罗提菲娅·阿布都乃比

西南民族大学公共管理学院，四川 成都

收稿日期：2023年6月20日；录用日期：2023年8月1日；发布日期：2023年8月11日

摘要

我国双减政策自实施以来，已取得良好的成效，全国各地义务教育阶段学生的课业压力得到一定程度的缓解，但该政策在各方面仍存在执行偏差，政策的实施是一个长期过程，双减政策目标能否实现关键在于政策能否正确并长效落实，本文欲借助史密斯政策执行过程模型剖析双减政策执行过程中的各大重要因素，分析政策在落实过程中可能面临的各种矛盾和挑战，以期探索出对应的政策执行偏差矫正对策和路径，有效提高政策执行效率和政策执行的精准度。

关键词

双减政策，史密斯政策执行过程模型，政策执行偏差

Research on Implementation Deviation of Double Reduction Policy

—An Analysis Based on Smith’s Policy Implementation Process Model

LuoTifeiya Abudunaibi

School of Public Administration, Southwest University for Nationalities, Chengdu Sichuan

Received: Jun. 20^th, 2023; accepted: Aug. 1^st, 2023; published: Aug. 11^th, 2023

ABSTRACT

Since the implementation of the double reduction policy in my country, good results have been achieved. The academic pressure of students in the compulsory education stage across the country has been alleviated to a certain extent. However, there are still deviations in the implementation of the policy in various aspects. The implementation of the policy is a long-term process. Whether the goal of the double reduction policy can be achieved depends on whether the policy can be implemented correctly and for a long time. This paper intends to use Smith's policy implementation process model to analyze the major factors in the implementation process of the double reduction policy, and to analyze the various problems that may be faced during the implementation of the policy. Contradictions and challenges, in order to explore the corresponding countermeasures and paths to correct policy implementation deviations, and effectively improve the efficiency and accuracy of policy implementation.

Keywords:Double Reduction Policy, Smith’S Policy Implementation Process Model, Policy Implementation Deviation

Copyright © 2023 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 问题的提出

近几年我国中小学生课业负担问题逐渐受到社会各界越来越多的关注，实际上早在60余年前我国就从政策层面探究解决学生课业负担相关问题的路径，并陆续出台了一系列政策以减轻中小学生的课业负担。2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中强调“保证课后服务时间、提高课后服务质量、拓展课后服务渠道” [1] ；教育部相继出台一系列包含课后服务、查处变相违规培训等内容的配套文件，旨在保障新政策的有效推进；全国各地也纷纷制定出相关文件，将双减政策落实到具体执行层面。

目前双减政策的实施已取得良好的成效，在学校和家庭的共同努力下，针对中小学生的作业负担和校外培训负担的减负工作呈现出明显的成效。在政策颁布两个月后，有学者为了解中小学生的“作业减负”成效和现状，在全国多个地级市针对中小学生的作业减负状况开展了调查，调查结果显示双减政策实施后中小学生的作业量和作业难度都明显下降，学生的自我管理作业能力有所提升 [2] ；教育部校外教育培训监管司统计结果显示，校外培训机构数量缩减，线上与线下培训机构分别缩减了84.1%和83.8% [3] 。此外，第三方组织针对双减政策实施情况开展的调查显示：87.8%的学生认为双减政策实施后作业量明显减少，85.9%的家长表示教育焦虑水平相较政策实施前有所下降 [4] 。

