ABSTRACT

Chinese rural community fragmentation, which greatly affects the community to achieve good governance, has caused widespread concern. How to solve this problem? In this paper, the idea of good community governance is achieved by using the community development fund to reconstruct villagers’ interactive network and community norms. In this paper, an empirical analysis on MN Village, XJ County community development fund project is proposed. It showed that the Community Development Fund could be an effective tool for the reconstruction of community social capital, and good governance of community.

Keywords:Community Development Fund, Social Capital, Community, Good Governance

借助社区发展基金促进社区善治

—基于XJ县MN村社区发展基金项目的案例分析

高名姿¹，韩伟²，陈东平³

¹南京农业大学经济管理学院，江苏 南京

²四川省社会科学院农村发展研究所，四川 成都

³南京农业大学金融学院，江苏 南京

收稿日期：2015年12月26日；录用日期：2016年2月19日；发布日期：2016年2月23日

摘 要

中国农村社区破碎化引起广泛关注，这极大影响了社区善治的实现。如何解决这个问题？本文提出了借助社区发展基金，重构村民互动网络和社区规范，实现社区善治的构思。本文用XJ县MN村的社区发展基金实践对此框架做了实证分析，结果显示，社区发展基金可以成为重构社区社会资本，实现社区善治的有效工具。

关键词 :社区发展基金，社会资本，社区，善治

1. 引言

改革开放三十多年，中国农村得到了长足发展，农民生活水平大幅提高，然而，转型中的农村发展也遇到了众多挑战。村民在关注自己利益得失的同时，社会公德在丧失；社区内部公平问题凸显；村民之间缺乏有效的沟通机制；村内谣言易生且农户抱怨多；村民对社区公共事务的参与度低……，这些问题的存在表明农村社区已经破碎化。在社区认同式微、网络破碎、村民信任度不高、公共规则失效的背景下，许多社区活动难以开展、公共事务无人管理，这些问题的存在影响了社区善治的实现。建立群众对社区共同体的认同、提高社区群众之间的信任度，成为实现社区善治的前提条件。

解决社区破碎化问题，建立社区合作能力是必然选择。如何建立社区合作能力？本文拟借助社会资本理论，通过对四川西部XJ县MN村社区发展基金(Community Development Fund，简称CDF)实践的分析，提出可选的行动路径。

本文分五部分，第一部分提出问题；第二部分界定了社区发展基金和社会资本在文中的含义；第三部分构建了文章的分析框架；第四部分借助对MN村CDF项目实践的分析，对分析框架做了验证。最后，作者对文章做了总结，提出了借助社区发展基金实现社区善治的可行路径及注意事项。

2. 概念界定

2.1. 什么是社区发展基金

关于社区发展基金，学界和实践界尚未形成统一的概念，从现有社区发展基金研究和实践看，社区发展基金可做如下界定：社区发展基金是与孟加拉国GB (Grameen Bank)模式小额信贷有区别的农村微型金融供给模式，它与GB模式的区别主要体现在：社区所有、社区管理、社区受益。

理解社区发展基金的概念也可以从社区发展基金的如下功能和特点入手：社区发展基金以赋权和培育社区自组织为根本，以社区为载体，以难以获得正规金融服务的贫困社区农户为服务对象，以贫困农户公平获得贷款机会为措施，通过以社区农户为主体的民主决策、民主管理实践，创造公开、公平的社区发展基金运作环境，并藉此平台实现自愿、可及的社区公共服务供给和社区公共资源的可持续管理，推动社区综合发展。

实际操作中，社区发展基金受如下原则约束：

1) 以更多、更穷的社区农户受益为目标。实现这一目标的手段主要是控制贷款额度，并调动农户的参与热情，避免垒大户的产生。

2) 社区内周转使用。基于社区受益的原则，操作中不允许村外人使用社区发展基金。

2.2. 社会资本的概念

不同学科对社会资本有不同理解，同一学科对社会资本的解读也不一。在本文中，社会资本是指社会组织的特征和社会组织内人们的共享认知，包括人们从非公开投资活动过程中逐渐演化而来的网络、规范、信任、价值取向、信念、共享知识等。可以从两个层面理解社会资本：结构层面(structural social capital)的社会资本和认知层面(Cognitive Social Capital)的社会资本(Uphoff and Wijayaratna, 2000) [1] 。结构层面的社会资本涉及个体在一个系统或结构中与他人或强或弱的联系，具体来说，结构层面的社会资本是一个组织客观上存在的既定角色、社会网络、规则等，是直观的、容易感知和辨别的组织内人与人之间的相互关系和作用；认知层面的社会资本关注共享的知识和认知，指影响人的行为方式的精神层面的东西，不容易判断和识别，是一种内心的东西，具体指成员主观上共享的信念、态度、价值取向等。

