华东政法大学国际金融法律学院，上海

收稿日期：2022年10月24日；录用日期：2022年12月6日；发布日期：2022年12月13日

摘要

合法预期原则起源于以英国为首的普通法国家。经过英国一系列判决，从程序性保护发端到实体性保护迈进。逐渐形成了以政府信任为基础，以实体性保护、程序性保护、补偿(赔偿)保护为救济手段的体系。中国学界对合法预期原则抱有极大的热情，但是立法和司法中对于合法预期态度模糊，合法预期原则未能彻底走上正轨。且目前很多能够由合法预期原则大展身手的领域，均被其他相关的制度取代，导致合法预期原则在中国引入缺乏必要性。

关键词

合法预期，实体性保护，程序性保护

A Brief Analysis of Legitimate Expectation

Yifan Zhu

International School of Law and Finance, East China University of Political Science and Law, Shanghai

Received: Oct. 24^th, 2022; accepted: Dec. 6^th, 2022; published: Dec. 13^th, 2022

ABSTRACT

The legitimate expectation originated from common law countries led by Britain. Through a series of judgments in the UK, the principle of legitimate expectation has moved from procedural protection to substantive protection. It has gradually developed into a system based on the trust of the government, with substantive protection, procedural protection and compensation (indemnity) protection as the means of redress. Chinese academic study has great enthusiasm for the principle of legal expectation, but the legislative and judicial attitudes towards the principle of legal expectation are vague, and the principle of legal expectation has not been officially recognized. At present, many fields that can be fully utilized by the legal expectation principle are replaced by other related systems, which leads to the lack of necessity for the introduction of the legal expectation principle in China.

Keywords:Legitimate Expectation, Substantial Protection, Procedural Protection

Copyright © 2022 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 合法预期制度的概念

合法预期(legitimate expectation)起源于英国。自引进以来，学者对于该词汇的翻译产生不同的分歧。有的学者将其翻译成正当期待 [1]，也有学者将其翻译成合法预期 [2]。在《政府信赖保护、正当期望和合法预期》一书中余凌云教授探讨过对于“legitimate expectation”该如何翻译的问题，认为其难点在于“legitimate”到底该翻译为“合法”还是“正当”的？对此他引用了Schonberg的著名论断，“当有理性的人在一定情境下通过不懈努力就能够获得的，这种预期就算是合理的；而当法律制度确认了这种合理性，并赋予了程序上的、实体上的或者赔偿上的法律(保护)后果时，这种预期才是合法的。”所以说，这种预期要具备合理的(reasonable)和合法的(lawful)两种特性。故在此，我们将其译为合法预期。合法预期因行政机关的先前行为而使相对人产生对行政机关将来活动的某种受法律保护的期望，这种期望可以是以下任何一种或两种：1) 在作出决定之前履行听证或其他适当的程序；2) 将在未来给予某种实质性利益。对于已得到的利益，将继续享有并不被实质性改变，并且可以要求行政机关将来满足其上述预期，行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。

2. 合法预期原则发展脉络

以英国为例，英国作为一个典型的判例法国家，很多规则制度都靠法院判决发展而来，合法预期原则不外乎如是。总体而言，合法预期原则发端于斯密特案，到考夫兰案奠定了实体性保护的基调，再到后续的完善发展。

2.1. 程序性保护发端

程序性保护，是指行政机关在作出决定之前，应当给已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的程序，以有效控制行政机关的行为，从而保护行政相对人的合法预期利益。

