ABSTRACT

Humanitarian intervention is a disputable topic. On the one side, the protection of human rights concerns the international society. It affects the international peace and security. If the international society does not interfere when humanitarian disasters spread, the international peace and security will be seriously damaged. On the other hand, the use of force by states is forbidden by contemporary international law and it tends to be abused. Because of these factors, it is advisable to bring the humanitarian intervention into the UN collective security system and establish a collective humanitarian intervention system under the framework of the UN collective security system. This will be finished by three steps. At the first, the UNSC can make an expanding explanation on the Article 39 of the Charter to include the mass humanitarian disasters as a threat to the international peace and security. Secondly, the UNSC shall establish a temporary standard and proceeding on the launch of the collective humanitarian intervention. At the last, the Charter shall be amended to adopt the collective humanitarian intervention as part the UN collective security system.

Keywords:UN Collective Security System, Human Right Protection, Collective Humanitarian Intervention

试论建立联合国集体人道主义干涉制度的 必要性

许楚旭

厦门大学嘉庚学院，福建 漳州

收稿日期：2019年10月8日；录用日期：2019年10月23日；发布日期：2019年10月30日

摘 要

人道主义干涉是一个充满争议的话题。一方面，人权保护具有国际性，它与国际和平与安全存在密切关系，如果国际社会任由人道主义灾难蔓延而置之不理，国际和平与安全将受到严重威胁；另一方面，当代国际法禁止使用武力和武力威胁，单方面的人道主义干涉已成为非法，而且这种单方面的人道主义干涉也极易被滥用。在这种情况下，有必要将人道主义干涉纳入联合国集体安全体制之中：先由安理会对《宪章》第39条做出扩大解释，将一国发生的大规模人道主义危机认定为对国际和平与安全的威胁和破坏；然后，通过安理会决议的方式，制定一个临时的集体人道主义干涉的标准和程序；最后，修改《宪章》，明确把这种干涉纳入联合国集体安全体制之中。

关键词 :联合国集体安全体制，人权保护，集体人道主义干涉

Copyright © 2019 by author(s) and Hans Publishers Inc.

This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY).

http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

1. 引言

当代国际法与《联合国宪章》是禁止非法使用武力的，而《宪章》第2(4)条所禁止的对象，包括单方面的人道主义干涉在内，因此在《宪章》生效以后，任何形式的单方面人道主义干涉都是非法的；然而，人权又具有根本的重要性，《宪章》禁止单方面人道主义干涉，又没有规定集体人道主义干涉，本世纪初提出的“保护的责任”概念迄今依然没有任何实质进展，徒剩一具躯壳 [1]。在这种情况下，一方面，一些国家发生了大规模人道主义灾难没人能管，另一方面，不少大国又借口保护人权而对小国使用武力来推行自己的政策。无论是前者还是后者的情况，都对国际和平和安全造成了巨大的威胁，也有损联合国保护人权的宗旨。正因如此，把人道主义干涉纳入联合国集体安全体制，不但有利于保护人权和预防人道主义危机，也能有效避免个别大国借助人道主义危机干涉别国内政，对维护国际和平与安全具有重大的意义。

2. 人权保护的国际性

2.1. 人权从国内保护到国际保护的转变

在传统上，人权是被当作纯国内问题来对待的。事实上，直到第二次世界大战以前，人权问题基本上是被当作纯属国内管辖事项的 [2]。奥本海就认为：“‘所谓的人的权利’不仅不会而且不能从国际法中得到任何保护，因为国际法只是协调国与国之间的关系，而不涉及个人的权利” [3]。尽管如此，在某些个别场合上，还是存在着国际上对基本人权进行保护的事例的，主要有：1) 保护少数者，即通过条约保护一个国家内在人种、语言、宗教等方面处于少数群体的人的权利。2) 禁止奴隶贸易。3) 国际劳工组织通过公约、宣言等对劳动者权利进行保护 [2]。

第二次世界大战彻底的改变了人们对于人权的这种观念。在二战中法西斯践踏人权的野蛮行为，特别是纳粹德国对犹太人的灭绝种族的行径，向人们展示了人权保护的重要性；它不但激起了全世界人民的义愤，而且也向人们证明了这样一个事实：保护人权不仅仅是纯粹的国内事项，它同时也具有国际性，一个政府对其国民的野蛮行为与其对其它国家的侵略之间密切相关，尊重人权与维护世界和平密切相关 [2]。正是由于人们对二战的强烈反省，使得人权在战后的到了世界普遍的关注，它也真正突破了一国的领域，真正成为国际法所保护的对象。

