诉的判决，直接导致了港珠澳大桥工程的停工，并给政府造成了巨大的损失。³这一案件表明，过分宽泛的原告资格恰恰是反民主的 [6] 。由于环境问题的复杂性，取决于个人的主观判断，如果公民也能够作为环境诉讼的原告，必然导致“诉讼爆炸”，给法庭带来沉重负担。可见，在环境诉讼中，对原告资格的规定不宜过宽。

另一方面，主张环境权入宪的学者主张承认其可诉性，并认为其对于保障公民的环境权益是十分重要的。在我国，环境侵权发生后通常只能通过环境公益诉讼的方式获得救济。之所以提倡将环境权纳入宪法，也是为了在发生了环境侵权行为之后，可以直接以《宪法》中的环境权条款为基础进行起诉。但是，在现实生活中，宪法是无法直接引用的，因此，如果将环境权纳入宪法，很可能无法达到预期的效果。

3.2. 环境权入宪的消极影响

3.2.1. 环境权入宪易造成权利泛化

随着权利话语成为主流，越来越多的新型权利被提出，更甚者被提出入宪，但若将环境权写入宪法条文之中，则不免造成权利的泛化。

其一，环境权作为一种权利，其实质内容已在我国宪法的人格和人格尊严条款中得到体现。从我国的司法实践来看，法院审理的环境侵权案件中的诉讼请求通常针对的是健康权等特定的权利，例如，噪音、照明灯光引起的环境污染，企业排放污水引起的环境污染，侵犯日照权、景观权、远眺权等权利，最终都可以体现为对人们的生命、健康和人格等权利的侵害。从我国的司法判例来看，在环境侵权的案件中，法院通常在人格权、生命健康权和财产权的基础上对环境权益进行推定。而《宪法》中的人权和人格尊严的条款已涵盖了上述各项基本权利。人权条款不仅涵盖了宪法规定的一切基本权利，而且还包含了人们为之保有的各种基本权利。宪法中的“人格尊严”条款不仅包括人格权，而且还包括人格尊严、健康、生命等权利，这些都是环境权的实质内容。因此，环境权利的内容可以被《宪法》中的“人权条款”和“人的尊严”条款所包含，将其纳入到宪法之中不会对环境权的实现和保护产生任何影响。

其二，过多权利的入宪反而不利于基本权利的实现。权利纳入宪法不是一项简单的程序，其牵涉到国家方方面面的因素，需要对国家权力体系进行重新调整，需要对国家资源和治理进行重新分配，需要对国家发展方向进行重新部署。环境权入宪不免激发其它权利入宪的呼声，对于宪法的稳定性和权威性都极为不利。宪法中规定基本权利是因为这些权利的基本性和底线性，从而希望免于国家公权力的侵犯。但是众多权利的入宪是对基本性和底线性的破除，若都是基本都是底线，那也就丧失了基本和底线存在的意义，即失去了基本和一般权利之分。这样的情形下，宪法权利就是泛泛的权利，并无益于公民权利的保护。

3.2.2. 环境权入宪不利于维护宪法权威

宪法是一个国家的根本法律，它的权威在很大程度上受到人民对它的认可，如果过于公民环境权，就会对国内宪法权威的树立产生负面影响。

首先，公民在实施环境权的过程中，必然会对自己的利益给予全面的关注。从人性的逐利性出发，人们为了追求经济效益，不免存在着对权利的滥用，造成了资源的浪费，生态环境的破坏；此外，权衡环境权与发展权，当过分强调环境权以致其阻碍自身发展时，权利人便不会积极地行使该项权利。在这两种情形中，人们可能会滥用或放弃该项权利，使其成为“一纸空文”，进而对宪法的权威性产生重大影响。

其次，一项权利成为宪法中的基本权利并不只是简单的宪法文本的更改和增加。由于宪法规范是高度抽象的规范条文，其实施需要在具体部门法中进行细化和规定，进而在司法实践中适用，达到真正的保障权利。所以，在其它法律中，如果不能正确地细化宪法所规定的内容，则极易出现违宪情形。一方面，如果匆忙地把环境权规定为一项基本权利，那么会给立法机关、司法机关、执行机关带来不小的压力。另一方面，环境权本身的理论依据还不够完善，因此难以在法律中予以明确的规定，这既与一个国家的社会发展水平有关，也与目前的立法技术水平有关。在发展水平不同的国家，其条款将明显存在争议。而且，如果将环境权的主体扩展至后代，现有的立法技术也很难精确地表述出来，因为将来的发展状况必然与现实大相径庭，立法者也难以做出精确的预测。如果没有一个清晰的准则，那么今后的立法、司法和行政活动中不免存在着违宪的风险。如果将上述情形视为“合宪”，则将对环境权的效力产生某种程度的弱化，从而使宪法的权威难以维持。