斯密特案是作为合法预期保护的第一案，在英国行政法上具有举足轻重的作用。在此案中，丹宁勋爵第一次将“合法预期”这一术语带入英国的行政法视野，虽然他并没有就该术语的概念进行清晰的概念界定，但是我们能够模糊地感受到基于自然正义所萌芽的合理预期要求行政机关认真对待当事人的合法预期，当许可期限届满之前撤销许可的，应当给与相对人听证的机会。而在此后的一系列案子中，法官不断根据具体案件情况，完善合法预期程序性保护的情况。如吴云兆案提出的“基于政府保证产生”的合法预期，通信部案中“政府剥夺当事人某种利益或者好处”所产生的合法预期等。但总体而言，这一阶段上，虽然有一些案件初见实体性保护曙光¹，但是仍然是在合法预期程序性保护的基本骨骼框架上，进行血肉填充，尚未完全意义上突破合法预期程序性保护的桎梏。

2.2. 实体性保护迈进

实体性保护，是要求行政机关不得改变先前的行为，并要通过继续执行先前行为而实现行政相对人的预期利益。本质上而言，合法预期的实体性保护是允许行政相对人继续享有原行政行为所赋予的利益，或承认行政相对人在原有规则之下的法律状态或法律地位。

1) 凯恩案

凯恩案是英国引发实体保护的一个经典案例。在凯恩案中，有对英国夫妇想要收养一名巴基斯坦亲戚的孩子，对此，英国的移民法虽未规定有关情形，但是内政部发布的册子上有关该处理此种情况的规定，后当该夫妇向内政部申请收养时，内政部却以一些额外附加义务且不为其当事人所知的条件拒绝了该对夫妇的申请²。此案法官基于内政部的信件会使当事人产生一种合理预期的事实，认为内政部虽然可以改变政策，但应当充分、谨慎地考虑到是否有压倒一切地公共利益，使得行政机关有足够正当地理由改变原先已告知的程序。此案中英国法官运用的是传统的威斯布雷不合理审查标准(Wednesbury)，此种标准下，要求行政机关只要将公共利益和当事人预期纳入到考量因素时，除非极度不合理或者不符合逻辑，其做出的结果就应该是合理的。但是，这种审查标准，实际上是表达了英国行政法上对法院介入行政权一种审慎的立场，法院在审查行政机关行为是否合法上，并不涉及价值衡量。并不能保障相对人实体上的合法预期。

法院在审查行政机关行为时，一方面，既要注重英国历来的分权原则，避免过度干扰行政机关的行政变更权。另一方面，又需要契合时代发展的需求，对相对人的实体上的合法预期权利进行保护。在欠缺实体保护理论基础和实践标准的缺失双重困境下，合法预期实体保护发展必然举步维艰。在此后的普雷斯顿案中为我们提供了一种思路，法官将公正作为区别于自然公正的一种理论基础，开始勾画出有关合法预期实体性保护的轮廓。法官认为在这种公正下，如果出现新情况、证据行政机关可以改变之前所作的承诺、协议。否则，行政机关不践行就构成权力滥用。权力滥用标准一方面使得法院站在权力分权原则所划定的审查范围内，致使行政变更权还是牢牢掌握在行政机关手中。另一方面，还是坚持了法院作为行政公正的最终裁决者，避免对当事人合法预期实体上的侵害。

2) 考夫兰案

在考夫兰案中，法院不仅将对公民实质信赖保护搬上了台面，而且对以往有关合法预期案件审查标准进行了系统梳理。在考夫兰案中，考夫兰出车祸住院后，卫生部门以该医院的条件不适合病人疗养为由，劝说考夫兰转移到马尔敦公寓，并表示考夫兰可以想住多久住多久。但是，五年后，卫生部门却决定关闭马尔敦公寓，虽然仍表示愿意继续承担考夫兰的护理费用。但考夫兰以关闭决定违反其合法预期为理由提起诉讼。该案法官认为行政机关的承诺不仅仅限制于承担考夫兰护理费上，而在于承诺给马尔敦公寓是其永久的家。而且被告并未存在一种迫切的、与重大利益有关的情形可以使其改变先前行为。所以，卫生部门的行为等同于滥用职权，是不公正的。法院摒弃了传统的威斯布雷不合理审查标准，而是借助于滥用职权的审查标准来给予相对人的合法预期实体上的救济。这可谓是考夫兰案对合法预期保护的贡献之一。

