ABSTRACT

A good business environment is productivity and competitiveness. The business environment plays an important role in the economic development of a country or region. Based on the actual situation of Chongqing's J district, the article uses the benchmark method and analytic hierarchy process, combines quantitative analysis with qualitative analysis, and refers to the World Bank and other mainstream evaluation index systems to construct a comprehensive evaluation index system composed of 4 primary indicators, 17 secondary indicators, and 55 three-level indicators, with a view to presenting the overall situation of the business environment of the construction of J zone and the deficiencies in the reflection behind it. The study found that the overall policy and environmental environment of the J zone are excellent, but the economic and social environments are weak. The research suggests that we need to improve administrative efficiency and build a first-class service brand; carry forward the spirit of the rule of law and create a first-class business environment; maintain fairness and order and create a first-rate market order; accelerate the construction of talent teams and optimize the structure of talent teams and implement the construction of related supporting infrastructure.

Keywords:Benchmarking Method, Analytic Hierarchy Process, Business Environment

标杆值法和层次分析法下的营商环境优化研究

——以重庆市J区为例

李明莉，刘晓民

重庆大学公共管理学院，重庆

收稿日期：2019年12月27日；录用日期：2020年1月9日；发布日期：2020年1月16日

摘 要

好的营商环境就是生产力、竞争力，营商环境对国家和地区的经济发展举足轻重。文章基于重庆市J区实际，运用标杆值法和层次分析法，定量分析与定性分析相结合，参照世界银行及其它主流评价指标体系，构建由4个一级指标、17个二级指标及55个三级指标所构成的综合评价指标体系，以期呈现J区建设营商环境的整体情况及其背后折射的不足之处。研究发现，J区政策基础环境和自然地理环境整体情况优秀，但是经济基础环境及社会基础环境较为薄弱。研究认为要提高行政效能，打造一流服务品牌；要弘扬法治精神，打造一流营商环境；要维护公平有序，打造一流市场秩序；要加快人才队伍建设，优化人才队伍结构；要落实相关配套基础设施的建设。

关键词 :标杆值法，层次分析法，营商环境

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1. 前言

营商环境是影响区域市场主体行为的一系列综合发展环境的总和。良好的营商环境不仅表明了一个国家和地区的经济软实力，也可相应地提高其综合竞争力。习近平总书记先后在中央财经领导小组系列会议、博鳌亚洲论坛、深入推进东北振兴座谈会等多场合突出优化营商环境的战略意义。李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上发表“营商环境就是生产力”的讲话。2019年10月，国务院公布《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。同年10月，《2020年营商环境报告》由世界银行公布，中国的排名情况相较2018年上升15位，位列第31名。在这些背景下，各级政府都深入推进优化营商环境的落地实施。重庆市于2018年7月印发了《关于全面优化营商环境促进民营经济发展的意见》。2019年8月，重庆推出91条举措完善营商环境。近年来有研究机构相继出台关于国内城市营商环境排名的报告。报告指出，重庆市在软环境、社会服务环境、基础设施、人力资源等方面仍然劣势明显，这些都极大掣肘了重庆市营商环境的健康发展。因此，有必要对重庆市的情况进行进一步研究，找出短板并不断改进，以达到以评估促发展的目的。

以重庆市J区营商环境的实践作为研究个案进行探讨，主要基于以下考量：(1) J区是重庆的老工业区、国家级重庆高新区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区。传统老区与创新新区的双重身份决定了其区域环境的复杂性，以优化营商环境为目的，而要考虑的因素必须全面且深入，才可全面剖析J区现状，这奠定了本研究开展的基础条件；(2) 近年来J区正在挥别传统工业大区身份，全速转型。打造亲商、安商、营商的政策环境，如建立“一条龙”机制、推动创新高地建设、着力搞好五个“双联动”等。这些举措取得了显著的成果，具有典型性；(3) 通过与标杆城市作对比，选取了部分代表性指标，发现J区存在明显差距，如外资企业占比、R & D占GDP比重等。这种现状使得有必要深入探究J区营商环境短板，为J区经济社会发展助力。

