武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北 武汉

收稿日期：2022年11月17日；录用日期：2023年1月23日；发布日期：2023年1月31日

摘要

中国参与北极事务的法律依据包括国际国内两个层面。一方面，中国在国际上积极参与北极法律体系的构建，不断推动北极治理机制的完善；另一方面，国内的北极立法进程已经起步，但相对不断丰富的北极活动而言稍显滞后。2018年出台的《中国北极政策白皮书》既阐明了中国在北极问题上的立场，也提出了具有中国特色的北极政策。同时，北极地缘冲突不断加剧，北极地区呈现出新态势。作为北极利益攸关方的中国应秉持“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则，立足本国，以政策促法律，加快北极问题的法治建设，积极应对北极变化带来的挑战，为北极地区的和平发展做出贡献。

关键词

中国，北极政策，《联合国海洋法公约》，和平与稳定

The Study on China’s Current Arctic Law and Policy

Chenyang Zhao

Wuhan University China Institute of Boundary and Ocean Studies, Wuhan Hubei

Received: Nov. 17^th, 2022; accepted: Jan. 23^rd, 2023; published: Jan. 31^st, 2023

ABSTRACT

The legal basis for China’s involvement in Arctic affairs includes both international and domestic aspects. On the one hand, China has been actively involved in the construction of the Arctic international legal system and has continued to promote the improvement of the Arctic governance mechanism; on the other hand, the domestic Arctic legislative process has taken off, but is lagging behind in comparison to the ever-rich Arctic activities. China’s Arctic Policy issued in 2018 not only expounds China’s position on the Arctic affairs, but also puts forward an Arctic policy with Chinese characteristics. At the same time, the geopolitical conflict in the Arctic is intensifying, and the Arctic region presents a new situation. As an Arctic stake-holder, China should uphold the basic principles of “respect, cooperation, win-win result and sustainability”, base itself on its own country, promote law through policy, accelerate the construction of the rule of law on Arctic issues, actively respond to the challenges posed by the changes in the Arctic, and contribute to the peaceful development of the Arctic region.

Keywords:China, Arctic Policy, The UNCLOS, Peace and Stability

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1. 引言

中国不在北极国家之列，且地理上较北极有相当的距离，对于北极的探索与开发相对于上述北极理事会成员国要晚许多，国内关于北极的法制建设尚不完善。但北极的气候变化使得近年中国政府层面和学界关注向着北极聚焦，借助《联合国海洋法公约》《斯匹茨卑尔根条约》等国际公约积极认识与探索北极，参与治理北极并致力于国际、区域合作，不断积累经验。2018年《中国的北极政策》白皮书出台后，进一步明确中国立场，坚持在“尊重、合作、共赢、可持续”原则指导下为北极治理多做贡献，倡导各方打造“北极命运共同体”，共建“冰上丝绸之路”。

2. 中国参与北极事务的国际法依据

目前中国参与北极事务、北极治理与国际合作等领域所依据的主要法律依据主要由一般性国际条约以及同俄罗斯、冰岛、芬兰等北极国家所签订的双边条约构成。这些文件为北极地区搭建起初步的国际法律框架，形成了基本的北极治理原则，同时对公海航行、海底资源开发、环境保护、科学研究等多领域的活动进行法律规制。

2.1. 国际条约层面

在多边领域，尚无一部能普遍适用于北极领域的国际公约，北极事务主要由《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》、《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际公约和《极地水域船舶航行国际准则》、《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》等其他不同维度的一般性国际法加以规范 [1]。

《斯匹次卑尔根群岛条约》条约通过合议方式将斯瓦尔巴德群岛的主权和立法、司法权赋予挪威，同时规定了所有其它缔约国享有“平等权”，其国民均有权进入斯岛及附属水域，并在遵守挪威国内法的范围内从事正当活动，包括捕鱼、狩猎、航行、科学调查、采矿等权力。各缔约国船只享有在斯瓦尔巴群岛及其水域(领海)、峡湾和港口的“自由进入权” [2]。正是这个条约，使中国正式开启参与北极事务的进程。该条约是中国维护在北极地区权益的重要法律制度，也是我国参与北极事务的重要途径。