而贡献之二，则在于考夫兰案完成了在合法预期领域内法院审查标准的一次系统梳理。从而确立了三种审查标准：第一，传统威斯布雷审查标准。该标准要求行政机关在改变原政策采行新政策时，只需要考虑原政策或其他表达(承诺)，并对改变后的新政策的正当性作慎重考虑。第二，程序正义标准。行政机关在改变其政策和承诺前，应当征求利害关系人的意见，如果行政机关未与之协商的，法院应要求行政机关给予关系人听证的机会。若行政机关有改变其政策的特殊理由的，法院可以审查该理由是否充分。第三，权力滥用标准。此项标准涉及保护行政相对人实体的权利，要求法院审查行政机关被诉的违反合法预期行为是否构成权力滥用。法院通过审查行政机关变更行为的理由是否有重大利益支持且足以抵抗行政公正的要求³。

2.3. 合法预期后续发展

考夫兰案件以后，一方面，真正运用权力滥用标准进行对实体性合法预期保护的理论基础鲜有突破。多是完善而非突破，如拉希德案的灵活救济方法；但是也有想要以宽泛的概念代替考夫兰案中公正的基础，如贝格比案中提出“良好行政”。

随着英国90年代加入欧共体人权公约以及欧洲人权法院一些判决的影响，比例原则作为一种衡量私益和公益的标准被法官们运用到基本权利保护的案件中。并且由于比例原则具有私人利益和公共利益衡量这一特性，使得其在合法预期领域有了可以发挥的空间。在纳达拉惹案中，法官首次提出了比例原则审查标准。而在尼亚齐案中，法官进一步认为一旦实体合法预期确立起来了，就应受到与基本权利类似的对待，因此应通过比例标准来审查落空该预期的行为。但是英国始终也没有出现用比例原则来取代威斯布雷不合理审查标准。大多数法院还是坚持在“没有涉及欧共体法且不会以欧共体人权条约为依据的任何权利问题上”仍然适用威斯布雷不合理审查标准。

3. 合法预期原则理论基础

3.1. 合法预期产生的条件

英国作为判例法国家，在法院审判中产生和发展了合法预期原则。而从一系列案例中我们也可以总结出来合法预期原则产生的条件。

1) 产生合法预期的条件

要产生合法预期并且获得保护，必须要符合以下条件：第一，行政机关清晰无误的意思表示。注意行政机关的意思表示必须是明确的、无歧义且无限定条件，这样才能使相对人产生合理的确信。但是这不是绝对的，即使没有明确的意思表示，但凡存在一种行政机关长期遵循的惯例或者行为，针对同样的情况行政机关都会做出相同的处理，则认为相对人能够合理地预期这样行为能够一直被继续下去。第二，行政机关在法定权限内有权做出相应的意思表示。行政机关的意思表示应该是由行政机关中实际上或者表面上是有权机关作出的。法院在裁判中进行事实判断时，适用标准较为宽泛。只要在该行政机关中的工作人员拥有行政职位、与公众接触、并被认为可能有权作出上述意思表示，就足以认定行政相对人可以产生合法预期。但是如果当事人明知某项职能专属于某工作人员，那么就不产生合法预期。第三，行政相对人必须产生了合法预期。行政机关的行为引起了行政相对人合理的期望，相对人在相信行政机关基础上，对自己行为进行安排和筹划，以期未来获得或者继续某种利益。这点要结合很多因素综合认定，如行政机关作出行为的情景、行政相对人的学识程度等等。第四，相对人的预期利益、信赖利益受损。行政机关改变原行为，使相对人的权益造成损害。此类条件多适用于实体性保护和赔偿(补偿)，对程序性保护，只要行政机关改变原行为引起行政相对人的不便、窘迫时，法院就会判决行政机关的违反合法预期。