3. 理论框架

社区合作，面临的第一挑战是集体行动的困境。解决这一难题，Ostrom (1999) [2] 提出，社会资本是推动团体实现合作的核心。其实，Putnam (1993) [3] 早已提出，社会资本能够通过推动协调行动促进合作而提高社会效率。Coleman (1988) [4] 和Bourdieu (1986) [5] 更早提出了借助社会资本解决集体行动困境的想法，他们认为，社会资本可以成为整合个体行动的资源，这种资源可以成为解决公共物品提供和集体行动困境的路径。

中国农村社会资本不足是目前发展困境的重要原因得到学界的广泛认可(熊惠平，2006；赵红灿、池忠军，2007；聂飞，2010；王雯娜，2011；廖媛红，2013) [6] - [10] 。解决这一难题，提高社区社会资本是必然选择。如何提高社区社会资本？在目前困境下，外部推动是一种可选方案。外部如何推动社区社会资本的重构？其作用机理是什么？

本文将CDF作为提升社区社会资本的工具，将为CDF提供技术支持和能力建设的SG¹作为外部力量，从社会资本的结构层面和认知层面分析借助CDF，重构社区社会资本的路径。为了分析CDF对社区社会资本的影响，本文列出结构层面和认知层面社会资本的主要构成因子，见表1。

表1. 社会资本的两个层面及其影响因子

本研究所用案例重构社会资本的路径是，从客观因子入手，即通过建立组织，搭起人们互动的网络，建立人们互动的规范。在基于组织规范的互动中，人们的价值取向、态度发生变化，从而对社区社会资本产生全面影响。

下文将结合CDF项目实施中MN村社会资本的变化，比较CDF项目的实施对社会资本各因子的影响，以及这种影响是怎么发生的。

4. 案例分析

4.1. 资料来源

本研究所选案例为XJ县MN村CDF试点项目。研究所用资料主要来自SG的入村工作记录，笔者参与了项目实施过程，笔者入村的实地访谈和参与式观察资料也是本研究的资料来源。

4.2. MN村基本情况

MN村处于两州一市交界处(阿坝州、甘孜州、雅安市)，全村平均海拔2700米。全村四个村民小组，沿河谷分布，总共170户，687人。全村耕地1200多亩，主要农作物有：玉米、洋芋、胡豆、豌豆和小麦。主要经济作物是绿豌豆。MN村没有集体经济和企业、作坊等，村内外出务工人员较多，多数是季节性短工。由于位于沟尾，MN村草场面积大、牲畜多，有牦牛超过3000头，黄牛400头左右，羊2000只以上。村民的主要收入来源是采集松茸和挖虫草，其次是种植业收入，第三是牧业收入。村民平均年纯收入800元²。

4.3. MN村CDF项目大事记与案例

MN村是XJ县27个CDF项目试点村之一。该项目中，XJ县扶贫办提供了CDF本金32万元，SG运用参与式方法提供技术支持和社区能力建设。MN村项目试点工作于2009年9月启动，截止到2012年7月底，SG入村提供协助14次。MN村CDF项目实施关键环节如下：

1) 宣传动员。XJ县CDF项目启动的宣传动员工作由经过SG集中培训的乡、村干部负责，具体内容包括：向村民讲解什么是社区发展基金，建立社区发展基金的意义和作用，如何运作社区发展基金，如何管理、使用社区发展基金等。宣传方式主要有三种：一是入户讲解；二是召开村民大会和小组会宣讲；三是向每户农户发放社区发展基金宣传折页。MN村的宣传动员并不顺利，如下工作记录可以反映项目启动初期村民对CDF项目的态度。

资料一：2009年10月16日，SG入村工作记录

按照工作步骤和要求，2009年9月19日~21日到村协调员培训结束后，MN村到村协调员即村两委成员应该在村内进行项目宣传，MN村只有村主任一人参加到村协调员培训。SG在2009年10月16日入村，任务是观察MN村管理人员公选过程。然而，村民大会未启动，SG已经发现村内宣传根本没做，SG只能在村民大会上向村民讲解项目背景、意义、实施原则和方式等，讲解中，村民提出了很多意见：

“村两委的经常办事都是靠关系。”

“直接把这笔钱平分了，不然到最后到哪里去了都不晓得。”

