ABSTRACT

The equalization of basic public services is the basic condition’s equalization of people’s survival and development. The realization of equalization of basic public services is an important policy objective of China’s present and future social development. In the last five years, the related literature on the equalization of basic public services have focused on the empirical research and evaluation index system, many scholars have obtained some research results. This paper will focus on the study of the equalization of basic public services in China from 2013 to 2017, and provide some help for later scholars.

Keywords:Equal Access to Basic Public Services, Equalization, the Research Reviewed

均等化之路

—国内近五年基本公共服务均等化研究综述

郭静媛

华东政法大学社会发展学院，上海

收稿日期：2017年10月24日；录用日期：2017年11月7日；发布日期：2017年11月13日

摘 要

基本公共服务均等化是人们生存和发展最基本的条件的均等。实现基本公共服务均等化是我国现在和未来社会发展的重要政策目标。近五年我国关于基本公共服务均等化的相关文献多集中于基本公共服务均等化的实证研究和评价指标体系，很多学者都取得了一定的研究成果。本文将致力于梳理2013年~2017年五年间学者们对于我国基本公共服务均等化问题的研究成果，为之后学者的研究提供一些帮助。

关键词 :基本公共服务均等化，均等化，研究综述

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1. 引言

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。随着人们对基本公共服务需求的不断增加，我国基本公共服务区域间、城乡间的非均等化问题也越来越凸显。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提出“完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化”，同时也提到“到2020年实现全面小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取实现基本公用服务均等化”的发展要求。基本公共服务均等化旨在通过缩小不同地区基本公共服务水平的差距，使每个国民无论其居住在何处都能够享受大体相同的基本公共服务 [1] 。因此，正确认识和把握各省份城乡基本公共服务均等化的差异，对实现基本公共服务均等化有重要现实意义 [2] 。所以，本文选取2013~2017年学术期刊网上公开发表的以“基本公共服务均等化”为主题的具有代表性的文献，从研究方法、指标与评价体系、现阶段基本研究现状、实现基本公共服务均等化的路径方法、目前面临的问题和未来发展趋势几个方面出发进行综述与评价，希望能为之后的研究提供帮助。

2. 国内基本公共服务均等化研究方法与指标体系

在本章节主要综述近五年国内基本公共服务均等化问题相关文献研究中所采用的研究方法和数据统计与分析方法以及均等化评价指标体系采用的方法。

2.1. 国内基本公共服务均等化研究方法和视角

近五年国内对于基本公共服务均等化的研究主要采用定量分析法、定性分析法、定量与定性相结合、文献研究、归纳法、实证检验、个案研究、实地研究 [3] 等基础的具有普遍适用性的社会学研究方法，其中作者认为在对地方基本公共服务均等化的研究中采用个案研究和实地研究能够更加精确地反映地方基本公共服务均等化的水平以及区域之间的差异。但是，也有一些学者借用其他领域的研究方法比如：制度结构分析方法 [4] 、时间序列分析法¹和批判话语分析²。这些研究方法突破了以往学者常用的方法，在创新的同时更加贴切的对研究对象进行了深入分析，得出了与其他学者不同的研究成果。还有学者以广州市各区(市)为评价单元，运用层次分析法、Spearman相关分析法与通径分析法，进行地区性的基本公共服务综合评价及驱动机制分析 [5] ，更加科学的反映了广州市各区基本公共服务体系的状况。

从研究视角上看，多数研究集中于从公共经济学、社会学、社会经济学等视角阐述如何推进基本公共服务均等化，也有少数学者从公共政策制定的视角 [6] 研究基本公共服务均等化。作者认为，虽然这些研究视角能够较全面的反应基本公共服务均等化的问题，但是，基本公共服务均等化这一主题的研究已经非常成熟，随着我国经济政策和财政政策的调整，基本公共服务均等化将会面临新的问题，后来的学者们应该以创新和发展的眼光来看待这一问题，将研究视角从单一化转向为交叉学科的交互分析，从而更加科学化的反映这一问题。