鉴于此，环境权在宪法中缺乏实践的可能，因此，对该问题的研究，更应该转向对《宪法》中的相关规定进行深入的剖析和解读，并着眼于其制度的完善与执行成效。

4. 我国宪法环境条款的解读

对于有关环境保护和生态文明建设相关内容的增加是2018年宪法的一大亮点，形成了我国五位一体的总体布局。“生态文明”入宪是环境法律体系的原则性规定，与宪法中的其他环境条款相呼应，推动我国环境立法趋于完善，为我国环境治理模式提供更先进的思路。

4.1. 宪法环境条款的梳理

2018年宪法修订后，将“生态文明”和“美丽强国”这两个基本目标写入宪法序言，并与其它环境保护条款一起构成中国特色“环境宪法”，这一举措为建设社会主义现代化国家提供生态法制保障。

序言7自然段指出了我国根本任务并将“生态文明”纳入五大文明体系之中，表明我国已将环境保护作为一种根本目的和基本国策，指明了一国应当长期努力的方向。

宪法第9条第1款1中规定了主要环境要素由国家所有，而第2款则根据已确定的所有权，规定了国家有责任合理地使用和保护这类关键的环境因素，并禁止其它组织或个人以任何形式侵犯和损害环境因素。从这一点上，我们可以看到，在我国，通过宪法明确了对环境因素的所有权，并规定了与之相对应的义务与责任，从而使国家承担起环境治理的责任成为可能。为实现我国经济的协调与绿色发展，必须对国家对所有权的利用进行合理的控制。

宪法第26条中明确规定了国家保护改善的环境客体是生活环境和生态环境 [7] ，而此法条中“保护和改善”、“防治”等词语恰好是构成环境治理法律关系的“内容”要素。

宪法第89条第6项中增加了国务院行使“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职责 [8] 。这一规定，弥补了过去仅有国家责任而无政府责任的不足，作为政府必须承担环保工作的宪法基础。

梳理我国宪法中的环境条款就可以总结出我国的环境治理法律关系。在环境治理法律关系中国家是主体，生活环境和生态环境是客体，对客体的保护、改善、防治是内容，建设具有“生态文明的美丽强国”是目标 [9] 。国家承担重要的环境治理责任的同时其他组织和个人也具有相应的义务和责任，从而形成符合我国国情、具有我国特色的环境治理模式，此模式也符合“国家目标”的环境治理建构模式，是符合我国当下的环境问题治理现实背景和法律理论基础的。这一次修宪与环境法学界将“环境权”写入宪法，把环境保护作为公民基本权利的规范构建的观点有所不同，但修宪者也认识到有必要对生态环境进行适当的调整。尽管新修订的宪法中没有明确规定环境权，但是，这并不代表我们无法实现对环境权入宪的功能期待。

4.2. 宪法环境条款的“国家目标”模式

国家目的不只是一种政策宣言，它是一种具有最高级别的宪法义务准则，它不会将义务强加给个人，但会约束国家的行为原则和行为准则，约束国家机关，通过指出具体的发展方向，让国家权力承担相应的责任，因此，各种国家权力都必须关注并积极地执行。

《宪法》修正案把绿色发展、生态文明“五位一体”布局和“美丽中国”等作为我国发展的基本任务和总体目标，这一规定并非空洞的符号，而具有规范性的意义，它贯穿于一切国家权力和立法、执法、司法的各个环节。比如，国家环保目标对立法机构构成了宪法委托，为环境保护立法提供了动力和一个相对自由的框架，因此，立法机构有责任根据《宪法》，积极推进生态环保法的制定 [10] 。还有，行政机关应该严格地贯彻落实生态环境保护法律，在各种行政裁量和执法活动中，要充分重视宪法国家目的赋予的环境保护责任，把生态环境利益作为衡量标准。同时，在适用和解释法律的过程中，司法机关也应该将对生态环境的保护这一宪法规定给予足够的重视，在遇到不明确的法律概念或者需要进行自由裁量的时候，要对其进行全面的衡量，在出现法律漏洞的时候，可以根据宪法的规定来进行法律的续造 [9] 。这说明，即便没有“环境权”，也可以从目前宪法规定上对国家权力起到强大的制约与导向作用。

由于国家目标对国家发展方向的制约作用是全局性和综合性的，因此，生态环保理念应该延伸到经济、社会发展的各个方面。将环境宪法确立为国家目标，有助于拓展其领域，使得其实施更为综合性。而且，作为国家目标的一种客观利益，它是宪法上所保障的一种客观利益，所以，尽管不能由个人主张，但在对其进行利益衡量时，仍应当将其与基本权利和其他宪法权益联系起来。这样，既可以防止片面强调对公民基本权利的保护，又可以防止“唯环保论”导致对基本权利和其它宪法权益的漠视。