虽然双减政策自实施以来不仅使学生的学业压力减小，而且在一定程度上缓解了家长和老师的教育焦虑问题，但与此同时又伴随着新的问题的产生，如升学压力、学历焦虑等。由此可见，仅仅是减轻作业负担和课外培训负担并不能真正解决教育焦虑问题，双减政策的最终目的并不单单是缩减中小学生的作业量、短暂地减轻他们的学业负担，而是纠正错误的教育观念、建立一个更“健康”的高质量的教育体系。数十年以来，国家不断制定和推行多项针对学生的减负政策，但学生学业过重的现象依然普遍存在，中小学生负担太重、短视化、功利性问题仍然突出 [5] 。有学者基于中部某县的典型个案研究发现，学生课业负担总量并未得到根本性缓解 [6] 。以上现象表明虽然双减政策的制定和实施在制度层面上为我国深化教育教学改革提供了有力的支撑并已取得显著成效，但由于各种原因该政策在执行过程中出现许多阻碍，导致政策执行偏差的出现。比如由于小型校外培训机构形式多变导致铲除难度较大，并且随着社会经济的高速发展和社会竞争日益激烈，部分家长会因为严重的“教育焦虑”和压力选择送孩子参加以各类活动形式作为掩饰的“游击战”型的小型校外培训机构。政策目标的实现要依靠政策的长效落实推进，只有剖析双减政策执行过程中的各大重要因素，从重要因素出发分析政策在落实过程中可能面临的各种矛盾和挑战，探索出对应的政策执行偏差矫正对策和路径，才能从根源上避免政策执行偏差的出现，有效提高政策执行效率和政策执行的精准度。

2. 理论框架

2.1. 史密斯政策执行过程模型

20世纪70年代，西方开始出现政策执行研究的热潮，学者们针对公共政策执行从不同的角度出发对政策执行开展研究，美国政策学家托马斯·史密斯1973年在《政策执行过程》年提出了一个描述政策执行过程的模型(图1)，该模型认为有四大因素影响政策的实施过程，包括理想化的政策、政策执行机构、目标群体和环境因素 [7] 。理想化的政策因素包含政策目标是否清晰得当、政策内容是否明晰具体且具有较强的可行性等；政策执行机构指负责、参与政策执行的机构与组织；目标群体指政策的受众群体；环境因素指政策实施的大环境背景因素，包含政治、经济、社会、文化等多方面。史密斯认为政策执行与这四个因素相关，这四个因素之间也紧密联系，它们可能发生作用、形成紧张关系，可以通过制度化或非制度化的形式对这种紧张关系进行处理和反馈，从而再次实现各部分内部或各部分之间的协调状态 [8] 。史密斯拓宽了政策执行研究的视野，将政策执行过程中重要的四大影响因素看作是一个综合的影响系统，并充分考虑到每个因素相互之间也存在着密切关系，想要有效提高双减政策执行效率和政策执行精准度，解决双减政策执行偏差问题，需要分析政策执行过程中各类因素对政策实施的影响作用。史密斯政策执行模型比较适合分析我国当前双减政策的执行情况，故本文选择运用史密斯政策执行过程模型来分析我国双减政策执行偏差问题，以期有效提高政策执行效率和政策执行的精准度。

图1. 史密斯政策过程模型

2.2. 双减政策执行过程分析框架

以往的研究中学者们把政策的执行过程想的过于简单，史密斯的政策执行过程模型充分考虑了政策实施过程会受到各方面因素的影响作用，认为政策执行过程中以上四个因素之间及各因素内部存在紧张或不协调的情况，将会影响政策的执行效率和政策落实的精准度，导致政策执行结果与政策目标差距过大甚至与其相背离。双减政策执行过程和结果不仅对政策本身提出较高的要求，还面临着地方经济水平和社会文化环境等执行环境复杂、政策目标群体数量庞大等难题，史密斯政策执行过程模型对于分析双减政策执行过程中的问题较为合理，本文基于史密斯政策执行过程模型构建了双减政策执行过程分析框架，如图2所示。

图2. 双减政策执行的分析框架

3. 双减政策执行偏差原因分析

理想化的政策、执行机构、目标群体和执行环境这四大因素对于政策执行过程都有重要的影响作用，并且这四大因素内部也会相互影响，想要提高政策执行效率和政策精准度，应对四大因素及其相互影响关系予以充分的重视。