2) 不产生合法预期的条件

一般而言有以下几种情况可能不会产生合法预期。1) 行政相对人非善意，也就是说行政相对人能够意识到行政机关的意思表示具有可变性。或相对人明知或者应该知道行政机关的行为是违法的。比如事先已经说明此项政策时临时性的。2) 相对人预期的内容是违法或者不合理。3) 事先按照预期实施的结果与法律规定相悖。4) 行政机关政策的改变目的在于填平法律漏洞，防止当事人投机获利。

3.2. 合法预期原则原理

合法预期原则的原理主要是为了解决合法预期原则为什么应该受到保护的问题。对这一问题的把握有助于加深对合法预期的认识。有学者认为对合法预期进行保护是基于信赖的需要、法治的要求、良好行政的考虑、经济效率的体现 [3]。有学者通过近几年的法院的判决书，认为“公平”“权力滥用”和“良好行政”等概念作为合法预期的正当性依据非常流行 [4]。

合法预期原则作为行政机关必须要遵循的行政原则，必然要区别于其他原则的独特价值和意义。无论是法治的要求还是经济效率的体现，这往往是所有行政行为所必须要遵循的一种准则，将其作为合法预期原则的原理往往欠缺足够的说理性。而“公平”“权力滥用”“良好行政”此类概念是从英国有关合法预期的法院判决个案中得出来的，但是，文字仅仅是寄托思想的工具，将一个形式上的工具作为实质意义上的存在的基础，不仅对于之后案件的解决缺乏明确性的指导，还会造成“雾里看花”的现象。⁴比如对合法预期保护颇有研究的福赛教授认为合法预期保护规范原理应该是公民对于政府的信任。并且公民对政府的信任可以分为两类，第一种是具体而独特的信任，第二类是抽象的信任。福赛认为具体且独特的信任自实践中可以确定和把握，这种信任是合法预期保护来源。独特且具体的信任说，可以看作是从“公平”“权力滥用”“良好行政”中抽丝剥茧抽象出来的概念，它确定了合法预期出现的范围，避免无限制扩大合法预期适用的现象，为司法提供理论上的指导。

3.3. 合法预期原则保护方式

厘清有关合法预期保护的原理之后，充分发挥合法预期保护的法律功能，显得尤为必要。从英国的行政法治实践来看，主要可以分为程序性保护、实体性保护和补偿(赔偿)性保护三种救济方式。

程序性保护，要求行政机关在作出决定之前，应当给已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的程序，以有效控制行政机关的行为，从而保护行政相对人的合法预期利益。程序性保护产生于两种情况下：第一，行政机关主动提出将遵循某种程序，即使该种程序并非法律所规定的，但是它使当事人产生了合法预期。如吴云兆案中，埃利尔斯认为:“合法预期只能是基于政府作出的保证而产生。并使得法院能够代表非法移民进行干预，虽然后者的非法地位本身不能使其具有要求听证的权利。”第二，在于政府做出过实质性表示，如政府通过公布政策、文件等方式。

此种方式意义在于，将对相对人的保障机制向前延伸，可以对个人合法预期与公共利益之间的关系起到吸纳、消化、过滤作用，提前预防个人合法预期与公共利益之间的冲突，做到防患于未然 [5]。也就是如果个人利益在行政程序中受到重视，那么因公共利益而损害个人合法预期的现象就会大大减少。

实体性保护要求行政机关不得改变先前的承诺或者政策，并且应该继续执行，以维护行政相对人的合法预期。对相对人进行实体性保护原因在于：第一，程序性保护耗时耗钱，也不可能完全保障结果的公正性；第二，如果相对人的合法预期是某种优惠(Boon)或利益(Benefit)的话，单单从程序上提供保护未必就能充分保障其利益。实体保护仅仅针对一小部分人适用，对于大面积的群体范围内并不适用。实体性保护具体表现为以下两种方式，一种是法院针对违反承诺的行为进行实体性阻止。如卡夫兰案，判决撤销关闭马尔顿护理院的决定。另一种是要求行政机关进行“审慎考量”。如比比诉伦敦纽汉区议会案，法院是将本案移送回行政机关并，要求它基于申请者已有的合法预期来考量申请者们的住房申请。

