代满玉

重庆大学公共管理学院，重庆

收稿日期：2023年2月10日；录用日期：2023年3月13日；发布日期：2023年3月21日

摘要

改革开放以来，中国的贫困治理取得了显著成效。对中国扶贫政策文本进行回顾与反思具有理论上的可能性与现实上的必要性。通过对改革开放以来的扶贫政策文本进行检视，探究中国扶贫政策的历史进程与发展特征，为治贫制度的定型化提供理论参考。研究发现，中国的扶贫政策经历了救济型、开发型、攻坚型、联动型四个阶段，当前正值“精准扶贫”新阶段，并呈现出治贫目标从一维到多维、治贫方式从供给到互动、治贫对象从区域到个体、治贫主体从单一到多元等特征。后扶贫时代中国贫困治理的未来展望将聚焦社会参与机制、产业发展机制、返贫风险防范机制以及贫困治理与乡村振兴的融合衔接机制。

关键词

扶贫政策，历史进程，变迁特征，未来展望

Historical Changes and Future Prospects of China’s Poverty Alleviation Policy since the Reform and Opening-Up

—NVivo Analysis Based on the Typical Poverty Alleviation Policy Text in Each Period

Manyu Dai

School of Public Policy and Administration, Chongqing University, Chongqing

Received: Feb. 10^th, 2023; accepted: Mar. 13^th, 2023; published: Mar. 21^st, 2023

ABSTRACT

Since the reform and opening-up, China’s poverty control has achieved remarkable results. By examining the poverty alleviation policy since the reform and opening text, the study found that China’s poverty alleviation policy experienced relief, developmental, crucial, linkage type four stages, and presents the cure poverty target from one-dimensional to multidimensional, poverty way from supply to interaction, treat poor object from regional to individual, treat poor subject from single to multiple characteristics. The future outlook of poverty governance in China in the post-poverty alleviation era will focus on the social participation mechanism, the industrial development mechanism, the risk prevention mechanism of return to poverty, and the integration mechanism of poverty governance and rural revitalization.

Keywords:Poverty Alleviation Policies, The Process of History, The Characteristics of Change, Future Prospects

Copyright © 2023 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

贫困问题是困扰世界的一大难题，各国为治理贫困采取了不同的解决方案。中国的贫困治理取得了巨大的成功。1978年，我国绝对贫困人口数为2.5亿，贫困发生率超过30%。截至2019年末，全国绝对贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，累计减少9348万人，贫困发生率从2012年末的10.2%降至0.6% [1]。贫困治理的巨大成就得益于“中国之治”，中国共产党领导全体中国人民戮力同心，实现了7亿人口的脱贫。对改革开放以来中国贫困治理的历程进行回顾，梳理扶贫发展脉络，总结其变迁规律，有利于进一步坚定中国人民的制度自信，为后扶贫时代提供指导与借鉴。

2. 研究设计

2.1. 样本数据选取

选取中共中央、国务院及相关部委出台的相关政策文本作为典型样本，文本主要来源于国务院扶贫办网站公开的政策性文件和相关扶贫政策文本汇编，包括农村改革的法律和红头文件、各时期扶贫工作的指导性文件和扶贫专项事务的规范性文件共185份，如《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。

2.2. 研究方法

运用内容分析法，并结合Nvivo工具开展质性研究。运用NVivo11的文本搜索和词频统计功能，搜索各时期典型政策文本关键词及其词频，结合各时期的历史背景、国家发展战略，探索新中国建立以来中国农村反贫困的历史变迁规律 [2]。

3. 改革开放以来中国农村贫困治理的历史进程

3.1. 个案式零星扶贫阶段(1978~1985年)