2.2. 国内基本公共服务均等化的分析方法

对城市基本公共服务水平的分析则主要采用自然间断点分级法³，这一分级方法可对相似值进行最恰当地分组，并可使各个类之间的差异最大化。在对均等化指标体系进行分级时，出现了差异，比如卢洪友 [7] 利用2003~2009年数据，从教育、卫生、文化、就业、环境、社会保险、社会救济等7个方面的基本公共服务，分五级指标构建了均等化指标体系，共包含221项单项指标，不仅是对基本公共服务水平进行评估分析，更是在国内首次综合评估了中国省与省之间基本公共服务的发展状况。与此不同的是，贺祥民、祝群 [8] 建立了四级评价指标体系，主要包括了社会保障指数、公共卫生指数、基础设施指数、基础教育指数、环境保护指数。这一指标体系延续了之前的五级指标体系的划分标准但是又更加精简。而之后韩增林、李彬、张坤领 [2] 三位学者在已有评价指标体系之上构建的一套分别针对城乡基本公共服务系统的综合指标体系，以中国31个省级行政单位为研究对象，基于主客观组合赋权法，并首次引入信息熵度量(Shannon, 1948)城乡基本公共服务均等化程度，较之以往的指标体系，这一综合指标体系能够更加客观地反映出中国各省份城乡间基本公共服务均等化程度。

在对基本公共服务的影响因素进行研究时，不同的学者分别采取了不同的研究方法，其中有定量的研究方法也有定性的分析方法：

在定性研究方面，回顾已有文献，其中具有创新性的主要包括：采用微观与宏观相结合的方式，对城乡结合部基本公共服务问题产生的原因进行分析。既包括宏观政策的制度供给视角；同时又将基本公共服务供给问题放在特定的区域中，从微观层面研究乡镇政府在农村基本公共服务供给中的角色 [3] 。还有学者利用逻辑分析，结合中国现实深入分析转移支付–财政激励–基本公共服务均等化的互动机制和现实逻辑，从理论上和现实上理顺在中国分权体制下转移支付、地方政府行为与基本公共服务之间的关系 [9] 。但是该学者是基于四川省的数据为基础，理论上并不具有全国普适性。

在定量方面，有学者利用菲尔兹方法(2003)设城市和农村各领域基本公共服务的差异方程来考察城市和农村不同领域基本公共服务的影响因素 [10] 。比起自然间断点分级法等定性的研究方法，差异方程更加符合数据分析的研究方法，可以广泛用于定量分析研究。

回顾已有文献，可以发现有不少学者采用熵权法进行分析评价，例如王晓玲 [11] 采用了熵权法进行测度，这一学者创造性的参考了世界银行的分类标准，划分了低、中低、中高和高四种不同水平的区域类型。之后王国梁 [12] 学者综合运用TOPSIS方法和嫡权法，选择了25个基础指标构建了囊括供给维度和受益维度的基本公共服务总体均等化水平系统评价体系，对总体均等化水平、供给均等化水平和受益均等化水平进行了测度，最后得出结论：地区间基本公共服务受益的不均等程度要高于供给的不均等程度。与王国梁学者采用相同方法的董超群学者在《关于我国基本公共服务均等化问题研究》 [4] 一文中选用综合评价法中的熵权——TOPISIS法对基本公共服务均等化水平指标体系进行评价，得出我国基本公共服务均等化的现状，但不同的是，董超群学者同时将定性研究与定量分析相结合，在定性研究的基础上引入了定量分析，在研究方法的选择上更加科学。

3. 我国基本公共服务均等化程度

当前研究我国基本公共服务均等化的文献多从区域、城乡、人群等角度对基本公共服务供给的不均等程度进行规范分析和实证分析，得出了比较一致的结论，即中国城乡间、区域间和人群间基本公共服务供给的不均等程度较为显著 [12] ，但是整体水平呈现上升态势。主要体现在以下几点：

