宋鹏，王聪慧

河北经贸大学法学院，河北 石家庄

收稿日期：2022年11月20日；录用日期：2022年12月28日；发布日期：2023年1月6日

摘要

企业合规与营商环境之间具有内在的必然联系，企业合规是创造法治化营商环境的一项重要手段，在优化营商环境的过程中发挥了不可替代的作用。当前我国企业合规改革受到了党中央和国家的高度重视，并随着“中兴事件”的发生，企业合规意识也在逐渐增强，越来越多的市场和社会主体参与到企业合规的改革中。但也应当注意到，企业合规存在“重刑轻民”的理念，内部权力界限模糊，企业参与程度不高，公共服务不足等问题。因此，我国应当通过转变企业合规的理念，合理地分配各方的权利，赋予企业更多的自治权，完善政府的公共服务等措施，为创造法治化营商环境提供必要条件。

关键词

企业合规，营商环境，法治化

Realistic Difficulties and System Improvement in Enterprise Compliance Reform

—Taking the Creation of a Legal Business Environment as the Starting Point

Peng Song, Conghui Wang

Law School of Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang Hebei

Received: Nov. 20^th, 2022; accepted: Dec. 28^th, 2022; published: Jan. 6^th, 2023

ABSTRACT

There is an inherent and inevitable link between enterprise compliance and the business environment. Enterprise compliance is an important means to create a legal business environment, and plays an irreplaceable role in the process of optimizing the business environment. At present, China’s enterprise compliance reform has been highly valued by the Party Central Committee and the state. With the occurrence of the “ZTE event”, the enterprise compliance awareness is also gradually enhanced, and more and more market and social entities are involved in the enterprise compliance reform. However, it should also be noted that there are some problems in enterprise compliance, such as the concept of “valuing punishment over people”, vague internal power boundaries, low participation of enterprises, and insufficient public services. Therefore, our country should provide necessary conditions for creating a legal business environment by changing the concept of enterprise compliance, rationally allocating the rights of all parties, giving enterprises more autonomy, improving the government’s public services and other measures.

Keywords:Enterprise Compliance, Business Environment, Legalization

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1. 引言

随着我国企业的快速和高质量发展，2022年为国有企业合规管理强化年，《中央企业合规管理办法》(征求意见稿)、《司法部办公厅关于加强公司律师参与企业合规管理工作的通知》陆续发布，“企业合规时代”依然来临。企业合规的目的在于帮助企业预防风险，保障企业稳定经营。企业的稳定发展既需要企业内部合规制度的保障，同时会受到外部营商环境的影响，企业合规制度与优化营商环境存在着密不可分的关系。

当前国际竞争不断加剧，中国企业在“走出去”的过程中不断因缺乏合规建设屡屡受挫，在加强合规制度建设的同时，应注重创造法治化营商环境，保障企业的持续稳定发展。基于此，本文从探讨营商环境与企业合规之间的关系出发，分析我国企业合规存在的问题，并结合域外企业合规的建设经验提出完善性建议。

2. 营商环境与企业合规的概念及内在关系

营商环境是实现社会法治化的推动器，企业合规是实现经济健康发展的制度基础，二者关系密切，相辅相成，相互促进。在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们必须充分重视营商环境与企业合规的相互关系，实现营商环境与企业合规的共同发展。

2.1. 营商环境的概念

国家经济发展战略的有效实施离不开法律制度的保障，打造法治化营商环境已成为我国经济发展的重点和难点问题 [1]。营商环境一词最早源于2002年世界银行集团国际金融公司提出的《营商环境报告》(Doing Business)，是指在企业经营活动中周围环境因素的总和，如经济因素、政治因素、法律因素等。营商环境是一个国家或地区经济实力的重要体现，其直接决定了一个国家或地区的经济发展状况，同时也会影响企业自身的经营与发展。各种政府认为，一个国家的营商环境主要取决于以下几点因素：法律完善透明、政府公平管理、司法公平公正、基础设施完善、公民尊法守法。如在我国的深圳，政府通过积极整合资源配置，简化业务办理和行政审批的流程，打造了高效便民的营商环境。