2. 现有研究综述与评价

国内外关于营商环境的研究多从如下角度论述：

首先是关于营商环境重要性和意义的研究。Carmen Dobrin、Marius Cioca肯定了政府部门通过优惠性政策来推进营商环境的建设，并强调其符合一个经济体的发展趋势 [1] ；Tomasz W. Kolasinski强调了营商环境与企业生存发展息息相关，其中良好的税务营商环境可保证税法实施、吸引要素集聚、提高企业及区域竞争力，为经济发展助力 [2] ；Dan Li等人肯定了外部营商环境对于企业融资的重要性，可以降低企业融资成本与风险，影响企业的经营发展 [3]。

二是营商环境的问题及优化研究。娄成武、张国勇提出地方政府的营商环境优化意识尚浅、不注重协同治理、治理制度不完善等问题，提出要发挥政府的主导作用、社会主体协作治理、推进“放管服”改革等 [4]。宋林霖、何成祥从优化营商环境的视角出发，论述了怎么推进放管服改革，国家治理与全球治理的思想也贯穿其中 [5] ；张威认为我国营商环境政策不连续、公众知晓度不高、政府与其它群体权责不清，因此要合理简政放权、降低企业要素成本与税费负担等加以解决 [6] ；谢俊等人基于粤港澳大湾区城市群，分析了其与国际一流湾区在营商环境上所存在的外部差距，以及区域城市间的内部差距，从市场环境、政务环境、法治环境和社会环境四个方面提出建设路径 [7] ；史长宽收集了我国30个省级横截面数据，论证了各省营商环境指标与进口之间的相关性，提出要加快政府办事效率，减少公司开办企业的行政审批时间 [8]。荁可宁选取多个副省级城市为对象，运用多指标熵权模型，明确了制约沈阳市营商环境构建与质量提升的因素，为营商环境提供新的思路和研究视角 [9]。

三是关于营商环境指标体系建立与评价的研究。其中，世界银行每年发布的《营商环境报告》影响最大，且相对成熟稳定，指标大体可分为便利化、法治化和国际化维度。经济学人智库(EIU)形成了对82个国家包含政治、经济环境在内的91个二级指标，不仅考量这些经济体的过去数据，也对将来情况做出预判。另外世界经济论坛每年都会发布《全球竞争力报告》，是最早构建的全球经济体的营商环境评估体系。杨涛构建了3个一级指标和18个二级指标，对鲁苏浙粤进行了比较，为探索区域经济差异提供了启示 [10] ；魏淑艳构建了东北地区投资营商环境评估指标体系，发现资源、技术和体制的三重约束构成了东北地区投资营商环境差的主要成因 [11] ；王晓玲评价了辽宁自贸试验区与其他地区的差异，并提出了对策 [12] ；部分学者则是基于世界银行的指标体系进一步开展研究，如许可运用了2700家国内私营企业的调研数据，站在企业角度探索了经济危机后中国的营商环境情况 [13] ；洪海从世界银行评价指标体系入手，针对我国现阶段在营商环境建设中存在的问题，提出了促进营商环境指标分数提高的建议 [14] ；娄成武、张国勇立足世界银行指标体系的先天不足，提出了中国营商环境指标体系搭建的正确视角 [15]。

四是营商环境中的制度研究。阳军、刘鹏对国内外机构对营商环境的评估及指标做出了分析评价，基于第三方视角，提出了推动营商环境的制度完善路径 [16] ；董志强等以世界银行公布的我国30个大城市投资营商环境数据为基础，验证了营商制度软环境对经济发展的影响，结果表明城市营商软环境对城市经济发展举足轻重 [17] ；魏下海等人研究了制度环境与企业家用于“内治”与“外攘”的时间配比的关系，得出了改善制度质量和政策环境可鼓励企业家创造财富 [18]。

综上所述，国内外学者对营商环境进行了深入细致的研究，但还存在一些问题：国外研究如世界银行的研究，指标体系构建、数据获取都是基于全球视角，不适用于中国国情；另外缺乏对营商环境内涵的准确认识，将一些重要的经济指标等同于营商环境指标；对营商环境的研究偏重于定性分析，少有的定量分析的数据也大多通过调查问卷获取，数据分析不具有科学性。因此，今后在指标体系选取、计算方法上仍需要进行深入研究。

