重庆大学，公共管理学院，重庆

收稿日期：2022年1月12日；录用日期：2022年2月14日；发布日期：2022年2月23日

摘要

公众对政府治理绩效的评价会显著影响其对官员的信任程度。政府补助政策就是通过资本援助的方式，向居民提供一种无偿的财富转移。政府的治理绩效包括经济增长、失业率、犯罪率、社会福利等方面。政府补助政策就是通过资本援助的方式来提升公众的收入。进而促进社会的经济增长。其中最典型的政策就是扶贫政策。因此，本文基于解决贫困问题背景下，利用中国综合社会调查数据，CFPS2016实证分析政府补助政策是否能提高官员政治信任。本文得出结论：在性别、年龄、学历、入党情况家庭收入情况这些影响居民对官员信任的因素得到控制的情况下，拿到政府补助的居民会更加信任政府。当区分主观和客观的官员绩效后，客观评价官员政治绩效对政治信任产生正向影响，高效率的职务绩效将提高公众对政府的信任程度。在客观制度绩效中，公共服务绩效和腐败治理绩效对政治信任有显著正向影响。

关键词

政府补助，政治信任，官员绩效

An Empirical Analysis of Whether the Government Subsidy Policy Can Improve the Political Trust of Officials—Based on the Investigation of CFPS2016

Songyu Yang

School of Public Administration, Chongqing University, Chongqing

Received: Jan. 12^th, 2022; accepted: Feb. 14^th, 2022; published: Feb. 23^rd, 2022

ABSTRACT

The public’s evaluation of government governance performance will significantly affect their trust in officials. The government subsidy policy is to provide residents with a free transfer of wealth by means of capital assistance. The government’s governance performance includes economic growth, unemployment rate, crime rate, social welfare and so on. Government subsidy policy is to increase public income through capital assistance, thereby promoting the economic growth of the society. One of the most typical policies is the poverty alleviation policy. Therefore, this paper is based on the background of solving the poverty problem. Using China’s comprehensive social survey data, CFPS2016 empirically analyzes whether the government subsidy policy can improve the political trust of officials. The conclusion of this paper is that when the factors that affect residents’ trust in officials, such as gender, age, education, membership in the Party and family income, are controlled, residents who receive government subsidies will trust the government more. After distinguishing subjective and objective officials’ performance, objective evaluation of officials’ political performance has a positive impact on political trust, and efficient job performance will improve the public’s trust in the government. In the objective institutional performance, public service performance and corruption governance performance have a significant positive impact on political trust.

Keywords:Government Subsidy, Political Trust, Official Performance.

Copyright © 2022 by author(s) and Hans Publishers Inc.

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1. 引言

2021年3月，第13届全国人民代表大会第四次会议表决通过了中华人民共和国国民经济和社会发展第14个五年规划和2035年远景目标纲要草案的决议，提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要内容，为中国贫困地区建设规划和居民福利水平的提升提供了进一步的战略方向。政府补助政策是一项对贫困地区进行资本援助的政策。党的18大以来，以习近平同志为核心的党中央取得了脱贫攻坚的全面胜利。历史性解决了绝对贫困问题。新中国成立前，我国是世界上贫困人口最多的国家，到2021年，我国还有832个贫困县，9899万贫困人口。极大地提高了贫困人口的获得感，也提升了公众对官员的政治信任水平。贫困人口是我国弱势群体的代表。为了妥善解决弱势群体的基本生活需求和物质文化需要。除了扶贫政策外，我国还相继出台了一系列的政策来提高弱势群体的生活水平，缩小社会差距。因此，本文利用CFPS2016年的数据，分析政府补助政策对官员政治信任的影响。并进一步验证政府治理绩效对该路径的影响，为官员政治信任的内在机制研究提供实证支持和相关启示。