这一阶段扶贫政策文本的相关关键词的词频搜索结果如表1所示。

表1. 1978~1985年扶贫政策文本的关键词及词频

这一阶段是中国扶贫模式政策开始由“输血式”救济转变为以扶持、开发贫困地区为主的变革阶段。“农业”“生产”“农村”正是该时期农村扶贫政策的关键词。中央财政在国家预算中设立了“支援经济不发达地区发展资金”，用于专项扶贫包括革命老区和民族自治县在内的贫困地区。1983年起，中央政府开始实施针对“三西”农业建设计划。国务院成立了“三西”农业建设专项资金。由此可见，该时期的扶贫手段多以区域性的经济救济为主，体现在“自治区”“资金”等关键词上。1984年，中央发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，号召各级党委和政府高度重视农村地区的贫困问题，帮助贫困地区的人民摆脱贫困，赶上全国经济发展的步伐。但是，该时期的救济形式单一而分散，很难集中解决一些制约区域发展的重要问题。

3.2. 区域化大规模开发扶贫阶段(1986~1993年)

这一阶段扶贫政策文本的相关关键词的词频搜索结果如表2所示。

表2. 1986~1993年扶贫政策文本的关键词及词频

随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生变化。贫困人口集中分布在深山区、荒漠区等自然、生态条件险恶的偏远地区。国务院结合实际情况，确定了贫困县、贫困标准和贫困人口，成立了专门的扶贫开发工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)及其办公室。1986年，扶贫工作被列入《国民经济和社会发展的第七个五年计划》。该时期农村扶贫的瞄准点由集中贫困地区进一步缩小到贫困县，扶贫的机构设置也得到不断优化。

3.3. 制度化攻坚扶贫阶段(1994~2000年)

这一阶段扶贫政策文本的相关关键词的词频搜索结果如表3所示。

表3. 1994~2000年扶贫政策文本的关键词及词频

随着国家扶贫开发的有序推进，农村贫困人口逐年减少，但随之而来的是致贫原因的多样化，贫困人口分布也呈现明显的地缘性特征。“温饱、攻坚、专项”新增高频词则表明这一时期扶贫主题的变化在于通过集中攻坚基本解决温饱问题，并且开始实施专项扶贫。1994年中央颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，强调要用七年时间基本解决农村地区困难群众的温饱问题。为具体落实《国家八七扶贫攻坚计划》，国务院扶贫开发领导小组发出《关于列入贫困县的通知》重新划定了贫困县的标准，国家级贫困县调整至592个。1996年10月，中共中央、国务院颁布《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步强调了实现扶贫攻坚计划的基本方针、任务和要求要求对口帮扶的任务要落实到县，组织富裕县和贫困县结成对子，集中力量解决农村贫困人口的温饱问题。

3.4. 整村扶贫推进阶段(2001~2012年)

这一阶段扶贫政策文本的相关关键词的词频搜索结果如表4所示。

表4. 2001~2012年扶贫政策文本的关键词及词频

“八七扶贫攻坚计划”实施后，贫困人口数量呈现出迅速下降的趋势，贫困人口的分布也逐步从区域分布转为点状分布。村级瞄准机制成为该时期农村扶贫的重点。“农村、发展、地区、建设、农业、开发”等高频词表明农村地区开发上升为扶贫主题。“残疾人、培训、保障、资金、制度、条件”表明这一阶段的施策重心之一是改善贫困地区整体经济社会发展环境和群众生产生活条件，特别关注到残疾人的扶贫问题。2001年，国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，将扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村。扶贫工作开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.8万个贫困村，实施整村推行策略。2005年，国务院扶贫办、中央文明办等10部门联合颁布了《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》，重点部署“整村推进”战略措施。2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，提出实现“两不愁、三保障”的总体目标并提出建立健全扶贫对象识别机制，强调扶贫工作进入了解决绝对贫困与相对贫困并重、城乡统筹发展的“大扶贫”阶段。2012年，国务院办公厅印发《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》，提出要通过发挥康复扶贫贷款作用，开展农村实用技术培训，阳光安居工程，扶持农村残疾人就业创业，推动农村残疾人扶贫开发。

3.5. 精准扶贫阶段(2013~2020年)