3. 营商环境评估与分析

3.1. 指标体系的构建

评价指标是衡量区域营商环境好坏的关键因素。本研究指标体系的选取主要考虑了《优化营商环境条例》、重庆市优化营商环境工作重点、J区区情及优化营商环境工作重点。普华永道发布的《中国城市营商环境质量报告》，从政府、产业、功能、人才4个角度来评估，涉及到8个二级指标及30个三级指标，但其指标过于宽泛，不够具体。粤港澳大湾区发布的《中国城市营商环境评价报告》与央视发布《中国城市营商环境报告》，都是以国内主要一二城市作为主要评估对象，未涉及到城市中的特定区，且指标也不适于评估城区的具体情况。因此，按照科学性、层次性、全面性等原则，本研究借鉴了国内外相关研究成果，确定了综合评价指标体系(参见表1~表4)。本研究将营商环境评价指标体系分为：政策基础环境、经济基础环境、社会基础环境、自然地理环境4个一级指标，17个二级指标及55个三级指标。

表1. 各个判别矩阵权重值

3.2. 指标评估的权重和赋值

层次分析法(Analytic Hierarchy Process, AHP)首先利用分解的思想，将决策问题分成不同的层次，然后用求判断矩阵特征向量的方法，来计算下层指标对上一层指标的优先权重，最后利用加权求和递阶进行并归得到各个指标层对目标层的相对权重。本研究在确定重庆市J区营商环境评价指标体系的基础上，利用AHP法确定指标权重，最终计算营商环境评估分数，从而判断重庆市J区的营商环境现状使用标杆值法对J区营商环境进行全面评估。将J区营商环境划分为四大板块，并通过统计数据、实地走访、问卷调研等方法，获取各个板块三级指标的相应数据。如是否开通专门网上申请窗口、开办企业环节数量这类指标可通过官网或者统计年鉴等处获得，关于政策信息解释度、税收优惠安排力度这类指标则是在进行企业调研时分发给企业填写问卷的，关于外资企业占比等指标则是从政府相关单位获得。以开办企业此外，选取北京、上海作为对标城市，并参考世界银行的研究方法对北京、上海各赋权45%、55%，从而获得标杆城市相关指标综合得分情况。

以表1中二级指标“开办企业”( )的计算为例，具体步骤如下：

第一步，对于各指标权重的确定，使用德尔菲法，综合6位专家的意见，再运用层次分析法进行赋予。二级指标“开办企业”( )若由1、2、3、4、5五个三级指标构成，建立不同层次指标之间的判别矩阵，并由此计算结果最终得到各个判别矩阵的权重值。

第二步，根据几何算数平均法计算各个因子的权重 ${\bar{U}}_i$，计算公式为：

${\bar{U}}_i=\sqrt[n]{w_i}$，其中 $W_i={\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\prod }}{c}_{ij}\left(\text{i}=1,2,\cdots ,n\right)}$。

第三步，进行归一化处理，得到判断矩阵的权重值，处理公式为：

$H_i={\bar{U}}_i/{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{n}{\sum }}{U}_i}$

第四步，建立模型计算营商环境综合评价值。具体数值是通过将营商环境各标杆评价指数进行加权平均得出，综合绩效评价模型为：

$\beta ={\displaystyle \underset{i=1}{\overset{p}{\sum }}\left({\epsilon }_j{\displaystyle \underset{j=1}{\overset{\left[f\left(t\right)\right]}{\sum }}{\theta }_{ij}}{\left(\frac{m_{ij}}{{\text{s}}_{ij}}\right)}^{p\left(i,j\right)}\right)}$

$S={\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}{\left(W_j*\frac{m_j}{S_j}\right)}^2}$

其中： $p\left(i,j\right)=-1$，或1； $i=1,2,\cdots ,p$； $j=1,2,\cdots ,\left[f\left(i\right)\right]$；S表示被评价事物的评价综合值，w_j表示第j个评价指标的权重；s_j表示第j个评价指标的标杆值；m_j表示第j个评价指标的实际值；n表示评价指标的个数。