2.2. 人权是国际性和国内性的统一

人权是国际性与国内性的统一，首先是指人权是普遍性和特殊性的统一。从本质上讲，普遍性与特殊性并不是一对对立的概念，而是一对矛盾统一的概念，然而在国际人权保护上，却往往代表着两对对立的观点和主张。所谓人权的普遍性，是指人权的标准和保护制度等应该是普遍的，而人权的特殊性是指由于各国的发展水平不同，各国应根据自己的实际情况来确定应采取的保护模式 [4]，另外，主张人权特殊性的人还经常强调人权本质上属于一国的内政，他国无权干涉。

其实，这两种观点都是有一定的道理的，然而若将它们趋至极端，则会失之片面。人权应是两者的统一。首先，人权的特殊性是以人权的普遍性为基础的，人权首先应是一种世人皆应享有的权利，各国都应予以保护；其次，人权的普遍性应以其特殊性为前提和手段，在目前的情况下，各国还存在着巨大的差别，在世界要求一个统一的标准是不可能的，因此我们应根据各国的不同而由各国采取不同的保护模式，另外，由于主权国家的存在，在目前情况下，选择主要由各国来保护其国民人权而不是主要由国际社会来承担，或许是一种更有效的方法；最后，人权的特殊性不能跨越其普遍性，各国可以选择各自的模式来保护人权，但是，一旦一国的行为超出了一般人类所能接受的水平，如普遍侵犯其国民的生命权和发展权，则人权就超出的其特殊性和国内性，进入到国际领域。

其次，人权是国内性与国际性的统一，是指人权的国内保护和国际保护是不矛盾的。国家应承担人权保护的主要责任，而国际社会则应在保护人权的水平上做出自己的努力，并防止国家对其权利的滥用和责任的严重忽视。在正常情况下，人权属于一国的内政问题，各国有权采取其认为合适的模式来保护人权，但它同时应受到两个限制：一是协定国际法的限制，二是习惯国际法的限制。当一国的行为被认为违反了上述两个限制的时候，国际社会有权做出干涉。

2.3. 人权事务对国际社会的影响

人权的国际性还指人权问题并非仅仅是影响一国国内的事情，它还可能影响到国际社会，当一国大规模侵犯人权时，可能会发生大规模难民潮，影响到周边国家的安全与秩序,甚至可能引发周边国家之间的冲突，危及国际和平与安全。

3. 人权对国际和平与安全的影响

理论界和实务界一般都认为，人权保护在通常情况下属于一国内政范围之内。一国对其国民采取多高的待遇，采用什么样的保护模式，是一国自主决定的事情，除非它违反了国际法。但是，如果一国发生了大规模侵犯人权的暴行，那么它就可能超出一国的范围，对国际和平与安全造成威胁。

上文已经论及，一个政府对其国民的野蛮行为与其对其它国家的侵略之间存在着密切的关系，尊重人权与维护世界和平密切相关，而且，一国大规模侵犯人权的暴行，会引起大规模的难民潮，这些都可能会造成对国际和平与安全的威胁，而这又往往是一个国家所不能承担或不愿意承担的。联合国安理会的实践也显示了这样的一个趋势：国际冲突，特别是侵犯人权，关系到国际的和平与安全 [5]。1992年1月31日安理会特别会议的声明也强调：“国家间没有战争和军事冲突本身并不能确保国际和平与安全。在经济、社会、生态和人道主义等方面的非军事的不稳定的因素也构成对和平与安全的联合国威胁。成员国作为一个整体，在相关机构的工作中，需最优解决这些问题。” [6]

然而在90年代之前，安理会在这方面的实践还是不多的，其依据《宪章》第七章做出的有约束力的制裁决定，大概就只有两个相关的例子：对南罗德西亚和南非的制裁。而且，在这两个例子中，安理会也并未通过决议授权在这两个国家境内使用武力；在南罗德西亚一案中，尽管安理会授权英国使用武力禁止油轮为南罗德西亚装载货物运到莫桑比克的贝拉港，但事实上，它是在特殊情况下用来反对第三国希腊的 [5]。

进入90年代后，由于冷战的结束，联合国在国际事务中的地位明显提高，这使得安理会在维持国际和平与安全中的积极性也大大提高。此一时期，安理会在库尔德、索马里和前南斯拉夫等地区或国家的实践更加证明了安理会日益对人道主义干涉问题的兴趣。