补偿性(赔偿性)保护要求行政机关因公共利益的需要而不得不改变先前的行为，或者因违法行政而使得行政相对人的合法预期利益无法实现时，由行政机关对受损害的相对人给予行政补偿或行政赔偿。补偿性(赔偿性)保护被看做是继程序性保护和实体性保护之后的一种救济方式。但是，英国对于补偿性(赔偿性)保护规定较为严苛，要求行政机关存在裁量过失，并且还要证明一系列严格的条件。⁵

4. 合法预期制度中国叙事

4.1. 中国是否存在合法预期

1) 立法上的合法预期

关于中国是否存在合法预期的问题，学界一致对此持有肯定态度。学界认为在立法层面能捕捉到有关合法预期原则的模糊的“倩影”。虽然在立法层面上还未有过“合法预期”的明确表述，但是大多数学者都认为有些法律已经开始蕴含着合法预期的内涵。如《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条被认为是将私人利益与国家利益予以同等地位考虑。虽然其与合法预期保护原则所要求的利益保护尚有较大的距离，但至少已经包含了作为合法预期保护基础的信赖利益。《行政许可法》第8条出台后，余凌云教授认为“以流行于英国、欧共体的合法预期为参照，《行政许可法》第8条的设计可以说有得有失。有得之处在于对实质性保护的规定，充分体现了中国式的保护路径更加务实、客观。有失之处在于程序性保护杳无踪迹、补偿性保护失之抽象” [6]。类似的法律包括《立法法》84条和一些地方性法规。

2) 司法层面的合法预期

在司法层面上，远不如学者想的如此乐观。以“合法预期”为关键词，在中国裁判文书上仅有12篇行政裁判文书，剔除无关和重复的案子，只剩7篇。对这7篇“沧海遗珠”进行分析，可以窥探中国法院在司法审判中对于合法预期的态度。

通过判例分析可以看出，合法预期多与信赖利益一同出现在判决视野里。主要表现在原告或上诉人以侵害合法预期为由提起诉讼或者上诉，而法院以信赖利益保护为裁判依据进行裁判。如“倪富明诉德清县雷甸镇人民政府乡政府房屋行政协议案”⁶原审原告以行政机关行政过程中违背合法预期保护原则，致使两者签订行政协议。而法院裁判理由中对于行政协议的认定中指出“要综合依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。”其中并未设提及到对相对人合法预期的保护。无独有偶，在“蓝栋林诉中山火炬高技术产业开发区管理委员会案”中⁷，上诉人主张对于“在涉案土地上建设建筑物的合法预期亦应受到法律的保护，因政府的过错导致涉案仓库最终只能作拆除处理，使蓝栋林的合法预期利益和合法财产遭受损失……”法院判决中将上诉人所主张的合法预期表述为信赖利益。由此可见，在司法中存在一种将合法预期与信赖利益保护混同的现象。

如上所述，中国对于合法预期原则呈现几种不同的态度。学界多表现出积极的态度，希望在中国引进合法预期原则。持这种态度的学者在大多数，如余凌云、陈海萍等。在立法层面，基本是模糊的态度，现存立法并未在形式层面上明确指出合法预期，而是大打“信赖利益”“正当程序”概念的擦边球。而在司法层面，对法院来说，在没有明确的法律规范出台下，是不会在法院审判中，直接适用合法预期的。所以，在法院审判中采取了和立法类似的态度。可见，合法预期原则始终徘徊在幕后，没有进入到行政立法和司法的视野中。

