ABSTRACT

Since the 1980s, English and American criticism of the unified school system has risen that the public school system was lack of flexibility which can’t meet the diverse educational needs of students. In this context, the English and American education began a new round of diverse educational system for improving the quality of school education. From the background of English and American diverse educational system, management organization, the relationship of powers and responsibilities, the type of investor relations and school types, this article explores the English and American primary and secondary school system and discusses the enlightenment to the primary and secondary school system reform in China.

Keywords:English and American Primary and Secondary Schools, Diverse Educational System, System Reform

英美中小学多样化办学体制的改革演进与启示

朱皆笑

华东师范大学教育管理学系，上海

收稿日期：2016年3月8日；录用日期：2016年3月23日；发布日期：2016年3月29日

摘 要

英美国家自上世纪八十年代以来对统一学校的体制不断批判，认为国家公立的中小学体制普遍缺乏灵活性，不能满足学生多样化的教育需求。在此背景下，英美教育界开始了新一轮提高学校教育质量的多样化办学模式。本文从英美多样化办学的体制背景、管理组织机构、权责关系、出资关系及办学类型出发，对英美中小学的办学体制进行探究，并讨论对我国中小学办学体制改革的启示。

关键词 :英美中小学，多样化办学，体制改革

1. 引言

上世纪八十年代来，西方发达国家从公立学校私有化、家长选择权自由化、学校办学自主权扩大化、中央与地方政府的均权化、标准和问责严格化等五个方面不断推动着中小学办学体制的多样化 [1] 。尤其是一直处于基础教育办学体制卓越化和现代化的英美两国通过建立基于标准和问责导向的国家监控体系以及借助市场化力量来提高中小学的办学质量方面，为我们树立了探索和借鉴的方向。约翰·霍普金斯大学萨姆·斯特林费尔德(Sam Stringfeld)等人 [2] 认为：存在两种巨大的力量正推动着美国追求更好的学校，一种是再现的传统理想主义，即政府呼吁为所有公民提供更多更好的教育，另一种便是新的、经济的力量。可见，除了教育系统的内在变革需求外，这种新的力量可以概括为多样化的市场力量是美国等西方国家中小学多样化办学的外在的驱动力量。而我国的中小学基础教育自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，“地方负责、分级管理”的基本制度使得在地区和部门间实行着有先有后、有快有慢的倾斜式发展 [3] ，本文主要通过英美两国20世界80年代以来中小学办学体制的改革与演进，探究对我国中小学办学体制改革的启示。

2. 20世纪80年代初以来英美中小学办学体制概貌

美国自从上世纪80年代罗纳德·里根(Ronald Reagan)总统上台以后，原先在罗斯福(Roosevelt)时代继承下来的福利主义政策逐渐走下了历史舞台，而以新自由主义为核心理念的里根经济学和和满足个性化需求后福特主义成为政府治理和社会服务的主要理念。1983年，美国国家教育卓越委员会(NCEE, National Commission on Excellence in Education)发表的《国家在危险中》对美国学生学业成就失败导致经济社会危机的警示报告，同样引起了美国联邦教育部对于改进公立教育质量的高度关注。之后，“严格学业标准，提升教育质量”和“追求个人全面发展” [4] 便成为此后的几十年中里美国中小学教育基本围绕的两个改革目标。这些理念都使得代表市场力量和较高效率的私人资本全方位地开始参与到中小学的经营和管理中来，出现的结果是在公立教育领域出现许多大型的教育管理公司或私营教育集团，从而使得学校办学主体日渐多元，如磁石学校、特许学校等。而英国自1979年保守党撒切尔夫人(Mrs Thatcher)上台以来，为了解决缺乏生机的公立薄弱学校和学区的教育问题，提出了推进公立学校多样化的政策，推行了家长占据较大话语权的直接拨款公立学校(Grant Maintained School)和社会组织紧密联系的城市技术学院(City Technology College)，而1990年上任的梅杰(John Major)政府在保留原保守党城市技术学院的基础上，将城市技术学院改为更为容易实现的具有某一科技学科特色的特色学校(Specialist School)。18年后，新工党政府布莱尔(Tony Blair)执政后，延续了特色学校计划，认为中小学教育应该以多样化的形式满足不同学生的需求，并逐步扩大该计划的规模和资助 [5] ，把它作为提高中小学教育标准的重要策略。1999年3月，英国政府出台了“追求卓越的城市教育”行动计划(Excellence in Cities)，其中主要的措施之一就是提供多样化教育方式。建立教育行动区(Education Action Zones)和2000年的“学院类学校计划”都是私营机构介入中小学管理的多样化办学模式。2010年，英国现任首相卡梅伦(David Cameron)就任后鼓励大量社会力量进入公立学校系统举办“自由学校”(free school)，都让学校在承担更多绩效责任的同时，享有相当大的自主管理空间，以此来提高公立教育质量。