“反正我们也得不到钱，干脆就不要，把这笔钱还回去。”

“谁管谁要吃(贪)。”

“选出的人员太多，还不够他们的工作费。”

“我个人就要把钱拿来用。”

“钱不贷给我怎么办？”

“利息咋用？”

“我直接借十万。”

“钱贷不出来怎么办？”

“规矩哪个定？”

“利息多少？”

“为了方便，直接就把钱分到组上，组长来管，不要谁来管。”

“肯定是有关系的可以贷，没关系的就贷不到。”

2) 社区发展基金管理人员产生和机构开办。社区发展基金设理事会和监事会，一般分别由3~5人组成，理事会和监事会人员由村民民主选举产生。理事会是执行机构，成员包括理事长、会计、出纳，在乡镇政府和村两委的领导以及县扶贫部门的业务指导下开展工作，接受会员大会和监事会的监督。监事会成员包括监事长和监事员，MN村监事会由监事长和两名监事员组成，负责监督理事会工作，并协助理事会办理机构开办手续，日常工作中还要向农户讲解、解答项目相关问题。社区发展基金会在民政部门注册，为社团组织。MN村的管理人员公选比较谨慎，村民讨论后决定公选分两步，先产生候选人，然后再正式公选。具体公选办法和结果可以参见资料二。

资料二：2009年10月16日，SG入村工作记录

经过SG工作人员再三讲解，到下午三点过，村民开始公选管理人员。MN村全体村民代表(每户1人)、MW乡人大主席、XJ县扶贫两资以工代赈办公室工作人员、社区工作人员参加了公选。公选分两步：

1. 预选候选人。每人发一张纸条，按职务选候选人，每人每个职务选一人。按票数高低，理事会每个职务票数第一、第二成为正式候选人；监事会票数前五名成为正式候选人。

2. 正式公选。候选人选出后，正式选举，理事会按职务匿名公选，监事会三位成员不分职务匿名公选。

MN村社区发展基金会管理人员基本情况如下(见表2)：

3) 人员培训与内部关系协调。作为新鲜事物，对主要执行人员的培训非常重要，XJ县CDF各项目村理事会、监事会成员分别接受了SG提供的集中培训三次。按照试点工作进度要求，分别重点培训社区发展基金基本知识、建立社区发展基金的政策和程序、基金内部制度和运行管理、基金财务管理核算和报表制度等内容。此外，每次入村工作，SG根据各村情况对村民、村干部和基金会管理人员提供及时的、针对性的培训。资料三反映了管理人员内部的矛盾。

表2. 社区发展基金管理人员基本情况

资料三：2010年1月15日，SG入村工作记录

SG：上个月开过会以后，还给你们布置了一些任务(内部分工、形成管理制度初稿)，你们完成得怎么样了？

监事长：我们确实存在了些问题。我们是监事，曾老二是理事长，他啥子都有点独立：上次开了会，章不能一个人拿，要三个人拿，结果他就不交；会计在县上，我们喊他(理事长)叫上会计一起办(机构开办)，他从来不通知。

4) 制定CDF管理制度。CDF管理制度除不能平分、单户贷款最高额度不超过12,000元外，具体管理制度由各村自主制定，内容包括：人员分工；贷款审核、发放、回收；联户担保方式和相关要求；资金占用费收取办法；资金占用费的使用规则，包括日常开支管理；财务公示以及各环节的监督管理措施。CDF管理制度制定是个反复的过程，MN村CDF管理制度由管理人员和村两委成员讨论形成初稿，在经过村民小组会议讨论和村民大会讨论后，经过村民大会通过后在第一轮贷款中执行。下面的工作记录反映了管理制度制定的复杂性。