2. 文献综述及研究假设

(一) 政治信任

1、政治信任概念

政治信任一般被定义为市民对政府机构或政治系统能够提供和他们预期结果相一致的物品或服务的信念 [1]。学界对官员政治信任的影响因素以及形成机制的研究相对成熟。伊斯顿(Easton)认为，政治系统中存在具体支持(specific support)和弥散支持(diffuse sup-port)两种类型的政治支持 [2]。前者体现为对政府绩效和在职官员的支持，后者则是对政治体制及其运行规则的支持。

在伊斯顿的基础上，学者将政治信任区分为对政治共同体的信任、对政治体制的信任、对政治权威的信任 [2]。故而，政治信任水平的下降可能反映了公民对政治体制和运行原则的不满，也有可能反映了民众对政府绩效和就职人员的不满。关于对政治机构和政治权威信任程度的区分，孟天广通过比较中国民众对政治机构和政治精英的信任水平发现，民众对政治机构的信任水平显著高于对政治精英的信任水平。同时，民众对二者的信任也存在显著的相关关系，具有很强的同构性。作为联结个体公民与政治机构的纽带，政治信任既是政权合法性的重要表现，又是政府与公民互动的微观基础 [3]。较高水平的政治信任能使政府无须借助强制性手段即可获取民众对政府政策的认同，而较低水平的政治信任则可能使政府无法进行有效的管治，甚至会引发社会冲突。鉴于政治信任对于维护政权合法性和社会稳定的重要作用，学者们对政治信任的起源和影响因素进行了大量的研究。

总体而言，这些研究可以归纳为制度主义视角和文化主义视角两种传统。制度主义传统主要从理性选择的视角来解释民众政治信任水平的起源，认为政治信任不同于一般意义上的信任，而是内生于政治系统的，故民众对政府的信任主要是基于其对政治机构产出的理性计算。一个政府能否赢得民众的信任和支持主要取决于其善治的能力和表现。

政府的治理绩效包括经济增长、失业率、犯罪率、社会福利等方面。对民众的政治信任有重要影响。与制度主义强调政治信任是公民对政府绩效表现进行理性评价的观点不同，文化主义传统认为政治信任是外生于政治系统的，强调价值观念和人际信任对政治信任的影响 [4]。概括来说，文化主义解释主要包括以下三种假设：一是早年社会化影响说，认为个人在早期社会化过程中所形成的价值观念和社会规范对政治信任具有长远而稳定的影响；二是社会信任产生政治信任假设，认为政治信任是人际信任和社会信任推广到政治领域的一种表现，对他人有较高信任水平的人往往表现出政治方面的信任；三是后物质主义转向假设，认为长久的经济繁荣和社会稳定将会使公民从关注物质生活向关注个人自主、自我表达等需要过渡，从而对政府表现出更多的批评和不信任。

有学者将大众–精英和水平–垂直的二分法结合在一起，得到信任四个维度的内涵：1) 公民彼此间的信任，社会资本研究的重点领域；2) 公民对政治精英的信任，政府信任研究的主题；3) 政治精英对其他社会精英的信任；4) 政治精英对公民的信任③。将这四个维度的关系用图表展现出来(见表1)，可以发现，有关政治信任的研究对象是：公众对官员的信任、官员对公众的信任、公众间的信任、官员间的信任。结合戴维·伊斯顿对信任客体的三重划分，从微观到宏观、从具象到抽象，政治信任的客体可以分为三个层次：政治行为者

(政治权威)、政府/政党(政治共同体)、政治制度(政权)。地方干部的政治信任包括地方干部对政治行为者(公众、官员群体)、政府/政党(各层级政府、中国共产党)、政治制度(政权)的信任。

通过分析2010年CFPS数据库，对我国31,141名居民进行调查。将这些居民中家庭人均收入高于2300元的居民划分为贫困人口；将家庭人均收入低于1205元的居民划分为非贫困人口，分析这两类人口对政府的总体评价。通过数据库中编号为qn4的题项，题项内容为“对本市政府的总体评价水平”，本文通过该题项来衡量公众对政府的信任水平，答案数值从1到5对应的分别是认为政府有很大成绩、认为政府有一定成绩、认为政府没有多大成绩、认为政府没有成绩以及认为政府工作比之前更糟。也就是说，公众给出的答案对应数值越高，表明该群体对政府的信任程度越低。从表格可以看出，2010年，我国贫困人口对政府总体评价的均值为2.4，非贫困人口为2.3，也就是说，我国贫困人口对政府的评价低于非贫困人口，从表中数值可以看出我国贫困人口对政府的信任度低于非贫困人口。(见表2)