建设良好的营商环境需要政府积极履行职责，当前我国各级政府十分重视建设法治化的营商环境，如国务院2019年发布的《优化营商环境条例》要求不断优化营商环境，解放和发展生产力，建设现代化经济体系。又如，河北省早在2017年就发布了《河北省优化营商环境条例》，该条例提出为了优化营商环境，政府应不断提高服务质量，激发市场主体的活力，促进经济和社会面的全面发展。同时，有学者指出市场主体不应仅作为营商环境的接受者，应当参与到营商环境的建设中 [2]。建设法治化营商环境不仅需要政府积极履行职责，也需要企业自身守法经营和积极参与。

2.2. 企业合规的概念

企业合规和营商环境在我国都属于新生事物，并非我国的本土产物。合规一词最早是用于医学领域，是指病人在治疗的过程中需要遵循医生的医嘱。在随后的发展中，合规一词被引入法学领域，企业合规指的就是企业需要积极遵守法律。企业合规最早发源于法国，兴起于美国。2006年德国西门子公司行贿案引发了我国对企业合规制度的关注，本案中西门子公司通过积极缴纳罚款获取了检察机关不起诉的决定，并在之后积极进行合规整改，建设企业合规制度，进一步推动了企业的发展 [3]。随后，企业合规制度被各国企业积极接受。国外的企业合规制度主要包括三个方面：第一是具有专业的合规人员，在公司中设立首席合规专家，向公司法务顾问及监事会及时报告工作。第二是具有专门的合规领域，在国外企业合规主要被用于企业反腐败、反垄断、反偷税漏税等方面。第三是具有专业的合规体系。国外的合规体系主要由行业标准及公司合规制度组成，行业标准是对于合规进行的基本要求，公司合规制度主要是提出具体的风险防控、规避、应对措施。

“全民守法”是我国国家治理法治化对于公民的基本要求，企业合规正是这一要求在司法实践中的体现。2018年“中兴事件”发生后，我国才开始重视企业合规制度的建设。2020年最高人民检察院在深圳市南山区等6地开展合规不起诉的试点工程，并于2021年将试点扩大到10个地区。2022年4月，最高人民检察院决定在全国范围开展企业合规的改革。当前，我国的企业合规制度正在逐渐完善，企业合规法律、行业规范、企业内部管理制度正在不断的细化，企业在规避法律风险的过程中发挥了更大的作用。

2.3. 营商环境与企业合规的内在关系

随着国际市场竞争的不断加剧，在全国范围内不少地区将企业合规作为进一步优化营商环境的突破口。在营商环境的建设初期，企业往往只能被政府作为营商环境改善后的受益者。但随着营商环境的不断优化，公司合作治理的不断深入，企业不在仅仅是营商环境的受益者，更加成为了营商环境的建设者。营商环境法治化建设不仅代表了一个地区的经济水平，同时也是世界银行用来衡量各国营商环境建设的重要指标 [4]。

营商环境与企业合规的内在关系一方面体现在二者之间的交互性。随着“企业合规时代”的来临，企业合规与优化营商环境的越来越密切，许多地方政府将企业合规作为建设法治化营商环境的一个重要因素。在优化营商环境的起步阶段，政府发挥着主导作用，企业仅仅是作为良好营商环境的服务对象，并没有发挥建设性作用。但在当今建设法治化营商环境的过程中，企业发挥的作用正在逐渐增加。习近平总书记提出，法治是最好的营商环境。对此，在建设法治化营商环境的过程中，要通过立法明确企业合规的规范效力，通过创造良好的法治环境推动良好营商环境的建设 [5]。营商环境与企业合规的内在关系一方面体现在企业合规对优化营商环境的推动性。在经济发展新时期，优化营商环境应当围绕“六保”“六稳”来进行 [6]。企业合规制度的关键性作用在于，其能进一步改善政府在优化营商环境中存在的问题，赋予企业更大的自主权，从而更好地推动经济的发展。企业合规制度通过在企业内部建设企业合规制度，完善企业合规文化，减少企业违规风险。同时，企业合规制度也可以防止企业因违规行为陷入破产的境地，进而导致员工失业，维护社会的稳定。