3.3. 指标的数值计算

假定标杆城市的得分是满分，设定当80 ≤ β ≤ 100时，表示J区整体营商环境为优，处于全国优秀水平；当70 ≤ β < 80时，表示整体营商环境为良，处于全国较好水平；当60 ≤ β < 70时，整体营商环境一般，处于全国平均水平；当β < 60时，表示整体营商环境较差，不及全国平均水平。通过上述标杆值法，得到J区营商环境综合评价值β为72.048。具体数值参见表2至表5。

表2. 政策基础环境指标体系及数值计算表

表3. 经济基础环境指标体系及数值计算表

表4. 社会基础环境指标体系及数值计算表

表5. 自然基础环境指标体系及数值计算表

4. 营商环境评估结果

通过表2到表5的数值，可算出β值为72.048，居于[70，80]之间，整体营商环境为良。但四模块具体得分情况具有差异性。总体来看，J区政策基础环境和自然地理环境整体情况优秀，各项三级指标综合得分较高，同时也可直观看到J区营商环境当前主要不足。

4.1. 政策环境评估结果

J区政策环境得分为87.14，说明J区在政策环境方面卓有成效。第一，开办企业方面，J区开办企业情况处于全国较好水平，但也要进一步缩减企业开办环节，进一步提高开办企业手续效率。第二，政务公开程度上，J区的政务公开信息化覆盖率和政策信息解释度处于全国最优水平，但行政审批在线办理效率得分为65.93，仅处于全国平均水平。第三，政务政策水平上，J区对投资者的保护处于全国优秀水平，税收优惠安排力度和企业行政性收费负担得分处于全国的较好水平，但和标杆地区存在一定差距。第四，法治环境上，四项指标得分均在80分以上，处于全国优秀水平。其中“政府部门中介服务收费规范性”达到了标杆地区的水平，该项指标是指政府在接受委托人委托、提供中介服务、依法提供有偿的专业知识和技术服务时，向委托人所收取费用时严格按照规定和标准，说明J区政府遵守规范办理公共事项。

4.2. 经济环境评估结果

J区经济基础环境整体得分为67.70，说明J区经济发展水平一般，处于全国平均水平。从国家整体层面看，我国经济发展进入新常态，人口红利正在逐渐消失，部分低端产业链及外资企业外移，经济发展正在结构化转型期。受国家整个经济下行压力影响，地区普遍存在增长乏力，J区也难免于此。从地区层面来看，J区面临着严峻的地区竞争，重庆市各区县竞争激烈，且J区的上市企业少，地区资金利用及外资利用效率低下的企业多数仍处于中低端产业环节，缺少高科技、高税收、带动能力强的生产性企业，不利于区域形成产业集群效应等。而这些恰恰对地区经济发展起着举足轻重的作用。具体来说：

第一，从经济发展程度上来看，J区每万人固定资产投资处于全国优秀水平，人均GDP处于全国较好水平，而GDP增长速度在三级指标中所占权重最大，综合可看整体经济实力处于全国一般水平。GDP增速放缓，增长乏力，与国内领先水平有一定差距，地区经济放缓对趋利的企业来说易导致企业生产成本上升，利润下降，易出现通过裁员来降低成本，相继容易引发众多经济问题及社会问题，不利于J区整体的营商环境建造。第二，经济开放水平上，J区经济发展对外贸的依赖程度大，然而J区每万人实际利用外资额只有285万元，远低于标杆值，实际的外资利用水平较差，通过外资企业占比这一指标也能说明此问题的存在。第三，市场容量上，J区的市场剩余购买力及潜在需求处于全国一般水平，无明显竞争优势，而每万人上市企业数量更是处于全国较差水平。J区的上市企业较少，对于拉动就业、促进经济循环乏力，市场容量更加容易紧缩，蕴藏着经济失调的巨大风险。第四，经营成本上，J区各指标经营成本都较低，都存在显著的优势，并且J区给出了大量政策支持，使得落地企业能够在办公、经营、纳税及用工等各个方面节约成本，从而提高企业的利润空间，使得J区在全国平均水平中都具有一定竞争力。