《联合国海洋法公约》确定了各种海域的法律地位和制度，调整并规范了各国在开发利用海洋方面的权利和义务，为保护海洋环境和资源设立了规则系统，适用于地球上所有的海洋区域，北极地区显然也包括在内。就航行权而言，公海内的航海自由毋庸置疑。《海洋法公约》第17条规定了沿海国在领海、毗连区、专属经济区享有的无害通过权，第37条规定了国际海峡的过境通行权。此外，《海洋法公约》第十三部分“海洋科学研究”中的第143条明确规定了各国“专为和平目的并为谋全人类的利益”在“区域”内所开展的海洋学研究，第238条重申了各国“无论地理位置”均享有海洋科学研究权。该部分法条也是中国等非北极国家从事北极科学考察的重要法律依据。

根据《极地水域船舶航行国际准则》规定，只要船舶参数符合《极地规则》要求，非北极域内国家同样有权享受北极航道利益 [3]。《准则》通过对船舶结构、稳定性、密闭性以及消防安全、救生、通信等设备的详细规定确保船舶在偏远、脆弱、严寒的极地海域行驶安全，并减轻对极地环境和原住民居住环境的影响。

在渔业捕捞方面，中、美、俄、日、欧盟等10个国家和地区的政府代表于2017年正式通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(《协定》)。根据《协定》，北冰洋中部公海(面积达280万平方公里)将在未来16年内禁止商业捕捞活动。从而填补北极可持续渔业治理的空白。

2.2. 双边条约层面

在双边层面，中国积极参与北极地区治理，倡导国际合作，秉承“合作共赢”的理念同北极国家开展双边外交。

以冰岛为例，2012年，中国与冰岛签署了首份北极领域专门协议《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》 [4]，开中国与北极国家缔结北极事务协议先河。同年还签署了《中华人民共和国国家海洋局与冰岛外交部海洋和极地科技合作谅解备忘录》和《中华人民共和国国土资源部与冰岛外交部关于地热与地学合作的谅解备忘录》等文件。2013年，冰岛总理约翰娜·西于尔扎多蒂访问中国，两国发表了《中冰两国政府关于全面深化双边合作的联合声明》 [5]。

自2013年起，中俄持续举行北极事务对话，在经济，科技，基础设施，航运等领域展开广泛合作。如2015年12月的《中俄总理第二十次定期会晤联合公报》明确提出要加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究等 [6] ；2019年6月6日，国家主席习近平和俄罗斯总统普京在莫斯科共同签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》 [7]。声明中提到，双方将推动在北极地区的航道开发利用以及北极地区基础设施、资源开发、旅游、生态环保和极地科研等领域的合作。

此外，国家主席习近平2017年对芬兰进行国事访问时，中芬两国签署《中华人民共和国和芬兰共和国关于建立和推进面向未来的新型合作伙伴关系的联合声明》 [8]，这是中国通过软法途径积极开展双边北极国际合作的又一典型例证。

3. 中国国内北极立法现状

20世纪90年代以来，中国更加重视北极问题，参与各种北极会议，开展北极科考研究，研究北极治理相关问题，在北极相关事务上的话语权与日俱增。但国内的北极法制建设与国际法实践相比却稍显落后——从我国的法律位阶来看，宪法中尚无有关北极的规定，全国人大常委会也并未出台有关北极的法律。只有寥寥几部法律中有零星表述，现有的北极立法都集中于自然资源部下属国家海洋局所出台的部门规范性文件。此外，还有一些指南、手册成为对于现有立法的辅助与补充。