3. 优化营商环境过程中企业合规的现状和困境

随着企业合规制度由在部分区县进行推行试验，再到企业合规制度在全国范围内进行推广，我国已经进入“企业合规时代”。企业合规制度不仅得到了检察机关的高度重视，同时得到了其他行政部门的认可以及了国有企业、小微企业的大力支持。虽然企业合规制度在社会中得到了普遍的认可，但与其他国家的合规制度相比，我国的合规制度仍然存在一定的问题，无法满足经济发展的现实需要。

3.1. 优化营商环境过程中企业合规的现状

自2018年开始，我国持续进行企业合规制度改革，为建设法治化营商环境提供了制度性保障。优化营商环境过程中企业合规主要表现为如下几个特店。首先，现阶段党和国家高度重视企业合规对于优化营商环境的作用。习近平总书记在谈话中多次指出，企业应当合规经营，履行社会职责。李克强总理就优化营商环境问题也指出，营商环境就是生产力，要降低企业合规的成本，增加企业违规的成本。营商环境作为中央政府治理的新手段，在党和国家战略决策中的重要地位日益凸显，良好的营商环境成为国家治理现代化的重要标志之一 [7]。其次，当前我国的企业合规，主要由检察机关和行政机关协作进行。企业是够构成犯罪需要结合行政前置法进行判断，行政合规和刑事合规具有十分密切的关系。检察机关通过听取行政机关的意见，可以对企业的甚至整个行业有一个全面的认识。同时，在第三方监督评估制度的建设中，检察机关也得到了工商管理部门等行政机关的大力帮助。再次，企业在经营过程中对于自身面临的风险往往非常熟悉，随着“中兴事件”的发生，我国企业的合规意识也在逐渐提高，各个行业协会也开始制定了相应的行业标准。最后，随着最高检发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》后，第三方监督评估处于萌芽时期，越来越多的市场主体和社会主体参与到企业合规建设中，如律师、税务师及司法鉴定人员。同时，多个地方政府也表示，涉案企业可以聘请外部的专业人士帮助企业进行合规建设，我国的企业合规制度正在走向多元化。

3.2. 优化营商环境过程中企业合规存在的困境

在经济全球化的背景下，我国积极推行“打造法治化营商环境”“企业合规”等制度政策，在经济建设中取得一定的效果。但当前企业合规制度推行的过程中，仍然存在司法理念、权利分配、参与程度低、公共服务配套不足等问题需要进一步进行完善。

3.2.1. 理念上重刑轻民

重刑轻民的理念一直存在于我国的司法实践中，在企业合规领域也是一个重要问题。随着我国刑法逐渐走向精密化、科学化，重刑轻民的理念逐渐得到缓解，经济犯罪中部分罪名入罪门槛过高导致营商环境不佳问题也得以解决。随着刑法谦抑性和刑事去犯罪化理论的兴起，企业合规走上了历史的舞台 [6]。现阶段涉及企业合规的案件多为刑民交叉案件，但无论是学术领域还是司法实践中，这些案件都是以刑事作为办案的中心。此外，企业合规的概念在许多文件、法律法规、条例中，往往被表述为刑事合规，民法对企业合规的规定少之又少。同时，企业合规制度一直由检察部门作为一种量刑措施进行推广，但对案件进行民事审判并没有提出一些指导意见。

3.2.2. 权利分配上界限模糊

在刑事合规的推广过程中，多个国家机关积极配合协同参与，提高了企业合规建设的效率。但也有观点认为，刑事合规由多个国家机关共同参与可能也会产生相反的效果。在企业合规制度出台之后，检察机关在诉讼体系中发挥的作用越来越大，加快了国家治理体系和治理能力现代化的进程。在企业合规中，检察机关通过发表检察建议、建议合规不起诉等方式参与其中，保障了民营企业的发展，推动了营商环境法治化的进程。但应当注意的是，合规改革的过程中检察机关权利扩大也引发了一定的问题。当前我国的企业合规制度由检察机关作为主导部门，多个部门协同进行，行政机关在企业合规的过程中发挥的作用正在逐渐增大 [8]。行政机关作为建设法治化营商环境的主体，基于权利分配上的界限模糊，各个部门间职权的重合就可能对建设法治化营商环境产生不利影响。