从办学主体出发，英美两国的中小学教育可以分为公立和私立两种类型。具体来说，传统中小学校的教育方针、课程标准、教师薪酬及部分学校的办学经费，由国家教育行政部门统一掌握和控制，而学校的具体培养目标、服务方向、基本规模、课程内容、校长任免及部分学校的办学经费则由地方教育局控制。80年代以来，随着赋予家长和儿童教育选择权逐渐成为改革的新方向后，基于选择的中小学多样化趋势在英美政府的大力支持下扩张开来。

3. 英美两国中小学办学体制的改革演进

3.1. 学校管理组织机构的变化

英美两国中小学多样化办学体制的进程总是伴随着中央、地方、学校之间的权利转移而进行。从英美中小学管理组织机构的演进来说，最大的改变是学校领导层的权利制约变革，即学校董事会、校长和学校高级委员会之间的领导体制。美国20世纪80年代以来，纽约州的弗莱希曼委员会提出校本管理的思想以来，美国中小学管理组织机构开始发生一些变革，州层面放弃了大量常规的教育管制权 [6] 。根据上世纪90年代莫菲和贝克(Moffet & Beck)提出的“三类分法”和马克汉森(Mark Hanson)教授 [7] 提出的几种代表性的城市模式分法，主要有以在学校中成立顾问式管理小组向校长提出决策建议、但最终决定权仍由校长保留的“戴德模式”，主要是行政控制校长主导为主；第二种是由各校教师占据支配地位的学校理事会领导的“洛杉矶”模式，理事会无权解雇校长，但主要由专业人员控制教师主导；第三种是由家长或社区人士占支配地位的学校理事会领导的“芝加哥”模式，这种激进的管理组织机构可以有权解雇校长，主要由家长或社区人士主导。随后，美国提出了中小学办学的新模式“特许学校”，使得一种不可控的社会力量进入到学校管理组织机构层，给学校的管理工作带来全新的力量。

英国中小学内部的管理组织机构随着历史的不断演进大体上可以划分成三个层次，第一层是权利领导层，第二层为中间管理层，第三层为基层人员层。权利领导层由校董事会、校长以及类似于高级管理委员会的三方面组成。董事会领导下的校长负责制是英国中小学基本的领导管理体制，因此校董事会其实是学校最高的权力层。一般公立学校的董事会 [8] 被看作是一种能够容纳当地社区、教育局、家长和教师共同参与管理并对学校广泛实施监督的机构。至于私立学校，董事会中的董事长一般是为学校出资最多的法人单位，公立学校董事会董事长原则上则由社区代表担任。无论是私立还是公立学校，校长都是董事会中的自然成员，但校长原则上是不能担任董事长职务的。高级教师、教育活动协调人和接待室被看做是英国中小学的中层管理机构的主要成员，接待室类似于我国的学校办公室和总务处的联合。英国中小学的基层人员层主要由教研组、年级组和班级组成。

3.2. 各级学校管理机构的权利与责任变化

美国中小学学校管理机构的权责利变化主要在于董事会成员的构成变动带来的权利权重的转移。一般最高权力层董事会，主要负责学校的日常管理，代表学校行使决策权，主要职责有保证教育质量、监察学校表现、把控学校办学方向等。目前的学校董事会成员中，有校长、教师代表、家长代表、社区代表占、地方当局代表和其他来自赞助商等合作成员。一旦校长被任命，日常事务由董事会和校长共同管理。随着多样化办学的进程，除了公立学校外，其余类型的学校自身在人事权、教学管理、经费支配等方面开始享有较大的自主权。从美国近几年的教育政策来看，中小学的中央和地方政府的权利分配正在不断变化，中央联邦的角色的正在不断被强化，而在多样化办学的进程中地方当局不知不觉丢失了许多权利。公校私营的理念，初衷是为了确保每个儿童能享有公平的入学机会，提升低绩效学校的教育质量。美国中小学内部的权责范围变化，体现了政府将决策权慢慢地回归基层学校。