3.1. 国内法律层级关于北极活动的规定

中国尚无法律法规层级的北极文件，仅在《中华人民共和国国家安全法》和《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》中有相关条文涉及北极。

其中，2015年《中华人民共和国国家安全法》首次以法律形式阐明中国在北极等“战略新疆域”存在多种样式的国家利益。这也意味着，中国在北极的科研基地、科考船舶与航空器、研究人员的安全都受到国家主权的保护，任何其他国家与组织不得干涉、不容侵犯。

2016年2月29日通过的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》对中国公民、法人或者其他组织在中国及其它国家管辖范围以外的海底区域从事深海海底区域资源勘探、开发和相关环境保护、科学技术研究、资源调查活动进行了规定 [9]。该法的颁布意味着中国公民和组织日后在北极区域内的深海海底区域进行勘探、开发和科考活动时也受此法约束，享有该法所规定的权利，需要承担环境保护、事先许可、受到相关部门监督等义务。

3.2. 国内北极立法重点：部门规范性文件

由于我国的北极活动仍以科学考察为主，因此我国的北极立法仍限于国家海洋局所出台的一些部门规范性文件，法律位阶较低，一般以“办法”、“预案”、“规定”等形式公布，主要用以规范极地考察活动，应对突发情况等。

2011年《极地考察突发事件总体应急预案》与2013年《极地考察航空器突发事件应急预案》均由自然资源部下属国家海洋局所编制。前者为我国极地考察活动中遭遇突发事件提供了迅速、有序、高效的应急反应机制，明确应急响应程序，旨在控制事态扩展，保障考察队员的安全，最大限度地减少损失和降低社会负面影响，保障考察工作顺利进行；后者则依据《极地考察突发事件总体应急预案》以及国家民用航空器管理的有关规定，进一步明确了极地科考作业中航空器遭遇突发事件时的应急机制，提高了处置航空器突发事件的能力。

2017年8月30日，国家海洋局局长办公会审议通过并公布了《北极考察活动行政许可管理规定》(简称《规定》)。从性质来看，该文件同属部门规范性文件，规定了北极考察活动的种类，进一步明确了国内自然人及法人组织北极考察活动所需的申请、受理、审查、批准和监督管理程序。《规定》指出，在组织考察活动前，应当向国务院海洋主管部门提交申请书，并对内容的真实性负责，承担相应的法律责任。申请书由考察活动的种类不同而各有差别，但都应包含活动名称、申请者信息、中英文环境影响评估文件这三类信息，如因在北极观测需要选址，还应提交选址论证报告。同时，《规定》还鼓励和支持公民、法人或者其他组织有序开展北极科学考察活动，这也是中国政府关于北极地区国内立法的重大进展。

2018年《中国极地考察数据管理办法》(简称《管理办法》)由国家海洋局局长办公会审议通过并公布，共六章二十三条，由国务院海洋主管部门负责解释，自颁布之日起实施。该文件主要目的是进一步加强和规范我国极地考察数据的管理，保障数据安全，提高开放共享水平，充分发挥极地数据作用，促进我国极地考察业务化工作和科学研究水平不断提高。《管理办法》从数据采集与汇交、整理与保管、数据共享与使用以及监督管理等四个方面为极地考察数据管理建立了规范程序及完善的监督表彰机制。

4. 中国现行的北极政策

法律与政策的功能具有交叉之处，都具有指引和促进作用。除开法律层面的规制，2018年，为增信释疑，申明中国在北极的立场和政策，中国发布了《中国的北极政策白皮书》(下文简称《白皮书》)，从地理距离以及北极的跨区域性两方面明确了中国作为“北极事务重要利益攸关方”的身份定位，确定了“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极”四项政策目标，提出了“尊重、合作、共赢、可持续”四项基本原则，并阐释了五项具体的政策主张，是当前和今后一段时期指导中国参与北极事务的纲领性文件。