表1. 信任主客体关系图

表2. 贫困人口对本市的总体评价

(二) 补助政策和官员政治信任

1、政府补助概念

政府补助是政府根据一定时期内的政治经济原则和政策，以财政安排的专项资金，为特定目的，向社会公众提供的一种无偿转移支付 [5]。当政府决定向公众提供补贴以实现特定目标时，政府和公众之间存在信息不对称。地方政府对当地居民的财政补贴是他们的财政支出的一个分支。它是地方财政根据地方经济发展的原则、政策和具体目的，直接或间接向居民提供的一种无偿财富转移，属于财政转移分支。薪资类别。补贴的实施使得地方政府的公共财富向个人转移，形成了新的利益分配格局 [6]。从世界各国的情况来看，国外成熟市场经济以及地方政府往往采用这种方法对区域经济发展进行宏观调控。对财政补贴的研究摘自庇古的《福利经济学》。庇古认为，完全市场竞争虽然可以使社会资源得到优化配置，但由于某种原因，并不能实现社会福利的最大化。因此，政府应该介入市场对收入分配的决策过程。马斯格雷夫和马斯格雷夫从社会产品理论来看，认为所有产品都介于纯私人产品和纯公共产品之间。介于。对于纯私人产品，收入完全有竞争力，成本可以通过市场交换完全补偿，政府对它们的补贴率为0；相反，纯公共产品的成本由预算支持。缴纳的，应视为10,000补贴；介于纯私人产品和纯公共产品之间的产品或多或少都有政府补贴。美国经济学家穆斯格雷夫指出财政相关部门的所有支出活动都包含不同程度的补贴因素，并提出“从最终意义上讲，补贴可以定义为政府的税收和支出活动给予任何个人的净额。利润。”在他看来，国家财政支出的功能无非是提供补贴。公共财政该部门的所有支出活动都包含不同程度的补贴因素，并提出“从最终意义上讲，补贴可以定义为政府的税收和支出活动给予任何个人的净额。利润。“在他看来，国家财政支出的功能无非是提供补贴。

然而，在收入分配和社会保障体系改革的过程中，也有些群体，如由下岗工人、无业人员、失地农民及其供养家庭等组成的城乡贫困群体并未充分享受到经济发展的成果。对弱势群体进行救助。进入21世纪以来，随着中央政府对民生工作的重视和各项相关配套政策的陆续出台，低保救助标准显著提高，覆盖人群不断扩大，最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面做出了突出贡献，有效保障了困难群众的基本生活。制度主义解释框架强调中国政府在经济发展、社会治理等方面的绩效表现对民众政治信任的影响。研究发现，民众对政府的经济表现和社会治理的正面评价对政治信任有显著的影响。孟天广和杨明的分析也表明，县级政府的客观治理绩效对政治信任有重要影响：在高人均福利支出、低基尼系数和低失业率的区县，政治信任水平更高。吕晓波发现，废除义务教育阶段学杂费在一定程度上提高了民众对中央政府的信任水平，但社会养老保险(以下简称“新农保”)的研究发现，新农保的实施显著提高了农村居民对中央政府和地方政府的政治信任水平。何增科、王海、舒耕德通过对“中国地方政府创新奖”的相关文献资料和实地评估报告进行分析后指出，地方政府在政治类改革(民主选举、公民参与、权力监督等)、行政类改革(行政审批、社区管理等)和公共服务方面的治理改革与创新(扶贫救助、社区服务等)显著增强了地方政府政权的政治合法性。明显地提高了民众对政府官员的支持度和信任度。