3.2.3. 企业参与程度不高

在企业生产经营的过程中，不免会产生经营风险。企业合规的本质在于检察机关通过合规不起诉、检察建议等措施督促企业进行合规整改，避免企业经营风险的进一步扩大，维护社会稳定。但仅仅依靠这些措施，无法达到全面预防的效果。同时，在企业的内部管理制度中，企业的监事会以及独立董事被视为形同虚设，无法防止企业中的个人为了个人利益而损害企业利益及社会利益。在企业合规整改的过程中，检察机关通过检察企业内部结构是否发生改变，进而判断其整改效果。因此，企业合规制度被许多人视为一项“花钱减刑”的措施。当前我国的企业合规制度以检察机关作为主导部门，企业在这一过程中自治程度必然受到影响。具体而言，在现有关于企业合规的法律、法规及规章制度中，大多规定了检察机关的具体操作程序，如合规不起诉制度、检察建议等，并没有规定企业如何进行具体操作的程序，因而就导致了企业参与程度不高的问题。

3.2.4. 政府提供的合规公共服务不足

当前我国的企业合规改革往往是通过聘请律师担任企业合规官进行，但在这一措施需要大量的财力支持，一般的小微企业很难承受这种财富支出。所以，检察机关在司法实践中合规不起诉制度主要适用于小微企业，其合规成本由政府财政支付。政府作为公共服务的提供者，其提供公共服务的能力受自身财政收入的限制，这就导致了因缺乏专业的合规监督者使企业合规仅仅存在形式之中。在当今社会人们对于公共服务的需要正在走向多元化，急需一种复合式的公共服务提供模式。除国家政府外，市场和社会也被视为公共服务的提供者，我国也不乏有政府向市场主体购买公共服务的实例，但这些实例的数量较少，复合式的公共服务提供模式仍然处在起步阶段，需要进一步完善。

4. 优化营商环境背景下企业合规的制度完善

在创造法治化营商环境的背景下，对于企业犯罪的治理不能只停留在事后处罚的阶段，刑事合规制度正是对犯罪行为提前治理思想的回应。虽然企业合规制度在实施的过程中取了为人瞩目的成绩，但对于上述所列问题应当通过积极转变合规理念、合理分配公共机关的权利、赋予企业更多的自治权、完善政府公共服务等措施进行完善。

4.1. 转变企业合规理念

在企业合规的过程中，刑法作为维护公平正义的最后一道防线，与民法、行政法之间存在一种前置与后置的关系。在最高检公布的两批指导案例中，已经出现了多个刑民交叉的案件，但对于企业合规是否适用于行刑交叉的案件，目前尚未存在定论，但有观点认为企业合规应适用于行刑交叉的法定犯。在当前的司法实践中，刑民交叉案件一直被视为民营企业犯罪的高发区 [9]。如果将企业合规的对象仅限于法定犯，那么必然会影响建设法治化营商环境的进程。

推进企业合规制度建设在多领域展开，可以从如下两个方向来进行。首先，将人工智能引入合规改革。当前我国合规建设大多为大型企业，开展合规建设的小微企业少之又少，其根本原因在于开展合规建设的成本相对较高，小微企业难以支付巨额的合规建设费用。将人工智能引入合规建设中，既可以改善企业的工作效率，还可以降低企业的合规成本。在现有研究中，已有学者提出通过人工智能以及大数据等技术措施加快企业的合规建设 [10]。在企业的日常经营中，企业面临主要风险多为合同风险，将人工智能引入到合同审查的环节，可以实现对合同的精密审查，提高企业合规的效率，同时，以人工智能和大数据作为企业合规的工具，可以帮助市场主体参与到营商环境的建设中，助力建设法治化营商环境。其次，企业合规建设应当注重对企业意志的判断。当前我国定罪的标准要求犯罪主体达到主客观相统一，犯罪的主观方面一直是刑事证明的难点所在。在民事法和行政法领域，企业主观意志的判断与优化营商环境间存在的一定的联系。现有研究提出，企业的主观恶意会破坏正常的经济秩序，扩大企业在经营过程中的商业风险，进而破坏营商环境。同时，单位的主观故意还会影响企业是否适用合规不起诉制度，如果无法证明企业的主观方面，则无法对其适用合规不起诉制度，但这一问题可以通过在民事法领域以及行政法领域开展合规建设进行完善。