4.2. 合法预期何去何从

1) 合法预期与信赖保护

通过前文可知，合法预期原则在于保护行政相对人基于对行政机关的信任而产生的预期信任(confidence)这种预期的信任通常会转化为预期利益。而信赖利益的来源于民法，大陆法系将其看做是一种损失，即信赖利益保护被用来反映一些由于未能考虑信赖的事实而产生的损失。对于两者的区别，美国学者富勒在《合同损害赔偿中的信赖利益》中提出“基于对被告之允诺的信赖，原告改变了他的处境，例如，我们可以判给原告损害赔偿以消除他因信赖被告之允诺而遭受的损害。我们的目的是要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益。”而“使原告处于假若被告履行了其允诺他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫做期待利益” [7]。基于此，单从“信赖”这一基础，可以引申出来两方面“信赖利益”保护，一是“基于信赖可以享有的利益”，二是“基于信赖已经付出的利益”。

2) 合法预期原则能否走上台前

合法预期相较于信赖利益，在适用领域和保护方式上具有得天独厚的优势，似乎合法预期原则可以在中国语境下大有可为。目前，学界大力提倡引入合法预期原则主要是基于两方面的原因：

第一， 利用合法预期原则扩大法院受理行政案件的范围。我国目前原告资格判断标准中的“法律上的利益”，其外延触及不到事实上受行政行为影响的相对人。而将合法预期引入行政法视野，使未被保护的“事实利益”得到重视和保护，扩大法院受理案件的范围，从而有效保护相对人的利益。并且有部分学者从行政指导角度出发，认为我国行政指导已经在凸显出担保的某些特征，应将行政协议纳入司法审查范围内。但是现有的审查标准并不能适用于行政指导，可以通过引入合法预期，以此实质性地提升行政指导的质量，最大程度上来拓宽对行政相对人正当权益的救济途径。

第二， 引入合法预期原则加强我国程序保护力度。有学者通过比较分析信赖保护第一案---益民公司案的信赖保护和合法预期两者的救济路径，认为“在本案所演示的救济模式下，引入合法预期，也能改善程序保护，促进公正判决。这是信赖保护所不及” [8]。

但是，合法预期能在英国生根发芽必然有特殊的原因。如果一昧生搬硬套这套模式，很难适应中国国情的发展。

在实体性保护方面，合法预期的有关内容已经被信赖保护原则所吸收，多引无益。通过上文分析可知，司法实践中合法预期与信赖保护界限并非十分清晰，有关相对人实体保护完全可以依托信赖保护原则进行阐释说理，如果要引用合法预期会造成理论体系混乱。

程序性保护，向来是合法预期所大展身手的领域。此块方面，已经被发展日渐成熟的正当程序原则牢牢占据。合法预期原则并不能在此发挥其独特价值。

而关于合法预期引入有利于扩宽行政诉讼法的受案范围。受案范围的扩展完全可以借助于《行政诉讼法》或者有关司法解释修改受案范围来完成，无需借助于合法预期作为工具。

由此可知，目前中国语境下，没有再引入合法预期原则的必要。在合法预期原则能够发挥作用的空间内，已被其他理论进行填补。如果一昧引入合法预期，不仅会导致合法预期成为“僵尸理论”。而且会对既有的理论体系造成破坏，不利于中国行政法的发展。

5. 结语

法院将衡量公共利益和个人合法的期待利益，行政法上的合法预期，是指行政相对人从我国现行行政法律法规出发，产生对法律保护资格上的期望。就当前我国法治改革的发展来看，已经形成了对行政自由裁量权进行限制的一种共识。合法预期体现了行政相对人对于国家行政机关、行政法律的信任，这就要求对行政机关在自由裁量权上要有严格的限制，以保护这种信任利益。在对这一预期保护原则的探索中一方面要借鉴英国在合法预期管理上的立法和保护经验，另一方面要基于我国国情，对合法预期建立起有效的保护制度，推动我国法治建设进一步发展。

文章引用

朱逸凡. 浅析合法预期原则
A Brief Analysis of Legitimate Expectation[J]. 争议解决, 2022, 08(04): 1109-1116. https://doi.org/10.12677/DS.2022.84150

参考文献