假设1：公众是否收到政府补助正向作用于官员信任，收到政府补助的人更倾向于信任干部

(三) 官员绩效的调节作用

1、官员绩效

本文的官员绩效通过官员实施政府补助政策的成效来说明。以扶贫政策为例，针对扶贫政策绩效主要进行了两个方面的研究，一方面是解读扶贫思想的理论内涵与贫困治理长效机制。另一方面是通过实证分析医疗保险、就业安排、教育援助等因素对贫困人口生活改善或脱贫增收的影响。研究证明，弱势群体更容易面临风险冲击。面对会损害自身利益的各种未知事件，弱势群体往往无法依靠自身能力处理与之而来的风险。这样的现实情况就增加了弱势群体的脆弱性，从而影响社会稳定发展 [7]。在环境的约束下，弱势群体还面临机会缺失的现状及获得资源的权利缺乏。例如，在就业、社会医疗保障、教育资源等方面，弱势群体都无法享受同等的机会，由此产生社会的不公平现象。对弱势群体进行资本援助是保护其合法权益的关键途径。政府的职能主要在于合理调度使用专项资金。完善基础设施建设和提供公共服务。而扶贫政策是政府补助中比较突出的一项政策。因此，关于扶贫绩效的研究主要从两个方面进行，一方面是从政策层面关注贫困人口数量减少，一方面是从贫困人口关层面关注贫困人口收入的增加。2020年我国解决了绝对贫困问题，极大的减少了我国贫困人口的数量。扶贫政策实施以来取得的成效，极大的增加了公众对政府的信任程度。因此，研究贫困人口收入变化来反映扶贫绩效是研究扶贫政策绩效的重点内容。本研究也重点从弱势群体收入变化来反映官员绩效。

制度主义的解释路径提出，公众对政府的治理绩效的评价，会显著影响其对官员的政信任程度。从理性选择的视角看，官员政治信任是社会成员根据获取的官员绩效信息对官员的可信赖程度做出的理性判断。但公众对官员绩效的评价是相对公众而言。由于公众处于信息不对称地位，其获取的绩效信息存在不确定性。也就是说，公众对官员绩效的评价是在有限理性的约束下完成 [8]。而理性因素与感性因素均会对官员信任的形成发挥作用。弱势群体对官员绩效的评价，很难脱离具体的主观感知而独立发生。所以，干部良好的政德观是弱势群体对官员绩效进行评价的依据。基于理性因素的官员职务绩效和基于感性的官员品德绩效都对贫困群体、对官员的信任有影响。因此，本文分别从官员职务绩效和官员品德绩效对对干官员信任提出假设。

假设2：

1) 干部职务绩效调节了领取政府补助对官员信任的影响。具体而言，高效率办事水平可以强化领取政府补助对官员信任的影响

2) 干部品德绩效调节了领取政府补助对官员信任的影响。具体而言，良好的政德观可以强化领取政府补助对官员信任的影响

3. 数据、变量与方法

(一) 数据来源与数据匹配

本文中所使用的数据均来自于2016年中国家庭追踪调查(CFPS)中的成人与家庭问卷。根据研究需要，本文剔除了户主的年龄小于20周岁、存在缺失值以及家庭总支出为0的样本家庭，从而得到符合本文要求的11,272个家庭数据，其中，城镇家庭5514户，农村家庭5758户。弱势群体是本文主要分析和比较的对象。我们主要根据CFPS家庭成员对“您在本地的收入水平?”的主观评价来界定弱势群体，即如果该家庭中一半以上的成员认为其收入地位在当地处于最底层，我们将该家庭界定为弱势群体家庭。通过对家庭经济收入的主观评价来界定弱势群体可能与其客观经济收入存在一定的偏差。