4.1. 出台背景和目的

白皮书的出台主要有两方面考量。一方面，中国参与北极事务的途径方式不断拓宽。到2021年底，我国已开展12次北极科学考察 [10]。自2013年10月中国提出“一带一路”倡议后，中国在北极地区的活动领域与参与方式不断扩展，航运、商业投资以及资源开发也成为我国在北极活动的重点领域。例如，在航运领域，截至2021年，中远海运集团旗下的中远海运特运公司在北极东北航道派出“天恩”号等船舶11艘、执行16个航次任务 [11] ；在能源领域，俄罗斯在北极地区开展的规模最大的国际能源合作项目是亚马尔液化天然气项目，中国石油天然气集团公司全价值链参与该项目运作，截至2017年10月底，中俄双方已签订96%产量共计1478万吨液化天然气长期销售协议 [12] ；在通信技术领域，中国正同芬兰就建设一条高速通信电缆进行沟通，该电缆将通过北冰洋连接欧洲和亚洲 [13]。在北极事务参与的广度与深度不断扩展的前提下，需要出台正式的政策文件指导下一阶段的北极活动。

另一方面，此次《白皮书》的出台在于增信释疑，在极地活动不断增加的过程中，西方一些媒体、专家著作中关于“中国威胁论”“资源掠夺者”“中国野心”等歪曲中国意图的说法越来越多。其中既有出于战略考虑打压中国发展的对手言论，也有因为不了解中国具体政策和对中国参与北极事务目的不明确所造成的误解。值此时机出台一部阐明中国北极立场、利益和路径的官方文件意义深远。

4.2. 明确中国参与北极事务的身份定位

中国是北极事务的“利益攸关方”，这体现在现实层面和历史层面。一方面，从两者的地理位置与联系来看，中国在地缘上是“近北极国家”，是陆上距离最接近北极圈的国家之一，这点毋庸置疑。跨域性是北极问题的最显著特征，我国地处北半球，地域宽广，北极气候的任何异动都会对中国气候造成影响 [14]。并且欧盟、英国、日本、韩国等国家很早便采用了“近北极国家的”表述，如英国政府2015年向议会汇报时的官方文件《应对变化的北极》中便提出英国是“近北极国家” [15]。

另一方面，“近北极国家”这一地理意义上的概念并不能完全准确表达中国在北极的定位和利益。中国作为联合国安理会常任理事国、世界上最大的发展中国家、世界第二大经济体，拥有充足的资金、人力和技术，在参与北极基础设施建设、治理体制机制构建、维护北极安全、保护北极环境和保障原住民生活等方面可以发挥巨大作用，做出应有贡献。何况中国参与北极事务的历史悠久，始终是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者。因此，“重要利益攸关方”的说法更能准确概括中国与北极的关系，更加契合北极的经济利益，更符合目前北极政治环境及未来治理趋势，有助于凝聚国际共识 [16]。在北极局势愈加紧张，地缘政治竞争趋于激烈的未来，这一提法更有助于中国在面对战略对手的排挤与非议时做到有理有据。

4.3. 中国北极政策的特点

为了更好地认识北极，参与治理北极，联合各方构建“北极命运共同体”，中国制定了“不断深化北极探索、保护北极环境和应对气候变化、依法合理利用北极资源、积极参与北极治理和国际合作、促进北极和平与稳定”这五项主要的北极政策主张。这些政策主张归纳起来可以抽象出谨慎有序、合作优先、贡献导向三个特点。

谨慎有序是指这五大项政策的内在逻辑循序渐进、环环相扣、务实谨慎。具体而言，中国的北极政策是承前启后，主次分明的。在明确了科研先导为重点后，指出要全方位、多领域的对北极进行研究勘测，提高基础设施保障水平，鼓励扶持科研活动、加强人才培养、更新技术设备等。在认知北极的基础上，要求科考、航道利用、资源开发、渔业养护利用乃至旅游活动等一系列活动都要在保护北极环境和生态的前提下进行，并遵循“尊重、合作、共赢和可持续”的基本原则。而为了能更好地参与北极事务，更融洽、和谐地开展北极合作，中国积极推动北极治理机制的构建和完善，既规范本国公民、法人和其他组织的北极活动，又坚持维护现行北极国际治理体系，努力在北极国际规则的制定、解释、适用和发展方面贡献中国智慧。这些政策充分说明中国对于自身在北极的定位有清醒认识——一个依法行使本国权利，致力于促进北极和平与发展的北极事务利益攸关方。