资料四：2010年1月15日，SG入村工作记录

SG：我们上次培训结束后，在这又给你们办了一个培训，在这之后做了什么工作？

理事长：我们注册已经完成了，就等开户了，章程制度讨论好了。

SG：你们的制度是怎样通过的？村民有意见不？

监事长：我们是开大会通过的，我们一条一条地念，村民还是有意见：你们钱都没有到，还在闹什么？等你们把钱弄回来再说啊。

资料五：2010年1月15日，SG入村工作记录

SG：你们觉得哪些工作还比较难办？

理事长：借款不还。

监事员苏某：其实我们一组的比较好，刁民就在二组。

SG：你们现在连位子都没有端正，所以工作就做不好。

理事长：他们就说“钱是国家发给我们的，反正不管你们的事情”。

SG：你们就要给他们解释清楚，一个人借钱不还，谁吃亏？你们先解释给我们听。

监事员苏某：这个钱是国家发给我们的，但是现在是归集体管理，不还款我们大家都吃亏。

SG：怎么让借钱的人还款？

理事长：联户担保。

SG：是怎样联户的？没有联掉的吗？

理事长：我们是自愿的，但是我们二组的说“反正我不联户还是要借款，反正国家的钱有我一份”，就耍赖皮。

监事员苏某：我们一组都联户好了，只是规定，一家人之间不能相互担保。

监事长：我们还是规定逾期不还款就要缴纳滞纳金，包括我们的所有的损失。

理事长：这个钱到底是怎样的？我们村长说是他要的？

SG：首先这个钱是国家发给你们的，发给你们之后就不是国家的了，是你们每个村民的。要弄清楚。

5) CDF的运行管理。CDF的运行管理和CDF管理制度的完善是同步的过程，MN村CDF在运行中发现了管理制度的不足之处，比如担保条款存在漏洞等，在SG的协助下，MN村通过村民大会对管理制度作了修改。

资料六：2010年7月15日，SG入村工作记录

2010年7月15日，MN村第一次放款，SG参加了放款全过程，下面是放款中出现的部分问题：

1. 管理人员怕承担责任，怕得罪人，没有按管理制度和实先确定的借款程序办理村民的借款，表现在：

(1) 要求借款人和担保人要亲自当场签名按手印，但有些借款户代担保户签字按手印，管理人员仍然把款借给他。

(2) 要求一户不能同时既做担保户又做贷款户，放款时出现有人同时作为担保人和贷款人的情况，管理人员仍然签字放款。

(3) 要求父子之间不能担保，但基金会出纳为其已经分户的儿子担保借款，基金会的其他成员也签字认可。

(4) 监事员赵某在有些申请上没有签字，后来赵某和监事员苏某调换了位置，这样赵某排在了签字顺序的最后，只要别人在申请上签字，赵某就签。

放款现场，许多村民都认为基金会成员没有坚持制度。其中典型的是，有位妇女在没有看贷款材料的情况下，就和基金会成员说已经发放的贷款中肯定有不符合规定的，说“和你们赌1000元，当场查看，如果没有问题，就把这1000元给你们”，结果CDF管理人员不作回应。

2. 村民突破管理规则

MN村社区发展基金会管理制度由村民讨论，并经村民大会确认，但是许多村民仍在试图不遵守自己认可的管理制度，具体表现在：

(1) 管理制度规定父子不能担保，就有人不停地用母子、母女、夫妻等担保关系来贷款，说“你们说的是父子，我们不是父子”。

(2) 有村民吵着要借款，说是国家的钱，凭啥不给我借，我想借就要借，不要担保都可以。

(3) 四组有4户的申请存在问题，包括重复担保、既做担保户又做贷款户等。

(4) 四组一个人找了一个年青的小伙子冒充担保户来完善贷款手续。

弄清村民不满的原因后，SG发现本次MN村放款，SG要发挥监督者的作用，而且要及时、公平的处理。于是，SG在放款现场组织管理制度修改讨论，村民现场认可管理制度中的“父子不能联保”涵盖了同等关系的不能联保，比如母子、母子、夫妻；SG又连夜找到相关当事者，能补齐手续的补齐，手续不完善的将钱追回。

6) CDF运作跟进与总结。第一轮资金发放后，村民发现这次放款做的公平，但是仍有部门村民有赖账的侥幸心理。为此，SG多次入村访谈，并督促CDF管理人员平时多向村民讲解。结果，MN村最穷的一户反倒提前还款，这户还款后，其它观望的农户陆续还款。自此放款、收款都比较顺利，管理人员也在社区慢慢建立起威望。资料七可以反映村民对管理人员评价的变化。

资料七：2012年3月5日，SG入村工作记录

SG：你觉得社区发展基金这个项目到现在，他们(管理人员)管的怎么样？

村民：做这个项目，大家都素质提起来了，对社区和谐、邻里关系这些都好。

监事长：2011年(第一轮还款)处理下来，没有人敢不还款了。大家都有这个信心把这个项目搞好。

4.4. 案例分析

如上记录只是冰山一角，已经展示了MN村的复杂情况和CDF项目推动的曲折。2009年10月16日的工作记录中，可以看出村民的众多疑虑：村民对村干部不信任；村民对集体的事务能否管好没有信心；村民选出了管理人员，但是对他们自己选的人也疑虑颇多；管理人员内部不团结，遇事相互推诿；许多村民、管理人员的规则意识不强，且普遍存在推卸责任的现象；村民以“赚到便宜”或不吃亏为行事准则。这说明MN村社区已经破碎化，村内没有经大家普遍认可的做事规矩，村民信任缺失，村民很难一起做事。然而，从这种破碎中，也能发现希望的种子，无论普通村民还是管理人员、村干部，都有朴素的公平意识。比如大家都认可集体的钱不能让某些人独占，比如都认可规则面前人人平等。