本文采用主观评价的方法来界定弱势群体，主要是基于以下两点考虑。第一，由于客观贫困的界定需要详尽地了解家庭收入和支出状况，这不仅在社会调查中很难进行精确测量，即便是在实际生活中，许多家庭也未必能够精确地计算出其各项收入。实际上，每个人对贫困都有自己的理解，他们是自己经济状况的最佳评判者，而且关于贫困的主观认定通常更具有社会比较和社会态度的意涵。第二，由于目前我国在经济发展程度和消费水平等方面存在较大的地区差异和城乡差异，采用主观认定的方式可以在一定程度上排除地区差异的影响。我们期待在将来的研究中，能够完善本文关于弱势群体界定的不足之处。

(二) 变量及测量

1、因变量：官员政治信任。

2、自变量：政府补助。我们主要根据CFPS家庭成员对“是否收到政府补助”是否领取政府补助，是我们解释政治信任的关键自变量

3、控制变量：参照既往研究，关于政治信任的控制变量主要包括以下四类。第一类为社会经济地位和政治身份变量，主要包括家庭人均收入(不含低保补助)、是否失业、户籍类型、受教育水平、是否为党员五个变量。根据CFPS样本分布状况，我们将受教育水平分为小学及以下、初中、高中及以上三个类别，在模型中当作一系列的虚拟变量处理。第二类为人口学变量，主要包括性别、出生年代、民族、是否为流动人口(户籍登记地区县不同于常住地区县)。第三类为社会信任变量。我们统一用年龄、性别、学历、收入(工资收入总额、家庭成员人数)、是否是党员作为测量指标。

4、调节变量：绩效。基于以往研究，经济绩效对政治信任的影响日渐式微，而公众对公共服务的需求日益增加，符合公众偏好的公共服务绩效有助于提升政治信任。我们主要根据CFPS家庭成员对“将是否亲身经历到政府办事时受到不合理的拖延、推诿看作干部职务绩效的衡量指标；将是否亲身经历政府干部的不公正对待以及政府腐败问题在我国的严重程度看作衡量干部品德绩效的衡量指标”。

(三) 方法

本研究采用Stata 4.0对cfps2016的数据进行处理，以期望得到相互补充，相互验证的结论。由于自变量、调节变量和因变量皆为五点Likert量表变量，因此可直接运用OLS回归模型进行分析。同时为保证模型的稳健性，本研究采用Ordered Logit回归模型对其进行验证。

(四) 描述性统计结果

作为维护社会稳定的最后一道安全网，政府补助能否提高公众对基层政府官员的政治信任水平。表3报告了关于“官员政治信任和政府补助回归结果(政府补助对官员政治信任的影响)”的多元线性回归分析结果。

表3. 官员政治信任和政府补助回归结果

从表中可以看出，p值小于0.1，标准差为0.0304874，证明两变量显著正相关，即在控制了人口学变量、社会经济地位特征、社会信任水平、对政府绩效的主观评价后，居民是否收到政府补助对干部的信任度显著正相关。也就是说，在性别、年龄、学历、入党情况家庭收入情况这些影响居民对官员信任的因素得到控制的情况下，拿到政府补助的居民会更加信任政府。即本文的研究假设1得到了经验数据的支持。具体来说，我们研究各个变量对官员政治信任的影响。通常认为那些在改革中利益受损的弱势群体，需要国家政策的帮助，以减少发生抗议和导致政治不稳定的风险，如何提高弱势群体的政治信任水平对于维护社会稳定和政权合法性具有非常重要的意义。表3分析结果显示，被喻为“社会最后一道安全网”的政府补助可以在一定程度上提高民众对官员的政治信任水平。

就控制变量对民众政治信任水平的影响而言，本文的分析结果与既有研究基本一致，如社会信任水平越高，对基层政府官员的政治信任水平越高；对政府绩效评价越低，政治信任水平越低；家庭人均收入对政治信任有显著的负面影响；受教育水平越高，政治信任水平越低；党员对政治信任有显著的正向作用；男性的政治信任水平显著低于女性等。