3.1. 政策本身

在史密斯政策执行过程模型当中，理想化的政策处于整个政策执行过程的核心地位，政策内容的合理性、明确性和科学性是政策顺利实施的前提和基础保障。

当前双减政策不论是在政策内容的合理性方面，还是在政策的明确性、科学性、技术规范性等方面都较为完善，没有重大问题，且该政策的渐进式改革模式以较温和、循序渐进的模式推进，有利于维护中小学校和校外培训市场的稳定。

然而，双减政策仍然存在一些缺陷。首先，渐进式改革模式下中央政府难以及时且准确地掌握基层组织的新情况与新问题，容易造成双减政策供给与需求的结构性失衡 [9] 。从政策制定角度来看，因为政策的出台和执行并不是能即刻完成的瞬时作业，而是需要耗费较长时间的动态过程，而社会环境又是复杂的、不断变化的，所以在政策制定环节不仅要考虑当下存在的问题，更要对未来的各种因素和情形进行预测和分析，充分预测和考量后制定相关政策，最大限度地避免政策的滞后性带来的不良影响。从政策的执行角度来看，下级部门在执行过程中可能会出于自身利益考虑，在信息上报过程中采取谎报、虚报等措施，导致出现信息失真、信息模糊等问题，使得上级部门无法及时掌握到真实的信息，在这种状况下上级制定出来的政策可能不对应真实状况。其次，双减政策复杂之处在于涉及到多方利益的权衡和协调问题，包括学校、学生和家长的教育目标、培训机构和教师的经济利益等。双减政策坚决压减学科类校外培训数量、全面缩减作业量和时长、要求线上培训机构不得提供和传播“拍照搜题”等服务，虽然这些规定在一定程度上实现了减负目标，但却未充分考虑到基层学校和每个学生的差异性，双减政策基层实施开展时不应硬搬硬抄政策的“模板”，而应以国家出台的相关减负政策和思想作为总方向，因地制宜地调整或制定符合当地教育情况的政策；每个学生家庭、学生基础的情况也不一样，很多家长重视孩子的身心健康，一边赞同“减负”政策的出发点，同时又因为当前社会就业形势而担忧，担心孩子不参加课外辅导就不具备竞争优势，这种矛盾的反复交替，导致减负政策“治标不治本”，催生课外补习机构繁荣却无序地发展 [10] 。对于家长和教师来说，一方面，每个学生的学习能力都不一样，对于那些学习能力较差、知识掌握较为薄弱的学生，仅仅依靠学校的教育可能跟不上进度，家长又无法为孩子找到补习机构，可能会进一步加重他们的教育焦虑；另一方面，培训机构关门后，想要进行校外辅导的学生及家长只能通过请一对一形式的私人家教来进行补习，这种私人家教普遍收费比培训机构贵，更像是私人的、高端的“培训机构”，经济水平较低的家庭的孩子可能无法支付这些费用，这在无形间又与教育的公平性背道而驰，违背双减政策的目的与初衷。对于校外培训机构来说，在政策压力下不能继续以培训机构的形式存在，但是学生和家长方面对于校外培训仍有大量的需求，这可能会导致培训机构抓住双减政策的漏洞、演变为以各类活动形式作为掩饰的校外培训机构。此外，现在的双减政策中的内容主要实现了对学生的“身体减负”，但是学生和家长对学习的压力和焦虑情绪仍然存在，说明当前政策并未完全实现“精神减负”，政策目标并未完全实现。

3.2. 执行机构

双减政策在执行机构方面主要存在以下两个问题。

其一是政策执行机构之间存在协调和沟通方面的问题。政策从颁布开始、到地方相关部门贯彻执行，是一个自上而下、层层递减的过程，在这个过程中由于每一层级的相关组织和部门对政策认知水平、重视程度、所持态度都具有差异性，会对政策进行一定程度的理解和转化，中央和地方各级教育行政部门对待政策执行的利益追求、执行态度和认知水平等方面的不一致，无疑会使得双减政策的执行效力大打折扣 [11] ，这些都会导致政策执行偏差的出现。