从总体上看，尽管国家目标是直接针对国家义务的一种客观规范，但它也规定了一种由国家来保护的环境法益。反之，即便将“环境权”写进宪法，在客观上也能起到与国家目标相近的基本权利，但“环境权”的主体作用往往受到重重阻碍，难以实现。从制度的稳定性、法律秩序的稳定性等方面来看，我国现行的环境宪法依然是在以“国家目标”为导向来进行的，并且，在修订后的《宪法》中，对我国的环保目标作出了更为完备的规定，以满足对环境法的需要和关注。

4.3. 宪法环境条款“国家目标”模式的体现

4.3.1. 《宪法》与作为部门法的环境法

《环境保护法》是《宪法》中关于环境保护的规定的细化，是我国环境保护领域的基础性立法，是最能反映我国环境宪法精神的一部法律，为我国环境保护法律体系的完善奠定了基础。据统计，现在已有200多部关于环境保护的法规以及1000多部规章。目前，我国已经建立起以《宪法》为统领，以《环境保护法》为基础，辅以其他单行法的完整的环境法体系，许多法规都在不断的修订和完善中得到了进一步的完善，这对于我们国家的环境保护工作的发展起到了巨大的作用。

宪法和部门法是一种“作用–反作用”的关系。将宪法精神贯彻到各个部门法的制定过程中，在落实宪法文本时，既要反映环境宪法的价值追求，又要注意宪法精神生活化，考虑到社会生活中的实际情况。与此同时，环境宪法的内容必然受环境部门法规的影响。与相对稳定的宪法文本相比，法律规范更能适应社会变化，即法律规范有助于我们更好地了解社会的要求，并通过修改宪法来满足社会发展的需求。最后是环境宪法对作为部门法的环境法的约束作用。如果某一法律规范与宪法原则相抵触，就可以对其进行违宪审查，以此来确保各法律规范都在宪法精神的指引下，不违背宪法的意志。

4.3.2. 《宪法》与民法

《民法典》中的“绿色条款”体现了环境保护宪法原则在民法领域中的具体表现。尽管没有明确地把生态文明写进法律文本之中，但从该条文可以看出，它是按照我国环保和生态文明建设政策来构建的 [11] 。该条文反映了公民的有关环境权益，表明公民因环境污染而遭受损害时，可以依侵权责任编相关规定要求行为人对其进行民事赔偿。这种规制方法既能有效地阻止环境侵权，又能对受害人造成的损害进行补偿，让违法者吸取教训，增强人们的环境保护意识。

4.3.3. 《宪法》与刑法

《刑法》第六章中专门列举了“破坏自然资源保护罪”这一章节罪名，其中包括了第338条到第346条共九条，由此可以看出，我国在刑事立法中对环保问题的关注程度。第338条到第345条主要是针对公民个人的犯罪行为，刑法第346条对于单位犯罪的构成与罚责作出了具体规定，细化了《宪法》赋予的环境保护责任相一致。《刑法》中关于环境保护的条款，使环境保护责任主体在法律上得到了一定程度的约束，从而使《宪法》中有关环境保护条款的效力得以实现。

5. 结语

环境权的产生是由于人们对环境问题日益严重的忧虑，某种程度上也是人们对环境问题得以解决的期待。然而，环境权入宪的问题涉及到国家基本权利制度体系的科学性与协调性，我们应当冷静地审视它的合理性与现实的必要性。

现阶段，关于环境权的通说还未确立，环境权相关学说本身还存在模糊，对于环境权的性质、主体等方面都有着较大的争议；环境权难以在基本权利体系中获得证成，学者所期待的可司法性很难达到；同时，环境权入宪也会给我国的宪法建设带来负面影响，造成宪法权利的泛化，从而影响其价值的实现。在此阶段，我们应当审慎地看待这一问题。

我国现行的“国家目标”环境保护模式，是一种以宪法为统领、部门法细化的法律体系，是符合我国国情和发展规律的一种治理模式。反之如果我们以“环境权”为基础来构建环境保护的制度，只能起到较大的宪法宣誓性作用，而不会对我们的环境问题产生较好的实效性的影响，从而给宪法的权威和稳定带来一些挑战。所以，在目前阶段，“国家目标”的环境治理模式更符合我们的国情，可以处理更广泛的环境问题。

文章引用

刘淑瑶. 环境权入宪的宪法反思
Constitutional Reflections on the Constitutionalisation of Environmental Rights[J]. 法学, 2024, 12(04): 2238-2245. https://doi.org/10.12677/ojls.2024.124318

参考文献