3.1. 基本公共服务地区差异缩小，水平总体趋向上升态势

回顾已有文献，可以总结出：我国的基本公共服务均等化程度在不断提升，虽然近几年基本公共服务均等化水平比较低，但整体水平成逐步上升态势 [13] 。但是对于整体水平呈现的上升趋势，不同的学者通过各自的研究有着不同的看法。其中胡鞍钢、王洪川、周绍杰 [14] 三位学者利用2006~2010年数据，对“十一五”期间基本公共服务发展水平进行综合评估。研究发现：地区基本公共服务水平上升明显，从进步程度看，由于落后地区进步更快，故基本公共服务地区差异缩小，水平总体趋同。所以，并不是全国各个地区基本公共服务的发展水平都有明显的提升，主要还是表现在落后地区的发展迎头赶上，从而缩小了地区间的差异，而且作者认为发达地区的基本公共服务水平相对较高，上升的空间不大，未来我国基本公共服务均等化整体水平的上升主要还是依靠落后地区的不断进步。除了全国，区域基本公共服务的研究也同样重要。有学者按照区域公共服务支出均等化–区域财力分配均等化–均等化转移支付这样一个分析框架，评估财政体制运行对区域基本公共服务均等化的影响效应，结果发现：在区域基本公共服务支出均等化上，基础教育、医疗卫生的均衡水平显著提高，而社会保障、基础设施的均衡效果改善一般；区域间公共服务差异有效缩小，而东部、西部地区内的公共服务差异明显；在区域财力分配均等化上，区域初次财力分配差异呈缩小趋势；区域财力再分配均衡水平不断提升 [15] 。这一研究成果非常具体的为我们展示了区域基本公共服务及区域财力分配的发展状况。至于产生这一状况的原因，作者认为主要是在转移支付的区域财力均等化上，中央的转移支付安排提高了区域财力总体均衡与区域间财力均衡水平，为促进区域间公共服务均等化提供了财力保障，却没有有效抑制东部、西部区域内的财力差距。

3.2. 基本公共服务水平较低，面临诸多问题和挑战

总的来说，目前我国基本公共服务水平还比较低，主要表现为基本公共服务供给质量落后不能满足公众现实需求 [4] 。同时，不同区域间基本公共服务发展水平差距较大，不同类型基本公共服务呈现非均衡发展态势 [16] 。这主要是因为目前我国政府职能依然偏重于经济建设而轻视公共服务，到目前为止还没有建立起与市场经济发展相适应的公共服务型政府，所以，我国当前基本公共服务非均等化主要体现在义务教育服务的非均等化、医疗卫生服务的非均等化、基本社会保障的非均等化三大方面 [17] 。总的来说，目前基本公共服务均等化面临的挑战主要表现在地区之间基本公共服务非均等化、城乡之间基本公共服务非均等化、不同群体间基本公共服务非均等化 [18] 。这主要是我国城乡二元历史结构和社会分层导致的阶层分化使得区域、阶层之间发展程度差异较大。除此之外，当前城乡一体化中基本公共服务均等化面临的主要困境是公共服务体制不健全、公共财政投入不足、农村公共服务薄弱、政府公共服务机制不健全 [19] 。与上述基本公共服务均等化面临的三大挑战不同，目前基本公共服务均等化面临的问题更加具体化，涵盖了财政制度、地区差异和政府服务机制，但依然显得不够全面，作者认为目前我国基本公共服务均等化面临的困境还应该包括城乡之间不均衡的转移支付制度、供给侧改革、地区不合理的保护政策等方面。

4. 影响我国基本公共服务均等化的原因

总的来说，现有的研究成果对基本公共服务非均等化的诱因分析主要着眼于政府供给这个层面，多从经济发展水平、二元经济、财政体制和行政体制、政府职能转型、政府供给效率等视角来探讨制约基本公共服务均等化的因素 [12] 。