合作优先是指中国在其北极政策的实施路径几乎都采取同国家、区域组织、国际组织甚至外国企业之间的双边或多边合作形式。例如在科考领域的政策指出，中国首先坚持各国在北极的科研自由，将主要通过与相关国家依法开展科考活动、建立多要素协同观测体系、观测站以及搭建北极观测网络的形式加强合作。同时在将积极推进科研合作，构建开放、有效的北极环境监测体系；在航道利用、资源开发以及北极治理等方面，中国也始终坚持合作优先原则，承认和尊重彼此在北极地区的权利和在北极问题上的关注。努力推动北极国家与非北极国家建立相互尊重、相互信任、互利共赢的合作伙伴关系。

贡献导向是指这些政策落点并非只顾及本国利益和发展，而着眼于整个北极地区乃至世界的利益与福祉，简而言之，中国在北极的目标是贡献导向而非利益导向。用中国驻日本国特命全权大使、前外交部副部长孔铉佑的话来说，即：“中国希望在北极事务中‘不越位、不缺位’。中国关注北极事务、开展北极活动的最终目标是在北极实现合作共赢和可持续发展，造福整个人类” [17]。

从环境角度而言，《白皮书》中明确表达了自己在北极环境和生态保护方面的责任与义务，即不仅要协同各方共同应对北极气候变化，协调北极资源开发和生态环境保护间的关系，保护该地区脆弱、不易修复的自然环境和生态系统，更应思考如何加强其自身的环境和生态适应力 [18]。就北极资源的利用方面，中国并非要从北极八国手中抢夺蛋糕，也无意于扩大自身在北极的势力。而是倡导保护和合理利用北极，鼓励企业利用自身的资金、技术和国内市场优势，通过国际合作开发利用北极资源 [19]。

5. 新形势下中国的政策应对

2022年3月3日，美国、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等北极七国发表联合声明，指责俄罗斯破坏北极理事会的“主权和领土完整”这一核心原则，宣布暂停参加北极理事会及其附属机构所有会议。此外，其他成员国也不会正式参与4月中旬在圣彼得堡举行的备受瞩目的“北极—对话区域”国际北极论坛 [20]。5月18日，瑞典与芬兰两国驻北约大使18日在布鲁塞尔北约总部举行的仪式上向北约秘书长斯托尔滕贝格递交了两国加入北约的申请 [21]。挪威，英国等国家也纷纷修改其北极防务战略，北极地区呈现出三种新的态势。

其一，俄罗斯在欧洲乃至北极地区内处于孤立态势，极可能战略东移，加大与东亚各国的合作，如中国、日本、韩国(此前日、韩被俄罗斯列入不受欢迎国家的名单)、印度等。例如，普京在国内北极发展会议上指出，由于不友好国家的行为，俄罗斯的一系列运输和物流链出现断裂，这要求俄罗斯公司为生产寻找新的合作伙伴和新的物流方案 [22]。值此形势，中国应立足新型战略伙伴关系，发挥自身技术、资金与经验优势，加快共建一带一路倡议框架下的“冰上丝绸之路”项目。

具体而言，在政府层面建立高层对话渠道，就北极航道的开发与治理、清洁能源开发等方面交流意见，达成共识；鼓励企业参与远东地区聚集区与北方海航道沿线基础设施建设，扩大对外投资渠道与服务种类，快速推进北冰洋沿岸航道及港口设施更新，共同打造一条联通北美、东亚和西欧，带动沿岸地区发展的蓝色经济通道。