二是政策执行机构的监督工作存在执行监督不够规范、监督力度不够等问题。双减政策秉持减轻学生校外负担的原则，要求针对中小学生的学科类培训机构需将机构属性定义为非营利性机构，部分培训机构为了能够正常开展盈利活动故会选择转为非学科类培训机构，这种趋势长时间蔓延造成的结果就是非学科类培训机构的数量直线上升。其余部分学科类培训机构为了实现盈利的目的，会选择在培训课程类别上“打马虎眼”，比如将培训课程定义为“综合素养类课程产品”；部分培训机构还会选择“打游击”的方式逃避监管，在非登记场所的地方违规开展学科类培训，比如居民楼、咖啡店等 [12] 。

3.3. 目标群体

教师、学生和家长作为双减政策的目标群体，在政策效果的评估过程中，他们的感受、体验和评价理应得到重视，他们对双减政策如果有好的建议理应得到重视、充分考虑是否应当采纳。如果学生、家长和教师对双减政策在理解上存在偏差会进一步导致政策执行偏差的出现，此外如果他们对政策的认同度与满意度不高、对政策执行的积极性不高，也会导致政策执行偏差的出现。调查了解当前学生、家长和教师对于现行双减政策的真实感受、体验、评价和建议，能为双减政策的优化提供一些有用的参考意见，如果缺少这些调查和分析，双减政策的执行效果无从考证，减轻义务教育阶段学生压力的实践探索之路也举步维艰。

在竞争愈发激烈的社会大环境和应试教育理念的影响下，许多家长因为教育焦虑想方设法让孩子参加校外培训，其出发点是力求能让孩子得到更好的教育、让孩子“赢在起跑线”，更有家长从孩子初中开始就对大学报考院校进行规划的“内卷”现象发生，但这种繁重的学习不仅会让学生感到身心俱疲、影响学生德智体美劳全面发展，还会加重学生和家长的经济负担和教育焦虑情绪。除了学生自身及其家长对学历和未来前途问题感到焦虑和担忧外，学校和教师也非常重视学生的学业成绩，一是希望孩子能学有所获、能成为对社会有价值的人，二是出于教育体系中各类针对教学效果的评估和比较方式，大多数学校在衡量教学质量和成果时会选择将成绩、升学率等指标作为判定的标准，这不仅对学生和家长造成了额外的压力，在无形中也为授课教师带来巨大的压力，使教师在授课过程中重视学生的应试能力，加重了教师的教育焦虑问题。大量的习题和作业作为能在短时间内有效巩固教学成果的利器，长期受到授课教师们的喜爱与依赖，特别是在发现作业量与学业成绩呈现出正相关的关系后，更是极大地提高了教师对作业的重视程度，因而学生的作业数量和难度都日益繁重。

调查研究表明双减政策实施以来，大多数学生认为自己比以前变得轻松、学习积极性也有了一定程度的提高，但老师和家长在认可作业减负的重要性和必要性的同时，也相信大量的做题和训练对于成绩的提高具有重要作用，同时也会担忧减少习题量是否会造成学生成绩下滑。综上所述，双减政策的目标群体对政策实施效果基本认可，但对政策执行背景下的学业成绩状况存在担忧，说明目标群体对该政策的政策认同度与满意度还有待提高。

3.4. 政策环境的影响

当前义务阶段学生在校课业压力繁重、课下还主动或被迫参与各类教育培训机构，家长和学校教师双双为学生的学业问题焦虑，社会环境是这类现象形成的背后原因之一。社会大环境主要包含三方面。