3.1. 库尔德危机

1991年海湾战争结束后，由美国领导的多国部队在伊拉克北部设立了安全区以保护大量从伊拉克逃往土耳其和伊朗的库尔德难民。1991年4月5日，安理会通过了688号决议，谴责了“在伊拉克许多地方包括最近在库尔德人居住区人民受压迫，以至威胁该地区的国际和平与安全”的情况 [5]。该决议通常被认为是这次干涉行动的法律依据，而多国部队也一再声称他们的干涉行动与该决议相吻合。

该决议能否构成这次干涉行动的合法性依据是存在着疑问的。对于该“安全区”计划，联合国秘书长就提出质疑：能否不顾伊拉克的主权把库尔德飞地强加给它？而在1991年11月的联大辩论中，发展中国家普遍认为该干涉虽然增强了联合国对紧急情况的反应能力，但它构成了对一国主权的侵犯。负责与伊拉克商谈有关人道主义救援问题的联合国官员Erik也认为：“多国部队的干涉是没有授权的单方面行动，因此，根据国际法，它是非法的。作为单个的先例，它不能创立一个新的习惯规范。” [5]

对于该次多国部队的干涉和688号决议的性质，尽管学者普遍认为，688号决议本身并不能为多国部队干涉库尔德的行动提供合法的根据，它也不是安理会根据《宪章》第42条实施强制的人道主义措施的先例 [5]，但是，它至少说明，安理会对一国国内所发生的大规模侵犯人权事件，是持密切关注态度的，并且也把这种事件视为威胁国际和平与安全的因素之一。

3.2. 索马里

1991年1月，索马里联合议会推翻西亚德·巴雷总统的统治，此后，索马里陷入了长期的无政府状态和部族之间不断的流血冲突中；1992年，由于战争和饥荒导致人民伤亡惨重，国际社会对其提供了人道主义援助。同年12月3日，安理会通过了第794号决议。决议首先断定“索马里的冲突导致了巨大的人类灾难，这种灾难由于分发人道主义救援物质受阻而进一步加剧，从而构成了对国际和平与安全的威胁”，接着，安理会决心要“在联合国的支持下以促进政治解决为目的，恢复和平、稳定、法律和秩序”；为了实现这些目标，安理会援引《宪章》第七章，授权联合国秘书长和有关会员国“使用一切必要手段以尽快为在索马里的人道主义救援行动建立一个安全的环境” [7]。

3.3. 前南斯拉夫

随着前南斯拉夫局势的变化，安理会于1991年9月25日一致通过了713号决议。该决议提到了国际社会对发生在前南斯拉夫的武装冲突深表关切，指出了这种冲突对该地区、特别是对邻国的影响，认为“这种情势的继续构成了对国际和平与安全的威胁”。1992年5月15日，安理会要求停火和停止外部干涉，同时也呼吁为实施没有阻碍的人道主义援助创造条件。由于这一呼吁没有成功，安理会接着又通过757号决议，对南联盟实施了全面的经济制裁，并要求所有冲突各方立即为在萨拉热窝和波黑共和国其它地方的人道主义供应的畅通创造必要的条件 [5]。

除了上述三个例子之外，安理会在90年代以来所采取的与人道主义危机有关的行动议还有：1. 根据安理会1994年6月22日通过的第929号决议，法国派兵到卢旺达内战地区建立安全区；2. 1994年7月13日安理会通过第940号决议，授权军事干涉海地，促使军方领导人离开海地，确保1991年军事政变中被推翻的民选总统回国就任；3. 1995年6月6日，安理会通过第998号决议，授权组建一只派往前南斯拉夫的“快速反应部队”；等等( [8] , p. 121)。

从安理会在上述例子中的实践来看，90年代以来，安理会越来越倾向于把人权问题纳入到国际和平与安全问题中来，把一国发生的大规模人道主义危机当作影响国际和平与安全的因素之一。

4. 单方面人道主义干涉的非法性和危害性

从狭义上讲，人道主义干涉一般指的就是这种单方面的人道主义干涉，它是指一国或国家集团在没有征得东道国同意的情况下，为了制止或防止大规模侵犯非干涉国国民的基本人权的暴行，而跨国界使用武力或武力威胁 [9]。这种干涉，相对于在联合国授权下的集体人道主义干涉而言，引起的争议更大，受到的批评更多¹。

4.1. 一战前的人道主义干涉

在第一次世界大战以前西方大多数学者都承认人道主义干涉的合法性。他们认为，虽然一国在国际法上有属人管辖权，但当一国对其国民，尤其是宗教、种族、少数民族的待遇是如此的专横、不公正和残酷，以至于达到震骇人类良知的程度时，它国有权做出干涉( [8] , p. 122)；格老秀斯也主张：“对人类的暴行一开始，国内管辖的专属性就停止” [5]。