表4报告了关于“官员政治信任和政府补助回归结果受官员绩效差异”的多元线性回归分析结果。

表4. 官员政治信任和政府补助回归结果受官员绩效差异的回归结果

官员的职务绩效我们通过“是否受到政府办事推诿”和“是否受到政府干部不公”两个题项来衡量；官员的品德绩效我们通过和“认为政府的腐败情况”进行衡量。

从表4可知，在区分主客观官员绩效后，对官员政治绩效的客观评价对政治信任有积极影响，高效的工作绩效会提高公众对政府的信任。这与大多数学者先前的研究一致 [4]。在客观制度绩效中，公共服务绩效和腐败治理绩效对政治信任有显著影响。积极影响，这表明良好的公共服务绩效和腐败治理绩效将直接增强公众的政治信任。然而，道德表现并没有对政治信任产生预期的积极影响，甚至对政治信任的负面影响。在这方面，公众从“唯物主义”目标向“后唯物主义”目标的转变可能是道德表现对政治信任产生负面影响的原因。在良好的经济环境下，物质条件的满足使公众转向对政治和社会权利的追求。这种变化意味着个人更有可能成为“犀利公民”。这表现在对“物”的强调上以质量为中心的价值观转向关注生活质量和社会质量的后唯物主义价值观。

4. 结果分析

中国当前正在经历前所未有的经济和社会变迁，政府的每一项改革和举措都可能牵涉相关社会群体的生计和利益，并可能会影响其生活机会及其对政府的信任。尽管中国的经济发展从总体上说已经惠及了大多数民众，但是伴随着经济体制和社会保障体系改革，也有些群体并未充分享受到经济发展的成果，甚至变成了“弱势群体”。维护弱势群体的政治信任与政治支持，对于深化改革和维护社会稳定具有非常重要的政策意涵。作为保障弱势群体基本生活需求的一项重要制度安排，最低生活保障的实施能显著提高弱势群体对基层政府官员的信任水平，领取低保的群体更加信任基层政府官员；代表民生工作的地方低保救助率与民众政治信任水平也存在显著的正相关；在现阶段，单纯的经济发展并不必然能带来更高水平的政治信任。本文认为，民众的政治信任不单取决于政府绩效或个人生活境遇，更取决于政府绩效的惠及性和可感知性，即个人能否感知到政府的绩效表现以及是否从中获益。

在影响制度绩效的路径分析上，公众的主观评价绩效与客观制度绩效之间的对应关系没有共识。支持者认为，公众有能力感知政府绩效，这可以基于具体客观的制度绩效做出自己的主观评价，进而保证制度绩效在主客观维度下的一致性 [9]。怀疑论者认为，由于其他外部因素，公众无法完全理解客户。查看系统性能，所以不能简单用公众主观评价性能来代替。政府绩效对政治信任的直接影响不明显，但良好的政府绩效正向调节公众主观评价绩效对政治信任的正向影响，表明政府绩效是主观的。绩效评估间接影响政治信任。这可能是因为“后唯物主义价值观”的兴起在一定程度上削弱了经济绩效的直接影响，同时与公共服务的绩效和治理绩效和客观经济绩效更容易被公众感知和评价，其通过主观评价绩效对政治信任的间接影响更为明显 [10]。通过大数据分析，我们研究认为，补贴政策的实施可以提高官员的政治信任水平。

由于数据资料所限，本文在以下几个方面还需要进一步研究。第一，本文关于政治信任的测量是民众对基层政府官员的信任水平，虽然在中国的情境下，对政治人的信任和对政治机构的信任存在一定程度的相关性，但毕竟二者在概念上还是有所不同，这需要在今后的研究中进一步区分检验。第二，本文关于一些概念的操作(比如政府绩效，居民获得感的测量等)，还需要在未来的研究中进一步完善。

文章引用

杨松瑜. 政府补助政策是否能提高官员政治信任的实证分析——基于CFPS2016的调查研究
An Empirical Analysis of Whether the Government Subsidy Policy Can Improve the Political Trust of Officials—Based on the Investigation of CFPS2016[J]. 现代管理, 2022, 12(02): 126-133. https://doi.org/10.12677/MM.2022.122018

参考文献