一是社会竞争日益增大，我国是人口数量众多的发展中国家，人口就业压力问题一直存在。随着社会经济的迅速发展，高等教育呈现逐年扩张趋势，近些年来我国高等院校毕业生人数呈现直线式上升趋势，随之伴随而来的是愈演愈烈的社会就业竞争压力，社会人才市场趋于饱和，大学本科文凭在就业市场中占比越来越重，硕士和博士研究生学历也已不足为奇，密集的竞争和严重的就业压力就像一块隐形的大石头压在每一个年轻人身上。学历是当前大多数企业和单位人才选拔环节的第一道门槛，无形间影响着学生和家长们对学习的重视程度不断加深，不仅重视校内学习的质量，还会争取在校外培训的机会。二是我国考试模式和教育评价体系固定的问题，“唯分数论”的考评模式和统一的考试形式导致许多学校和老师本末倒置，把教学重点放在应试考试答题模式的传授和训练而不是正确的思考方法和思维模式的培养教育上，在教学过程中忽视了发挥学生的主观能动性的重要性，经过日复一日的学习训练，这些学生们被培养成为应试考试的高分选手，却也养成定势思维模式，不利于青少年创新思维与能力的发展。三是我国长期的文化大环境的影响。我国自古以来就推崇读书，读书人普遍具有较高的社会地位并享有许多便利之处，比如我国明代的秀才可以享受免除赋税、免除劳逸等照顾政策。从科举制出现开始，我国“苦读求学”的氛围就已经形成并延续至今，伴随着当代社会经济文化的发展，我国考试模式不断更新变化、这种“苦读求学”氛围也得到进一步巩固和发展。古时候读书代表的不仅是考取仕途的未来与希望，更是对文化的传承、对智慧结晶的吸取和对情操的陶冶。这种思想延续至今，读书不仅是为求得更高的学历、更好的工作机会，更是为了提升自己的文学修养、提高自身综合素质。

4. 破解双减政策执行偏差的路径

4.1. 优化政策内容

想要政策内容具有科学性、合理性，必须要依照实际情况来制定相关的公共政策，同时还要注意多听取群众的智慧与意见，广泛征求民众的好想法好建议，不断优化完善政策的内容。双减政策需要精准掌握学校、学生和家长等目标群体的现状、感受和意见，对所有因素进行综合考虑，再对政策进行优化和完善。

首先，要确保政策的科学性和合理性，制定政策时应该秉持“因地制宜”原则。由于社会环境在不断变化、每个地区每个学生的现状也不一样，在政策的制定过程中需要全面考虑到这些差异性，因地制宜地作出调整。先由国家制定“纲领性”的规划并向下传达政策主要精神，再由地方基层相关部门或校级部门根据自身现状和发展规划对政策具体内容进行制定和完善，确保政策内容核心思想正确、内容不违背上级指定的“纲领性”规划和主要精神，因地制宜制定的政策会更具有适用性，政策实施效果有所提高，可以避免政策执行偏差的出现。其次，深入了解并全面掌握学生、学校等目标群体对政策执行情况的真实感受，分析出现实情况与理想状态之间的矛盾来源，可以有效提高双减政策制定的合理性与科学性。秉持“具体分析”原则，从严审批课外补习机构，加强对线上补习机构的审查和审批程序；针对非学科类培训机构也按类别进行明确定位，严格审批并实行分类管理，严格规范校外培训机构治理，强化学校教育作用。再次，双减政策的目的是使义务教育阶段的教育回归教育初心，因为政策涉及的目标群体众多，双减政策的考核模式应该是针对包括教学内容、形式、成效等全方面内容的动态的客观的科学的评价模式，同时需要涵盖学校、教师、学生、家长等所有相关主体并包含教育活动全过程。在双减政策的实施监督和实施效果评估时可以把监督和考核重点放在义务教育教学实践的过程中，取代以往以最终考核为主的考核形式，注重过程考核，关注教学过程中教育的内容与成效，淡化结果考核的重要地位，以过程导向替代结果导向。