这个时期经常被引用来证明干涉合法性的例子主要有：1815年奥地利、俄国和普鲁士以“神圣同盟”为基础建立的普遍军事干涉原则；1827年英、法、俄三国支持希腊反土耳其的起义；1856年英法对西西里的干涉；1860~1861年英、法、奥、普、俄对叙利亚的干涉；1866~1868年英、法、俄对克里特岛的干涉；1898年美国干涉反对西班牙在古巴的行动；等等 [5]。

然而，也有些学者认为，19世纪的国家实践并不能证明人道主义干涉已成为一种普遍接受的惯例，它“是否已明显的确定为习惯国际法存在争论”；这些学者还认为：“尽管有许多所谓的人道主义干涉的先例，但是通过更仔细的研究就能发现仅仅只有几个案例真正能证明是名副其实的人道主义干涉的例子。” [5]

4.2. 单方面人道主义干涉的合法性已为当代国际法所否定

在一战以前，人道主义干涉的合法性是存在着争议的，但1928年《巴黎非战公约》和1945年《联合国宪章》已使这个问题明确化了：人道主义干涉的合法性已为当代国际法所否定。

对人道主义干涉合法性问题的最大挑战是《宪章》第2(4)条。该条规定了对武力和武力威胁使用的普遍禁止原则，这其中就包括对人道主义干涉的禁止。这一条具有国际强行法性质，因此，除非形成了新的强行法规则，否则它是不可违反的。

沃尔夫虽然同意《宪章》第2(4)条的绝对禁止学说，但是他同时认为，国家实践可以修改《宪章》，并且这种修改是合法的，因为它并不违背《宪章》的一般宗旨 [8]。那么，二战以来的国家实践究竟有没有形成对该条款的修改呢？

经常为学者列为人道主义干涉的例子有：1971年印度在孟加拉对巴勒斯坦的军事行动；1978年越南对柬埔寨的军事入侵；1979年坦桑尼亚对乌干达的武装干涉；1991年4月英法美三国对伊拉克北部的干涉；以及1999年北约在科索沃对南联盟的战争²。然而，在这五次行动中，前三者的干涉国都不用人道主义干涉来为其辩护，而是援引《宪章》第51条的自卫权来证明其行动的合法性，这或许也正说明，即使是这些干涉国，也不认为人道主义干涉具有合法性³。

4.3. 单方面人道主义干涉的危险性

尽管《宪章》第2 (4)条对武力或武力威胁的绝对禁止原则在当代已获得了普遍的承认，但仍有不少学者认为，为了基本人权的干涉有时是可以原谅的。亨金就曾指出：各国不愿接受人道主义干涉为第2 (4)条的例外，但是国际法学界已经广泛承认《宪章》不禁止这种使用武力的人道主义干涉，只是应严格限于拯救生命之必须。沙赫特教授也发表过这样的评论：“即使在缺乏(安理会)这种事先批准的情况下，如果干涉的必要性明显，且人道主义的意图清晰的话，一个国家或国家集团使用武力来结束暴行是可以原谅的。”( [8] , p. 123)

主张人道主义干涉是“可以原谅的”的学者的理由大致是：首先，基本人权具有压倒性的重要性，在一国当局不愿或不能保护其国民的基本权利时，应允许它国对此做出干涉；其次，在多数情况下，人道危机本来就是一国当局所促成或默许的，在此情况下，我们是很难指望该国能够做出补救的，因此，允许它国做出干涉，也许是最为有效的办法；最后，由于目前集体安全机制的缺陷，在特殊情况下，允许单方面的人道主义干涉十分必要( [8] , p. 125)。

这种看法表面上看来很有理由，但实际上却是缺乏说服力的。

首先，这种干涉是不对等的，它实际上只能是强国用来对付弱国的手段，而弱国从根本上是不可能有这种权利的。在科孚海峡案中，英国对其在阿尔巴尼亚领海内的扫雷行动辩称：该行动不是一般的扫雷行动，而是为了调查此前的爆炸事件，收集证据，以便帮助国际法庭。国际法院16名法官一致驳回了英国的辩解，法院指出：在外国领土上收集证据是干涉理论的新应用，它不能接受。英国的行为尤其不应允许，因为它只有利于强国，并往往干扰国际司法 [5]。