英国中小学管理机构的权责变化体现在学校董事会与校长职责之间的不断明晰，主要可以概括为几个方面：学校的办学目标和学校的管理规章制度是由董事会确定的，而由校长来起草和提出学校的发展规划议案，但议案最终必须由董事会讨论通过；此外，董事会需要讨论通过学校财政的预算方案，但是经校长来负责经费的具体支出和审批；再者，董事会具有招聘和任命校长的权利，但随着历史进程，有公立和私立之分，董事会可以招聘和任命私立学校的校长，而公立学校校长则由董事会和当地教育局共同来招聘任命；另外，校长是有招聘教师的权利的，但解聘教师的权利在董事会，对已经聘用的教师解聘仍然需要董事会讨论通过。90年代以来出现的特色学校、学院类学校中，校长逐渐有确定教学课程、计划，有权选聘教职工的权利，校长可以通过学校的校刊、简报、墙报等新闻媒体传播教育的思想和管理理念，建设校长自身所希望的校园文化氛围。英国自新工党领袖布莱尔(Tony Blair)首相任职以来，所有中小学都会设有称之为“高级管理委员会(SMT, Senio-management meeting)”的管理机构，组成人员由正、副校长、高级教师以及教育活动协调人组成，关系到课程教学、后勤服务和人事管理等方面的问题决策，一般都要经高级管理委员会的审议与讨论。

3.3. 中小学教育出资关系的变化

英美中小学的公立学校系统自20世纪80年代以来的历次教育管理体制改革，已经建立了公共和私人部门合作的一种关系，除了传统公立学校体制之外，公办民营的PPP教育模式正在悄然地影响着中小学出资关系的变化，其实是在公有制性质下把某一个公立学校全部或部分以协议的形式交给私人经营 [9] ，并接受教育部门监查的一种办学模式。国际上经典的公办民营PPP教育模式起源于英国的公办民营计划(Academies Programme)。欧盟委员会认为PPP模式是公共和私人部门之间为了提供一种由公共部门提供的公共服务或项目而建立起的一种合作关系 [10] ，相较美国PPP国家委员会和联合国培训研究院的定义，欧盟委员会这种合作关系的定义更加容易理解。本文用图1方式演示英美中小学教育出资关系的地方。在这个变化中，尽管美国和英国政府具有不同的意识形态，但在加强中央政府对中小学教育的控制和弱化地方教育当去的管理权上，没有较大的区别。

3.4. 英美中小学的办学类型

进入1990年代以来的美国，为促进教育质量的提升，逐渐兴起了特许学校(Charter School)这样的公办民营的学校类型。特许学校是一种创新的公立学校类型，在政策规定和学校的统治权利方面均有自主权。第一个在1991法定通过特许学校开办的明尼苏达州，当时规定社区组织、企业集团、学生家长或教师个人都可以向州、地方政府或学校董事会申请开办特许学校，这类学校一般由政府集资、社会经营组成。美国特许学校的举办得到了政府的大力支持，克林顿总统1993~2001任职以来的教育规划中，都将建立和扩大特许学校作为一项重要内容。表1为美国目前多样化办学的学校类别，主要有六种类型。

其余还有一些另类理念学校等，如“不分级小学”，不分级学校是指不再使用年级标志，班级的称呼使用教师名称或者教室号，为每一个孩子创造符合其特点的发展机会。

从办学性质上来说，传统的英国中小学教育将公立学校分成三种类型：文法学校、技术学校和现代学校。文法学校由最古老的传统继承而来，一般都是为升学准备的学术类型学校。1926年《哈多报告》