这一阶段扶贫政策文本的相关关键词的词频搜索结果如表5所示。

表5. 2013~2020年扶贫政策文本的关键词及词频

党的十八大以来，中国的扶贫工作取得了巨大的成绩，中国特色扶贫开发从以解决温饱问题转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段 [3]。出现了“精准”“脱贫”等高频词，表明扶贫的基本方略有了重大变化。而“创新、建档立卡、信息、网络、考核”则体现了精准扶贫精准脱贫阶段的相关特征。

2014年颁布的《扶贫开发建档立卡工作方案》，对贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区建档立卡的方法和步骤做了详细的规定。国务院扶贫开发领导小组、中央农办等七部门印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，详细规定了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的主要内容、工作步骤和最终目标，并提出六项重点工作。2015年，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确到2020年打赢脱贫攻坚战的总体目标。2016年，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，确定了“十三五”时期贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标，从产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、就业、医疗和社会兜底等角度对扶贫开发工作给予指导。

4. 改革开放以来扶贫政策的变迁特征

各个时期典型的扶贫政策是国家贫困治理思想的体现，对这些文件进行分析，从纵向的对比中探究40年来中国扶贫开发的基本规律，揭示扶贫政策在历史的发展过程中所呈现出来的特征。

4.1. 治贫目标从一维向多维转变

改革开放以来的贫困治理40余年间，治理目标从单一的提高收入，解决温饱问题发展到实现“两不愁、三保障”和“两确保”相结合，从满足人们最基本的生存需求发展到满足“人民日益增长的美好生活需要”，对于贫困治理的认识不断深入。改革开放至20世纪末，国家的生产力水平还处于较低的水平，贫困人口基数大，在此阶段，中国的贫困治理行动主要目的是要提高贫困人口的收入，解决农村贫困人口的温饱问题，满足人们最基本的生存需要。跨入21世纪，在党的带领下，国家的生产力和人民的生活水平都有了显著的提升。过去的低水平贫困标准与贫困治理思路已经不再适用，党适时地转变治贫思路，调整了此前的单一的低水平的贫困标准。治贫目标转为满足贫困人口更高水平的生存需要。

《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。除了要实现贫困地区人均纯收入的增长，还强调要提升贫困地区的基本公共服务水平，以扭转发展差距扩大的趋势。这标志着贫困治理思路有了重大的转变，由单纯地只关注提高贫困人口收入的习惯性思维转变到全面进行制度改革和社会改革，提升贫困人口的生活生产能力，保证贫困人口平等的发展权利。《十三五脱贫攻坚规划》进一步强调到2020年实现“两不愁、三保障”的目标，治贫目标转变为满足人们更高水平的生活需要。

4.2. 治贫方式从供给向互动转变

根据各时期政策文本的词语表述，得到各时期扶贫方式相关的关键词及词频，如表6所示。

表6. 各时期体现扶贫方式的关键词及词频

由表可知，改革开放以来，对于科技、教育等方面的扶贫方式的重视程度不断增加，体现出从救济式扶贫的观念向开发式扶贫观念的转变，更加注重内生性脱贫。

改革开放前，囿于国家在人力、物力和财力方面都比较欠缺，此阶段的贫困治理以“救济式扶贫”为主，通过向贫困地区“输血”以期能够解决贫困地区“供血不足”的困境。“外部输血”的供给方式引发导致贫困人口出现了“坐等扶贫资金”“争当贫困户”等依赖心理。进而，贫困治理方式开始由“输血”向“造血”转变。1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出单纯地依靠救济是导致贫困治理失效的重要原因，强调要转变治贫思路，纠正单纯救济观点。1994年出台的《国家八七扶贫计划》明确提出“开发式扶贫的方针”。在开发式扶贫方式中，见效最快的是产业扶贫、转移就业扶贫与提升贫困地区区域发展能力的扶贫。其中提升贫困地区区域发展能力的扶贫内容主要包括完善贫困地区基础设施建设与改善贫困人口生产生活条件 [4]。而最能起到长效扶贫作用并最终摆脱贫困的是教育扶贫与健康扶贫 [5]。