4.2. 合理分配公共机关的权利

企业合规需要检察机关和行政机关共同推进。对于刑事合规和行政合规的关系，学界有两种不同的认识。一种观点认为，刑事合规和行政合规属于另种不同的范畴，企业合规改革应当重视刑事合规与行政合规之间的关系 [11]。另一种观点认为，在我国法律背景下，刑事合规应当表述为行政合规，这是一个行政法问题 [12]。这两种不同的观点反映出我国企业合规制度急需明确行政权和司法权之间的权利界限，为建设法治化营商环境扫除障碍。

现代社会作为风险社会，企业在经营的过程中必然会面临诸多风险，因而立法机关在刑法及行政法中针对法定犯设定了多个预防条款。通常，法定犯以违反行政法规定作为前提，当违法分子出现时首先对其进行行政惩罚。这种行政前置性规定，对优化营商环境起到了一定的促进作用。在判断违法分子是否构成犯罪时，如果违法分子仅构成行政违法，那么就由行政机关对其进行惩罚。如果违法分子损害了相应的社会关系，那么就由检察机关对其进行追诉。行政违法和刑事违法的最大不同在于其对所保护是社会关系的侵犯程度。当前学界多数观点认为，刑事判断应当保持自身的独立性。这种观点过分的强调了检察机关权利的重要性，却忽视了行政机关的作用。因此，在企业合规的过程中，应当由检察机关和行政机关共同监督，以此来保证企业合规改革的顺利进行。

同时，企业合规改革势必会产生行刑衔接的问题。在司法实践中，行刑衔接仅表现为单向衔接，检察机关做出合规不起诉的决定以后，会将案件移交给行政机关，由行政机关对涉案企业进行行政惩罚。企业合规作为一项新兴的制度，其在未来必然出现行政机关向检察机关进行移交模式。具体而言，企业涉嫌行政违法，行政机关与企业达成合规整改协议后，其行为又被认定为刑事违法，那么就会出现行政机关向检察机关进行移送，检察机关应当承认行政机关的整改效果。同单向衔接相比，双向衔接更有利于建设法治化营商环境，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

4.3. 赋予企业更多的自治权

在企业合规改革中，企业往往是被动参与到企业合规中，企业参与积极性不高的原因在于企业合规的激励措施不够，急需建立一套完善的合规激励体系。企业在经营过程中所产生的风险往往十分复杂，无法完全从源头上对其进行预防。在司法实践中，不少企业为了追求高额利润，走上了违法犯罪道路。通过引入企业合规制度，短期上可能会加剧企业的财政负担，但从长远的角度分析，企业合规将会带来大量的利益。但企业我国也不乏有企业主动参与到企业合规，随着我国“企业合规时代的”来临，越来越多的企业主动找到检察机关，积极申请合规整改，减少社会影响 [13]。因此，应当完善企业合规的激励措施，引导企业由被动参与改变为主动参与。

现阶段企业合规的激励措施主要分为两种，一种是对积极参与的企业进行相关奖励，另一种是对于不积极参与的企业的进行相关督促。只有两种措施同时配合使用，才能达到激励企业合规的最佳效果。在现有研究中，多数观点认为，应当将企业合规作为一种形式激励或行政激励措施。对于没有积极进行企业合规，追求高额报酬走上违法犯罪道路的企业进行惩罚，也是建设法治化营商环境的一种具体措施。企业合规的内在动力本质在于对自身利益的关注，在经营过程中，仅关注自身利益，没有关注社会利益的企业，注定无法走向长远。