图1. 英美中小学公立学校与公立私营类学校经费与问责的安排

表1. 目前美国多样化办学的学校类别

见报之后，英国政府要求对所有11岁的儿童进行测试，根据考试的成绩以及学生平时表现和教师的评价等级，将不同层次学生送往不同的中学，成绩优秀的进文法中学，成绩中下的就进入了技术中学。上世纪50 年代的世界性教育民主化运动推动下，许多现代中学被合并或改制成了综合中学。到80年代中期，三轨制中学向综合中学的过渡和改造已经基本完成。据统计，英格兰和威尔士地区，在综合中学就读的中学生约占85% [11] ，其余文法中学、技术中学和现代中学各占5%。然而从多样化办学的角度，英国是根据员工聘用者、管理者以及校舍和土地的所有者来划分学校类别的。目前，英国中小学有六种办学形式可供选择：社区学校(Community School)、基金会学校(Foundation School)、受控志愿学校(Voluntary Controlled School)、津贴志愿学校(Voluntary Aided Schools)、城市科技学院(City Technology College)和学院类学校(Academy School) [12] 。多种办学模式促进了学校之间的竞争以及教育质量的提高，为了更清晰地展示办学类型的差异，见表2。

表2. 目前英国多样化办学的学校类别

新世纪后，针对英国教育存在的比较突出的两极分化问题。布莱尔(Tony Blair)领导的工党上台后于1997年7月发表教育白皮书《追求卓越的学校教育》(Excellence in Schools)，白皮书规定：政府要致力于提高学生的学习成就 [13] ，尽力改变处于不利地位的学生学业成就偏低的状况。“学院类学校”(The Academies Programme)计划和“自由学校”便是新时代多样化办学的成果。在2010年现任英国教育大臣戈夫(Michael Gove)提出的《学院草案》中提到，自由学校是对这一草案的进一步发展，自由学校其实本身就是以学院的形式来创办的。而所谓的“自由学校体系”其实就是这样特殊的学院体系，与原先学院的区别在于，以前的学院学校大体是由已有的学校转变而来，而现在的自由学校可以为不满于当地教育状况的家长、教师等提供申请创办新学校的各种机会。学院类学校一开始只针对中学，现已扩展到中小学，尤其《学院草案》的出台使得自由学校的申请创办变得更加容易，不再需要得到地方教育当局的认可。英国教育部网站上对“自由学校”是这么定义的：“自由学校是由国家资助的，为回应家长的需求而开设的学校。一个好的教育的最基本的要素就是要有高质量的教学，自由学校将保证优秀的教师能够开设新学校，为所有背景的孩子提高教育的水准 [14] 。”

4. 英美中小学多样化办学体制对中国教育的启示

4.1. 中国中小学办学体制发展的历史脉络

20世纪80年代以后，随着我国教育行政管理体制改革的逐步深化，地方上的管理权限也在逐步扩大。1994年，《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》下发，对这种体制下的中央与地方各级的权责分配作了比较详尽的表述：“基础教育实行在国家宏观指导下主要由地方负责、分级管理体制” [15] 。又如，1999年，国务院下发的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》就特别强调“要进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”、“加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权”和“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会。其目的是充分调动地方政府的办学积极性，有力推动基础教育的发展与改革。

4.2. 对中国教育的启示

4.2.1. 扩展校长办学自主权，进一步完善和理顺校长负责制

在我国中小学教育中，虽然校长是学校的法人代表，但是因为从中央到地方较长管理链的原因(中央、省、市、县、乡)，校长的权力局限在一定的范围内，校长需要执行上级教育行政部门下发的教育政策，并且对学校的教学进行管理。但是我国的校长却不能像英美中小学的校长一样拥有课程设置、教材选定、教师薪酬支配等权利，我国的教育经费体制是需要校长向上级教育行政部门审批的。再者，美国的中小学学校都设有董事会，董事会中有来自不同领域的参与者，包括社区代表、家长代表、赞助商代表等等，这样可以多方面地吸收各方的建议，使得校长的决策更加科学，保证家长等社会力量的话语权与知情权。当下国内各级中小学校长一般只能受制于地方教育行政部门，过于强大的外力控制同时也制约了校长专业能力的发挥。因此，当前我国中小学办学体制的出路就是要充分发挥中央和地方教育行政部门的宏观外控作用以及学校层面主体的办学自主权。