4.2. 提升执行机构沟通协调能力、监管活动规范度和力度

提升执行机构的沟通协调能力、监管活动的规范度和力度是保障双减政策实施效果的有效手段。

首先，执行机构的沟通协调能力极其重要。一方面，为了高质量高效率完成工作，政策执行机构内部及机构之间要做好相关内容的沟通协调工作，包括执行机构相关制度规范、责任分工、标准程序、具体目标、具体内容等。加强政策执行机构内部及机构之间的协调沟通与配合，有助于政策执行活动和政策监督活动的有序进行，也可以有效提高政策执行的成效和效率。另一方面，政策执行部门与目标群体之间的沟通协调工作也具有重要意义，执行机构应当帮助目标群体正确理解政策的目标和意义，在目标群体对政策的理解存在偏差时，执行机构也有义务帮助他们进行政策正确解读和宣传工作。其次，执行机构应当加强其在政策实施效果的监管和考核工作中的规范性和力度，以期更好的发挥其监督作用。可以采用动态的监督和考核模式，重视对政策在教育实践过程中的考核工作，以过程导向代替结果导向，提高监督和考核工作的准确度和效率。此外，在双减政策的监督和考核过程中，执行机构应当重视学校、教师、学生、家长等各主体的声音，保证各主体享有足够的话语权，同时应当主动接受全社会对其工作的监督和评价，广泛接受来自学校、教师、学生、家长及其相关部门和机构的监督和评价。

4.3. 相关主体树立正确的教育观、实现“精神减负”

学校、教师和家长都要培养、树立正确的教育观，一方面要重视教育、相信教育，另一方面要克服教育过程中的攀比心理，减轻教育焦虑，帮助学生实现真正的“精神减负”。

学校应当回归育人本位，引领义务阶段教育回归教育的初心，聚焦于学生的教育本身，实时关注学生各方面动态，努力实现个性化管理，把培养全方面发展的学生作为目标，坚持立德树人的教育宗旨，而不是本末倒置、功利化地过分追求升学率等指标，忽视学生本身的教育问题。强化学校的教育主阵地作用，不断优化学校的师资力量。教师应该注重提高自身学术水平和教学能力，及时更新知识，学习先进的教学方式，像优秀教师或富有教学经验的教师学习，主动申请专家督导组听课、评课，保证课堂的教学质量。针对不同水平的学生，可以根据需要设计具有创新型、综合性、应用性的作业，在布置作业时不应局限于对知识点的记忆和熟悉，而要挖掘深层学习的细节和高阶思维方式 [13] 。同时要保证师德高尚，努力培养德智体美全方面发展的学生，时刻关注学生的心理健康问题，对有不良情绪的学生及时做好心理疏导教育工作。各位学生家长也要树立正确的教育观，不应过多向孩子灌输应试考试及升学压力的思想，克服教育焦虑，鼓励孩子在自己感兴趣或擅长的领域发展自己的兴趣爱好，帮助孩子实现“精神减负”。承认并尊重每位孩子的个体差异，尊重儿童成长规律，鼓励孩子全方面发展，与孩子保持良好的亲子关系，时刻关注孩子的心理健康与道德发展。

4.4. 构建立体多元的教育评价系统、创建终身学习的教育文化环境

让教育回归立德树人本质，帮助学生不仅在身体上减负、也在精神上实现减负，需要整个社会一起加入到其中来，教育系统、执行机构、学校、教师、家长等相关主体都要主动加入到减负工作中，为创建终身学习的教育文化环境而努力。

应当创新性构建立体、多元的教育评价系统，积极回归全面育人本质，以多元化评价主体、多维度评价原则、多层次评价指标等对教育教学成果作出评价与考核，推动义务教育阶段的教育更加规范化，关注中小学生全方面发展，从而提高义务阶段教育的质量。社会中的个体也应该树立终身学习的理念，不应对学习抱有太多功利性心理，不应过于重视功利性升学考试、考证等，应该把学习目标设为自身知识水平和综合素质的提升，创建轻功利性的、提倡终身学习的教育文化环境。

文章引用

罗提菲娅•阿布都乃比. 双减政策执行偏差研究——基于史密斯政策执行过程模型的分析
Research on Implementation Deviation of Double Reduction Policy—An Analysis Based on Smith’s Policy Implementation Process Model[J]. 社会科学前沿, 2023, 12(08): 4612-4619. https://doi.org/10.12677/ASS.2023.128630

参考文献