在建设法治化营商环境的背景下，企业合规应当赋予企业更多的自治权。值得注意的是，优化营商环境是政府部门的法定职责，但在此过程中，承担社会责任越多的企业越需要更多的自治权。大型企业基于人员较多、管理体系复杂的情况，往往无法全面的评估自身信息。因而同中小微企业相比，大型企业在企业合规的过程中，经历的难题往往也比中小微企业复杂。如果公权力机关赋予大型企业更多的自治权，可以大大的节减企业和公权力机关之间协调的成本，调动企业合规的积极性主动承担相应的社会责任。现代企业在经营的过程中，不仅希望获得经济性奖励，同时也希望获得公权力机关的尊重。只有企业积极进行企业合规，才能为建设法治化营商环境提供强有力的保障。

4.4. 完善政府的公共服务

在建设法治化营商环境中，政府作为公共服务的提供者发挥了重大的作用。此外，政府为了加大优化营商环境的力度，也催生了一种政府购买其他社会主体提供的公共服务的模式。企业合规改革需要政府提供的公共服务作为保障，但当下政府提供的公共服务仍有不足。对此，多数学者认为应当加大政府财政及相关政策对企业合规的支持，提供更多的公共服务措施 [14]。这种观点在我国的一些地区已经落实，主要通过由检察部门组建合规队伍，为企业提供合规建议等公共服务 [15]。这种由国家机关组织领导的合规服务，其必然会体现国家机关对于企业合规的偏好，进而影响企业合规的效果，导致企业合规变成一种获取政绩的工具。由检察机关领导企业合规制度必然能够保障企业获取公共服务的质量，但公权力机关提供的公共服务是有限的。对此，应当完善政府提供的公共服务，引入社会和市场提供的公共服务。

将社会公共服务和市场公共服务引入企业合规中，应从如下两个方面来进行。首先，对社会公共服务和市场公共服务进行激励。企业合规涉及的内容十分广泛，不仅涉及企业的合规整改，也会涉及企业的日常经营。基于此，检察机关或行政机关提供的公共服务可能不足，就需要引入其他公共服务满足市场的需要。“企业合规时代”来临之后，许多行业协会陆续出台了许多措施，推动企业合规的顺利进行。同普通企业相比，行业协会具有内部的行业自律，由其对企业合规进行监管具有一定的合理性。同时，随着企业合规改革在我国逐渐走向深水区，企业所需要的公共服务呈现出多元化的特点。因此，企业合规也需要进一步引入市场公共服务。其次，将合规服务的对象限制为小微企业。公权力机关提供的企业合规服务的专业化程度较高，服务成本较大。如果在引入社会公共服务和市场公共服务，服务成本将进一步提高。如果不能实现良好的企业合规效果，必然会导致合规服务质量的下降，并最终导致营商环境的恶化。对此，应当将企业合规服务的对象限制为小微企业。大型企业具备一定经济实力，可以维持企业合规建设的支出。但小微企业往往具有经济实力较低的特点，无法满足企业合规建设的支出。当前我国的经济实力不足以在全面开展合规服务，所以国家的财政就需要向弱势群体进行倾斜，实现社会资源的合理分配，创造法治化的营商环境。

5. 结论

当前，在建设法治化营商环境的过程中，我国检察机关出于对企业保护的目的，引入了企业合规制度，但是该制度在适用过程中仍存在若干问题，不仅阻碍了企业合规制度全面发挥作用，也不利于该制度的全面顺利推行。因此，必须对企业合规过程中出现的问题进行完善，这样不仅可以达到检察机关积极参与社会治理的效果，也可以使这一制度充分发挥稳定营商环境的作用。

文章引用

宋 鹏,王聪慧. 企业合规改革中的现实困境及制度完善——以创造法治化营商环境作为切入点
Realistic Difficulties and System Improvement in Enterprise Compliance Reform—Taking the Creation of a Legal Business Environment as the Starting Point[J]. 争议解决, 2023, 09(01): 21-28. https://doi.org/10.12677/DS.2023.91004

参考文献