4.3. 治贫对象从区域向个体转变

在不同时期，扶贫对象也各有侧重。运用NVivo分析扶贫开发典型政策文本，得到相关关键词及词频数，如图1所示。

由图可知，在扶贫对象方面，从贫困区到贫困县再转变为贫困户，瞄准对象不断缩小，精准。20世纪90年代以前，贫困人口的分布具有显著的地缘性特征，贫困问题集中连片，主要集中在自然条件恶劣、发展基础薄弱的西部偏远地区。这些地区的贫困人口集中连片，且贫困程度深，贫困结构复杂。此阶段党领导的贫困治理主要针对区域性整体贫困问题。1984年，中共中央、国务院联合发布了《关于帮助贫困地区尽快改变落后面貌的通知》，划定了18个贫困片区作为重点扶持对象，指出要通过放宽政策、给予优惠、搞活商品流通等措施集中解决连片贫困地区的问题。

图1. 各时期扶贫对象瞄准变化趋势图

20世纪90年代以来，随着扶贫攻坚的进展，集中连片贫困的问题得到了明显的改变，党开始深入瞄准治贫对象。1996年《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》和1999年《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》都强调扶贫攻坚要落实到贫困村、贫困户，不能不考虑贫困村、贫困户的实际情况实行平均扶持。2005年起采取整村推进的战略，以贫困村为单元进行综合开发与建设。2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”的概念。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确了“建立精准扶贫工作机制”是扶贫机制创新的一个重要方面。2015年中共中央、国务院联合发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。贫困治理进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段。从集中治理连片贫困区域到精准对焦贫困个体，贫困治理的对象的深入和聚焦实现了对个体需求的深入把握，从而能够对个体实际需求进行预判，提高扶贫政策与治贫需求之间及时、精准的匹配 [6]。

4.4. 治贫主体从单一向多元转变

运用NVivo进行关键词和内容搜索，得出各时期体现扶贫主体的关键词及词频，以此数据为基础，得到图2。

由图可知，各个关键词都随着时期的推演而总体呈现上升趋势。党和政府两个关键词贯穿各个时期。1996年以后，体现社会参与特征的词汇频次渐次增多，表明扶贫主体由单一转向了多元。

改革开放初期，贫困治理的任务主要由党和政府承担，贫困治理的主体比较单一。1979年《关于加快农业发展若干问题的决定》提出国务院要设立一个专门委员会以统筹扶贫事务。1986年，成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责扶贫开发工作的组织、领导和协调。党和政府统揽下的扶贫工作具有“集中力量办大事”的优势，能够短时间内将资源集约利用于贫困治理。但由于贫困人口数量多，贫困程度深，党和政府承担的扶贫任务过重，尤其面对贫中之贫，困中之困群体，党和政府大包大揽的形式显得“力不从心”，出现了“年年扶，年年贫”的现象。中国共产党开始吸纳市场主体、社会组织等力量参与到扶贫开发工作中来。

图2. 各时期扶贫主体变化趋势图

1996年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出消除贫困不仅仅是党和政府的任务，更是全社会共同的责任，要动员除党政机关以外的民主党派、群众团体、工商企业等社会力量共同参与扶贫。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》提出了“坚持政府主导、全社会共同参与”的扶贫开发方针。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》明确了“社会帮扶，共同致富”的扶贫开发基本原则，明确要从四个方面着手，大幅推进社会扶贫。2013年，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》强调要“创新社会参与机制，建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度”，除了继续强调要发挥定点扶贫、东西部扶贫协作的作用以外，还提出要加强扶贫领域的国家交流合作，让贫困治理的“中国之制”走出国门，与国际扶贫行动联系起来，共同致力于世界范围内的脱贫减贫运动。此后，又专门制定了《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》，进一步提出要健全社会扶贫支持政策，广泛动员全社会的力量，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局。2015年，《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》再次强调要发挥好“10·17”全国扶贫日社会动员作用，广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚。