4.2.2. 建立教育慈善中介机构，鼓励社会力量介入学校管理

英国的“学院类学校”董事会都会成立一个所谓学院信托(Academy trusts)的机构，信托是一个法律概念，是指有担保的慈善机构，以此来负责学校的管理和经营。在中小学设立信托机构有以下几个优点：首先避免政府进行不当干预，保障学校的办学自主权，政府不但将学校的具体操作和托管机构置于可控范围之内，而且避免了直接参与办学所带来的干预过多的矛盾，以此来共同促进学校发展。其次，激发受托人的办学激情，提升教育的质量。目前英国、美国中小学国有民营学校的办学绩效逐年上升，可见学校的民营化，是办学模式改革的一种新形式，它不改变学校的公立性质，把学校交给民营机构或个人进行管理，任何的教师团体、社区单位、企业或教师个人都可以申请创办，一定程度上可以独立于地方当局的管辖。如英国的哈里斯菲利普巷学院小学 [16] ，取代低绩效的Downhills小学成为学院类小学后，先后使用它的课程自主权，优先安排早期学习和引进新的学科，如西班牙语，在安排家长参与孩子学习方面，提供支持开展家里阅读和安排参观当地的图书馆的研讨会，目前该学园小学已与其他学校和设置建立合作伙伴关系。学校办学模式的社会力量介入，在市场的作用下，此举可以充分发挥学校的办学激情，从而提供优质的服务。而目前我国政府总是对中小学教育“大包大揽”，集各种权利于一身。因此发展合理有效的教育公益信托和社会力量介入管理，可以开拓学校管理的崭新模式。

4.2.3. 建构中小学教育问责制，保障学校管理体制的改革

如今学校在获得更多的自主权的同时，如何保障和监督这一权力是否有效的发挥是中小学办学体制改革成功与否的关键因素。美国政府在赋予特许学校更多自主权的同时，也非常关注对学校的问责。美国的这种教育问责方式是通过课程规范、绩效评估、公开信息、责任共担等制度使得特许学校接受更广泛、全面的外部监督。而在英国的学院类学校中，教育标准局、审计署等每年都会对此类学校依据GCSE考试成绩、经费使用情况、处境不利学生进步情况、学生种族性别等情况进行评估。总之，建立问责制一方面有助于保障各类学校的办学自主权的规范性，另一方面可以提高教育的质量。因此，实行教育问责制是当前我国教育行政体制改革以及学校内部管理改革的诉求 [17] 。

4.2.4. 满足学生个性化需求，提供多样化教育资源

在英国的综合中学中有开设“国家课程”和“学校课程”两种类型的课，一般学校课程中开设的选修课程就是最能体现学校特色的，使用学校课程使得学生有机会选择喜欢的课程，促进了学生个性的发展。在英国，一般学校开设选修课程的数量和质量，成为家长评价、选择学校的依据。比如，最具特色的是英国的中小学开设有戏剧表演课程，强调对本国文化遗产的鉴赏，同时学生必须学习英国文学的伟大作品，学校要求他们从1914年前的作家和诗人名单中选择自己学习的项目 [18] 。可见，教育要根据孩子的不同需求提供多样化的教育资源，如办学类型、课程设置、教学方式等满足学生个性化的需要。美国战略规划的政策中多次提到要让每一个学生都成功，实现所有学生的全面发展，并把Title 1中处境不利的儿童范围扩大，对不同层次的学生提供不同的辅助。在我们的日常教育教学中，可以根据自身实际情况，调整学校课程，不同学生选择不同的上课场所和课程，实现在中小学的教学中激发学生兴趣和帮助学生成长。

综上所述，英美公立中小学校由国家教育行政部门统一掌握教育方针、课程标准、教师薪酬、部分办学经费，而20世纪以来发展的私立学校自行制定具体的培养目标、服务方向、基本规模、课程内容、校长任免等，同时由第三方行业协会对学校教学质量进行评估，真实实现了管、办、评分离的现代学校制度。而我国目前的现代中小学校办学自主权还没有真正落实，一定程度也影响了学校办学的积极性、主动性和创造性，我国教育行政部门可以运用政策、经费、评估、规划等政策杠杆来宏观调控中小学办学行为，同时鼓励和引导利益相关的社会组织、行业等积极参与学校的治理，委托专门的中介机构代表政府和社会公众对学校的办学质量进行客观、公正的评价，逐步建立具有科学性和创新性的现代中小学校制度。

文章引用

朱皆笑. 英美中小学多样化办学体制的改革演进与启示
The Evolution and Enlightenment in Diversification of English and American Primary and Secondary School System Reform[J]. 教育进展, 2016, 06(02): 65-72. http://dx.doi.org/10.12677/AE.2016.62011

参考文献 (References)