其二，受政治影响，北极地区核心区域治理机制——北极理事会事实上处于停摆状态，这也为未来北极治理蒙上阴影，增添更多不确定性。中国作为北极理事会的正式观察员国，虽无表决权，但依章程享有参与权和发言权，还可通过成员国行使项目提议权以及参加北极理事会下设的工作组。在北极气氛愈加紧张且政治化的情况下，中国应秉持负责任的态度，在参与的各类北极会议上依法行使发言权，呼吁各方摈弃冷战思维，更多关注俄乌局势以外的全球治理难题。在气候问题、原住民生活条件、环境保护、海上援救等方面增强合作。

第三，冲突的不断发酵和对峙将迫使北约成员国与俄罗斯增加在北极的军事存在，甚至演变为军备竞赛，该地区的军事对抗风险加剧。这一趋势已经表现出来了。自三月份北约举行“寒冷反应-2022”联合军演之后，俄罗斯即在挪威海演习以西进行俄罗斯实弹演习。美国还在其最北端的领土阿拉斯加举行了“JPMRC 22-02”和“极地部队22-4”演习等一系列以北极为重点的演习，阿拉斯加的西部边界距俄罗斯东部边界仅55英里 [23]。此外，英国国防大臣本·华莱士也发表声明称，国防部门将加强在该地区的防御活动。“作为北约的一部分，英国武装部队将与北极盟友开展更多双边合作……皇家海军将定期在高北地区与盟国和合作伙伴一起行动。陆军将扩展在寒冷气候中的训练，空军将在该地区部署P-8反潜巡逻机，继续参与冰岛的空中警务” [24]。

动荡的北极不符合所有北极事务参与方的利益，中国作为联合国常任理事国，肩负着保障北极地区和平与稳定的责任，应积极行使宪章赋予的权利制止冲突发生。一方面，中国应在国际层面呼吁各方冷静，避免冲突外溢至北极地区。规劝相关方重启北极理事会机制或建立行之有效的对话磋商机制，凝聚合力以维护和促进北极的和平与安宁。另一方面，强调国际法在处理地区争议时的作用，坚持将涉北极领土和海洋权益的争议置于《联合国宪章》《联合国海洋法公约》等一系列国际公约为核心的法律框架中谈判、仲裁、调停等和平方式解决。”同时，作为《斯匹茨卑尔根群岛条约》缔约国，有权利也负有义务敦促各方履行条约所规定的斯瓦尔巴群岛非军事化条款。

6. 结论

中国虽然不是北极国家，但作为北极事务的利益攸关方，有理由并且有责任为北极环境保护、北极航道开发、北极治理机制构建贡献中国智慧。中国的北极政策并不孤立或暂时性地为某种利益所驱使，它是整体外交政策的一部分，“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则本就来源于中共十九大关于尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和以“人类命运共同体”为核心的全球治理观念，即在北极地区追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进北极地区的共同发展。即便如今处于大变局之中，地区冲突已越来越激烈，北极的地缘政治风险陡增，中国的立场应做到一以贯之，继续坚持和平、环保地开发和利用北极。

需要指出的是，中国关注北极事务的参与北极事务的时间并不长，相关政策及实践相比英国、韩国、日本等海洋国家稍显滞后。白皮书也仅列出了未来中国在北极的大致目标与战略方向，对于北极的认知仍然不够，因此探索和认知北极是中国北极活动的优先方向和重点领域。只有尽快更新技术装备，拿到一手的数据和资料，相关研究才能顺利开展，政策和相关指南、规则、法律才能配套出台。

文章引用

赵晨阳. 中国现行北极法律与政策研究
The Study on China’s Current Arctic Law and Policy[J]. 社会科学前沿, 2023, 12(01): 374-381. https://doi.org/10.12677/ASS.2023.121052

参考文献