5. 中国贫困治理的未来展望

5.1. 建立健全社会参与扶贫的保障机制

动员全社会力量参与脱贫攻坚既是党中央、国务院、湖南省委省政府的统一部署安排，又是各类社会力量的职责所在，是体现社会责任、社会担当的重大举措。一要进一步落实脱贫攻坚责任制。使命大于天地，责任重于泰山。各社会力量党组织要把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务，增强政治担当、责任担当和行为自觉，层层传导压力，建立落实台账，压实脱贫责任，加大问效力度。二要做社会力量精准扶贫的坚定参与者。充分认识开展精准扶贫的重要意义，自觉承担起实现共同富裕的社会责任，尽自己所能，走进贫困村与贫困户结对开展帮扶，帮助贫困群众解决最需要、最迫切的问题，助力贫困群众加快脱贫致富步伐，共享改革发展成果。三要以投入强度保扶贫力度，激励各类企业、社会组织投入扶贫资金。通过发展产业，对接市场，安置就业等多种方式帮助贫困户脱贫。支持社会组织参与脱贫攻坚，加快建立社会治理等社会力量扶贫与贫困地区需求信息对接机制，确保贫困人口发展需求与社会扶贫有效对接。

5.2. 不断完善产业扶贫长效机制

十八大后扶贫攻坚工作一直持续深入，贫困人口逐渐减少，但扶贫难度也逐渐增加。对于尚存在的贫困人口，国家要从顶层设计的层面进行干预，国家将政策向贫困区域倾斜，使产业精准扶贫以国家顶层设计为指导，进一步实现国家的外源推动作用。以贫困地区的内源力量为推动，鼓励企业参与到产业精准扶贫过程中，在区域内源驱动模式下，通过企业带动模式和大户带动模式、集体经济带动模式等，使产业精准扶贫过程中的各主体能充分发挥效能，在促进产业快速发展的同时最终促进经济发展，实现贫困户的脱贫和共同富裕 [7]。

5.3. 筑牢贫困人口的返贫风险防范机制

脱贫攻坚只是在关键时点完成全面脱贫的历史性任务，并不能确保脱贫的一劳永逸，这就涉及到脱贫的可持续性问题。巩固脱贫成果，防止已脱贫贫困人口返贫，是2020年后一段时间中国反贫困的主要任务。存在返贫风险的原因归根结底在于农村仍是社会经济发展和现代化建设中明显的短板和薄弱环节，通过返贫风险评估能更深刻地发现贫困问题的症结所在 [8]。要从根本上解决农村贫困问题，不仅要消除眼前的贫困现象，更要全面提升乡村的整体水平，提高农村人口的整体素质，改进农村基础设施建设，改善农村生态环境，完善各项救助制度，强化乡村治理体系和治理能力，在乡村振兴的基础上，形成防范返贫的长效机制，有效地、可持续地消除贫困。

5.4. 建设贫困治理与乡村振兴的融合和衔接机制

2020年后，农村工作的重心是乡村振兴。农村的反贫困将融入到乡村振兴战略中。从两者的关系来看，脱贫攻坚成效将为贫困地区全面振兴奠定基础，而乡村振兴战略的实施，将为贫困人口创造稳定的脱贫致富环境、增强其造血功能。脱贫攻坚是当前我国扶贫的主要任务，它与质量兴农、共同富裕、城乡融合发展、乡村文化繁荣、乡村善治和乡村绿色发展一起，开辟中国特色乡村振兴道路。要根据乡村振兴战略的新要求，充实贫困地区脱贫攻坚任务目标。要在组织保障、体制机制、战略规划、要素保障、项目包装等方面实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机组合。把乡村振兴的战略思路贯穿于脱贫攻坚战的全过程。

致谢

感谢审稿专家提出的宝贵建议。

文章引用

代满玉. 中国扶贫政策的历史变迁与未来展望——基于各时期典型扶贫政策文本的NVivo分析
Historical Changes and Future Prospects of China’s Poverty Alleviation Policy since the Reform and Opening-Up—NVivo Analysis Based on the Typical Poverty Alleviation Policy Text in Each Period[J]. 社会科学前沿, 2023, 12(03): 1251-1260. https://doi.org/10.12677/ASS.2023.123173

参考文献