MN村CDF项目启动后，SG通过一系列工作，协调村两委与CDF管理人员的关系、协调CDF管理人员之间的关系，并借助村民对SG这个独立第三方的信任，宣传项目信息、解答村民疑问，同时跟进社区工作、协助社区处理问题，推动社区构建公开、公平的沟通平台和空间，训练社区学会集体议事的方法和态度：包括遇事集体讨论、记录讨论内容、保证各方表达意见的机会、管理人员以协调员的态度工作；财务、事务在人流密集的地方公开公示。SG在农户访谈中给农户的讲解也给了村两委和管理人员公开、公平做事的压力。

从前文给出的工作记录可以整理出自2009年10月至2012年3月，项目实施两年多对村民合作能力的影响。这种变化可以用表3说明。

从表3总结可以看出，CDF重构了MN村村民的基本行为规范和村民交流的社会网络，从而在社区层面重构了社区结构层面的社会资本。例如，许多村民在项目实施初期以借到钱为不吃亏的标准，不顾规则，甚至不打算还款。在项目运作两年后，这种情况发生了变化，除个别农户发生意外难以还款外，其它农户遵守CDF管理制度。CDF也在认知层面重构了MN村社会资本。从项目后期村民的反馈可以看出，CDF公开、公正、公平的运作方式对社区风气也有改善作用，村内形成了一种可以集体做成一件事的氛围，这说明社区认知层面的社会资本也被重构。这些变化都对公共事务、公共资源管理起到正面影响。

在本项目中，CDF与其说是金融工具，不如说是训练村民团结合作、共建家园的平台。因为，CDF项目的实施过程中，村民、管理人员、村两委相互之间不断学习，不断沟通、争吵、妥协、达成一致。这一平台提供了村民评理的地方，是村民沟通的公共空间，是可以共享快乐、共担悲伤的地方，是可以实现村民沟通方式变革的地方，即在情感式的、零碎的邻里长短沟通之外，建立更理性、更体系化的半正式沟通方式，从而提高村民之间的沟通效果。

在MN村，项目启动近三年，村民价值取向、态度和做事方法才有比较明显的变化：村民认为大家素质都提高了，村干部也觉得大家现在都比较守规矩了。这也表明，社会资本的重构是漫长的过程，不能一蹴而就。

5. 结论

5.1. 社区发展基金是实现社区善治的有效工具

社区拥有、社区管理、社区受益的运作方式，是社区发展基金的主要特征。这种以社区为主体的运作方式，构建了社区自我管理的网络，强化了村民的自我发展意识，是实现社区善治的有效方法。

表3. 项目实施前后，MN村社会资本状态比较

5.2. 给社区自我管理的空间是培育社区社会资本的前提

基于社会资本理论，本案例也证明，社区社会资本的根基在社区，给社区自我管理的空间是社区可以自主互助、重构互动网络和重建社区规则的基础。

5.3. 借助社区发展基金实现社区善治是个缓慢的过程

社会资本的重构不仅涉及人的认知的改变，还涉及规则的形成和演化，这必然是个反复磨合、调整、适应的过程，不可能一蹴而就。

5.4. 社区发展基金不是万灵药，有使用局限性

作为重构社区社会资本、实现社区善治的工具之一，社区发展基金的适用性和作用不应被夸大。因为社区本身是复杂的，同时作为社区公共财产和社区金融工具的社区发展基金不是解决所有社区和所有问题的万灵药。

基金项目

本文受到江苏省2014年度普通高校研究生科研创新计划“社区基金发育机理及响应条件研究”资助，项目号：KYZZ-0169。

文章引用

高名姿,韩 伟,陈东平. 借助社区发展基金促进社区善治—基于XJ县MN村社区发展基金项目的案例分析
To Promote Good Community Governance with the Community Development Fund—Case Study on MN Village, XJ County Community Development Fund Project[J]. 社会科学前沿, 2016, 05(01): 1-9. http://dx.doi.org/10.12677/ASS.2016.51001

参考文献 (References)