4.3. 社会环境评估结果

J区社会环境得分为50.68，处于全国一般水平。社会生活水平上，J区人均可支配收入得分为60.04，处于全国一般水平；人均纯收入得分较低，低于全国平均水平。社会服务水平上，J区的互联网基础设施比较完善，给予企业发展提供一定的科技资源支持，但是卫生医疗方面的还需进一步的完善和提高。市场服务水平上，J区专业化服务企业比率得分86.77，处于全国优秀水平。其中，专业协会及联盟数量的得分居于全国良好水平，各类专业协会和企业联盟为区内企业提供了高质的专业化服务。科技资源水平上，J区的科技资源总体水平处于一般水平，如果长期下去，势必会形成技术实力差距，减缓经济增长速度。特别是“R & D占GDP比重”权重，J区该项指标得分在60分以下，低于全国平均水平，亟需进一步提高。人才储备程度上，J区四项指标得分均低于60，低于全国平均水平。其中，从业人口占常住人口比重较低，在一定程度上也反映出J区的就业率的水平不高。人文环境上，J区的职业教育发展良好，但相对来说高等教育资源就有些欠缺，这也是造成高等教育平均在校学生数这一指标分数较低的原因。

4.4. 自然环境评估结果

J区的自然地理环境整体得分为67.91分，自然地理环境条件一般，处于全国平均水平。其中主要是交通环境得分，拉低了整体平均得分。从自然资源上看，J区各项指标都处于全国的优秀水平。从宜业环境上看，J区环境承载空间乐观，另一方面也看出J区环境治理取得显著效果。从交通环境上看，道路的密集程度高反映出来J区在道路建设上有较好的投入。但从公交车数量和轨道交通的覆盖率来看，J区的公共交通有待进一步改善。

由上可以总结出J区营商环境存在的主要问题，主要表现在：第一、公共服务水平有待提高；第二、法制环境建设与市场秩序规范不力；第三，企业融资困境与税务压力大；第四，人才市场发展不够成熟。

5. 优化营商环境的对策建议

5.1. 提高行政效能，打造一流服务品牌

J区近年透明高效的政务环境已经初见成效，但对比一些地区的先进经验，如浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”模式等，仍有很大发展空间。

创新服务机制，提升办理快捷度。建立“一窗通办、按责转办、限时办结”工作机制，组建政务服务电话咨询中心，实现现场、电话、互联网全覆盖帮办服务，优化网上申报，进一步提升办公效率，增进企业满意度。对于流程优化环节严格事中事后监管，对各办事部门进行有效联动，联合开展检查，加大监管力度，确保审批事项真正贯彻到位，行政服务真正便捷惠企有效。

加强政策宣传，提升政策知晓度。畅通信息渠道，开通政务答疑渠道，使企业人员能够全面掌握政策，切实为自己的企业生产助力。政府方面也应借用平台将自身的产业政策、优惠政策等进行广泛宣传，同时组织企业进行申报程序培训，指导项目单位有针对性地编报项目，提高资金申报效率，减轻企业负担，将政府政策给予企业的支持和鼓励落到实处。

5.2. 弘扬法治精神，打造一流营商环境

近年来J区全面推进依法治区工作，完善工作运行机制，切实保障投资者合法权益。同时对于一些先进地区的法治营商环境推动举措，如天津的“津八条”，西安的“五大工作案”，J区应当学习借鉴。

重知识产权保护，严知识产权执法。加强对知识产权和商业秘密的保护，既要做好行政执法、也要司法保护并重。探索学习互联网、电子商务、大数据等领域的知识产权保护规则，规制知识产权滥用行为。J区个别领域执法不严、执法不公、执法效率不高在一定程度上存在，因此要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法流程，加强行政执法信息化建设和信息共享，全区联动促进营商法治环境的建设。

构建“亲”“清”新型政商关系，广泛动员社会力量参与。充分利用互联网平台进行共享信息，公布权力清单，让权力在阳光下运行。全面推行权力清单、负面清单、责任清单，让政商关系界限分明。对投资项目报建审批事项进行全面清理规范，充分放权给市场和企业。面对企业法律诉求高，维权难的问题，搭建合作平台，鼓励相关企业通过与重庆市高校法学院或相关部门进行合作，通过各种形式加强企业法律风险防范意识和能力，为企业提供法律服务。