其次，这极易为强国所滥用。虽然学者所提出来的人道主义干涉例子有很多，但“国家实践所证明的结论是：除了1860至1861年对叙利亚的占领这个可能的例外之外，真正的人道主义干涉一件也没有发生过。”历史上那些所谓的“人道主义干涉”，绝大多数其实都是强国们为了推行自己的政策，打着“人道”的幌子，而行侵犯别国领土与主权的事实，而像卢旺达大屠杀这些真正需要人道主义干涉的情况，却又没有一个国家出来干涉。英国1986年的一个官方文件也指出：“当代绝大多数法律学者基于三个主要原因，反对人道主义干涉权利的存在：其一，……最后，出于谨慎的理由，对这项权利的滥用程度使人们强烈反对它的存在。……所以，实质上，从尊重国际法来说，若这种干涉成为不干涉原则的例外，其代价将远远大于它那令人生疑的好处。”这也正说明的人道主义干涉的实质不合理性 [10]。

5. 建立联合国集体安全体制下人道主义干涉制度的步骤

从上面的分析中可以看到，为了既有效的保护人权和维持国际的和平与安全，又有效的维护《宪章》第2(4)条的权威，必须把人道主义干涉问题规范到联合国集体安全体制中来。但是，由于目前《宪章》对此并没有做出明确的规定，因此，安理会在处理这种问题时，一般只能是对《宪章》第39条作扩大解释，或笼统的依据《宪章》第七章，以对国际和平与安全造成威胁为由，对之采取执行行动。然而，这种措辞在不少时候其合宪性是存在着疑问的。

笔者认为，由于修改《宪章》程序的严格性，在目前希望对《宪章》做出实质性的修改是不太现实的，因此，作为一种过渡，目前安理会采取的这种方式是可以理解的，也是唯一的补救办法，然而，它存在着一些不易克服的问题：首先，正如上面所讲的，这种方式使得不少国家对安理会相关决议的合宪性提出质疑；其次，由于缺乏明确的标准，安理会在这个问题上更难获得统一，以至于延误时机，安理会不能对卢旺达大屠杀做出有效阻止的事例就是一大明证⁴。

基于此，笔者认为，把人道主义干涉问题纳入联合国集体安全保障体制中可以分三步走：首先可以采用目前的做法，由安理会通过对《宪章》第39条的扩大解释，把一国发生的大规模人道主义危机认定为对国际和平与安全的威胁或破坏；其次，通过安理会决议的方式，制定一个临时的集体人道主义干涉的标准和程序，以规范该类行动，这一行动应尽快完成；最后，作为根本的解决办法，应修改《宪章》，明确把这种干涉纳入联合国集体安全体制之中。笔者建议，可以在《宪章》第39条中增加一款，明确规定一国发生的大规模人道主义危机构成对国际和平与安全的威胁和破坏，再通过一些安理会决议，形成一个完整的联合国集体人道主义干涉体制。

6. 结论

尽管从一般上说，一国有权决定其国民的待遇和保护水平，也有权决定其采取的保护模式，但这并不就是说，人权问题完全与国际社会无关。国家的实践表明：人权不但具有国内性，它也具有国际性；一个国家发生的大规模侵犯人权的事件，将会严重影响到国际的和平与安全；而二战的惨痛经历也向人们证明，一个政府对其国民的野蛮行为与其对其它国家的侵略行为之间密切相关，尊重人权与维护世界和平密切相关。所以，保护人权不但是一个国家的责任，也是整个国际社会的责任。

另一方面，虽然单方面的人道主义干涉在历史上可能是合法的，但当代国际法、特别是《联合国宪章》的通过已使这种合法性变得不再可能；同时，这种干涉的不对等性和易被滥用性也使得它的存在弊大于利。在这种情况下，我们的结论是：单方面的人道主义干涉在当代国际法中是非法的，也是不合理的。

这样，我们就面临着一个难题：一方面，对人权的有效保护和对国际和平与安全的有效维持要求国际社会必须对一国国内所发生的大规模人道主义灾难做出回应；另一方面，《宪章》第2(4)条又明确地禁止国家武力的使用。在这种情况下，我们的结论便是：应当把人道主义干涉问题纳入到联合国集体安全保障中来，由安理会来统一行使或授权进行人道主义干涉；当然这需要一个渐进的过程，我们可以通过由安理会扩大解释《宪章》——由安理会通过决议制定干涉的标准和程序——修改《宪章》等三个依次递进的顺序来使之得以实现。

文章引用

许楚旭. 试论建立联合国集体人道主义干涉制度的必要性
A Commentary on the Necessity to Establish the UN Collective Humanitarian Intervention System[J]. 法学, 2019, 07(04): 141-148. https://doi.org/10.12677/OJLS.2019.74019

参考文献