5.3. 维护公平有序，打造一流市场秩序

良好的市场秩序是企业运行的基础，开放有序的市场能为企业与政府创造双赢的局面。为创造良好的市场秩序，针对J区现实问题提出如下建议：

优化融资环境，拓宽融资渠道。夯实银行在融资中的主导地位，实现银行与中小企业的互利共赢。银行可为中小企业开辟专门的融资风险评估体系及信用度体系，实现评估指标的多元化、全面化，如中小企业的征信数据、固定资产增长情况等等。规范其它民间融资渠道，一定程度上降低借贷的中间成本。社会资本的累计也将进一步促进该区域社会信任的增进，从而达到一种良性的企业经营氛围。

降低市场准入门槛。针对J区企业用地困难问题，首先要通过调研与实际数据的测量同时结合中小企业实际，多侧面帮助中小企业达到园区准入门槛，实现集群式发展。立项上要给予配合，对科技程度高、体量较大、立足民生问题的重要中小企业项目，尽可能争取市级以上立项、市级以上统筹用地指标，有效解决园区容量问题。对一些高新技术中小微企业，加大基础设施建设补助、固定资产投资补助以及税收贡献奖励。

5.4. 加快人才队伍建设，优化人才队伍结构

落后的人才队伍建设机制对营商环境只能产生压制作用并且使具体优化方案难以落地，影响企业发展。J区有领先全市的职业教育院校，但高校数量偏少，J区人才环境优势不明显、优待不够，吸引不了人、留不住人。

思想上清醒认识，行动上积极作为。思想上，进一步明确加快科技人才队伍建设的重要意义。行动上，立足区情，发挥J区较多高等职业技术学校的优势，做好人才方面的对接与引进，建立企业与学校的输送通道。建立“人才引进专项资金”与高级人才信息库。人才信息库实行动态管理，及时增减。通过有效途径和形式，与信息库中人才保持联系，充分利用信息资源。

保障上务求实效，宣传上大张旗鼓。针对J区的不足，加大对中小企业科技创新孵化的支持，同时加大科技创新方面的支持。建立人才补充保险制度，如鼓励企事业单位为优秀专业技术人员和管理人员建立补充保险。宣传上，加大对人才工作的宣传力度，创造助力人才队伍建设的舆论环境。要大力宣传J区人才政策，扩大J区对人才的吸引力和向心力。要大力宣传取得重要成果的科研人员，激励广大科技工作者继续奋斗，为J区经济和社会发展做出积极贡献。

5.5. 落实相关配套基础设施的建设

着力补齐公共交通基础设施短板。推进公共交通系统建设，发挥公共交通的骨干作用，带动全区公共交通和相关产业发展。在城市道路、桥梁建设、轨道交通建设与改造上，加紧完善城市道路网络系统的速度，加大道路网络密度，提高城市道路的通达性，解决员工日常出行交通不便的问题。

着力补齐医疗卫生基础设施短板。加强医院、学校以及相关公共场所的建设。J区虽然资源总量位居全市前列，但主要分布在东城，呈现“东密西疏”的状况，全区应当夯实基础设施建设，加强西城区社区门诊建设。鼓励社会资本参与，调整医疗资源结构，将资源配置逐步到位，从而补齐短板。补齐医疗设施短板的同时要加快人才队伍培养，加大学校教育资源投资。也应该鼓励有资质、有条件的社会组织进入教育领域，并积极协调争取各部门支持，确保各板块公立私立校园基础建设进度顺利推进。

文章引用

李明莉,刘晓民. 标杆值法和层次分析法下的营商环境优化研究——以重庆市J区为例
Research on Optimization of Business Environment Based on Benchmarking and Analytic Hierarchy Process—Taking District J of Chongqing as an Example[J]. 可持续发展, 2020, 10(01): 90-99. https://doi.org/10.12677/SD.2020.101012

参考文献