但是实际研究中不同的学者在研究过程中对影响我国基本公共服务均等化的原因各有侧重。经济层面，李凡 [20] 在其博士论文中指出影响基本公共服务均等化的因素主要有经济发展水平、地方财政能力、财力均衡状况、转移支付、地区间公共支出成本。这一论述主要从经济层面着眼于更加具体的方面探讨影响基本公共服务均等化的原因。在法律层面，谭正航 [21] 认为，我国缺乏公平发展的法律理念，相关的主体法律制度、调节机制和责任机制不完善。在制度层面，董超群 [4] 学者创新性的利用“破窗效应”总结出在影响基本公共服务均等化的诸多因素中相关制度、政策制定方面的因素是最主要的，例如分税制改革不彻底、政府职能转变不到位；制度体系不完善；法律体系不健全；城乡二元经济结构的制约；民主政治不健全；自然地理条件和边境、民族问题的制约。而且董超群 [4] 在其硕士论文中也提到基本公共服务非均等化的原因主要包括法律体系不健全，他认为目前还没有任何一部法律法规对我国公民对于基本公共服务的平等享有权进行确认，公民在基本公共服务方面的权利得不到有效保障。在财政体制方面，任晓亚学者也认为目前财政体制不够完善，财政体制改革缺乏公共服务思想、财政支出结构不合理、财政支出划分不清晰导致中央财政与地方政府两者在对基本公共服务投资上出现差异化和随意性 [17] 。除此之外，他还认为身份体制的制约导致城乡居民从身份根源上产生差异。而且，政府职能的缺位导致政府职能依然偏重于经济建设而轻视公共服务，到目前为止还没有建立起与市场经济发展相适应的公共服务型政府等等，这些都是影响基本公共服务非均等化的诱因。可以看出，学者们对于影响我国基本公共服务均等化的原因分析较为全面，涉及的领域涵盖了经济、法律、制度、政策、财政体制、身份体制以及政府职能。剖析这些层面，作者认为，服务型政府的完善是其中的重中之重，因为政府不仅是基本公共服务的主要提供者，而且只要政府树立了服务为民的理念，就能在财政制度、经济体制、法律政策的制定和完善上更加注重公平，减少差异性和随意性，缩小区域差异，逐步实现我国基本公共服务的均等化。

5. 我国基本公共服务均等化实现的政策和建议

针对上述提到的问题，很多学者在经过具体而深入的研究分析之后都给出了不同层面的政策建议。

5.1. 政府职能方面

在政府职能方面，政府应该加大政策制定过程中的公正与公平，这其中包括政府观念由效率转变为公平、提高弱势群体的组织化程度，充分实现其政策诉求、加强公众的民主参与；运用有限理性主义方法论，保障方案设计的科学性与民主性 [6] 。其中，关于政府观念的转变，有学者认为政府应该转变执政理念，树立“以人为本”的发展理念和协同服务理念；提高公共服务绩效，建立以基本公共服务均等化为导向的绩效评价体系，继而完善政府公共服务信息系统、实行“一站式”服务；提升公务员服务能力，培养出高度职业化和专业化的公务员队伍，以适应公共服务的需求；完善市场化体制，培养多元化供给主体并且引入竞争机制 [17] 。除了执政理念的转变，政府还应该强化基本公共服务职能，实现政府、市场与社会在基本公共服务均等化中的协同治理 [18] ；以服务型政府建设为依托，从“管制”向“服务”理念转变，促进城乡基本公共服务均等化 [19] [22] 。

关于地方政府基本公共服务职能不明晰的现实情况，政府在制定均等化目标时应该突出地域特点，并且必须要有充分的法律保障和政策引导机制 [20] [23] ；研究制定适合本地城乡一体化发展的基本公共服务规划体系 [19] 。具体来说，在区域基本公共服务支出责任分工上，中央政府主要负责制定国家基本公共服务标准和政策法规，提供涉及中央事权的基本公共服务，协调跨省(区、市)的基本公共服务问题；省级政府主要负责制定本地区基本公共服务标准和地方政策法规，提供涉及地方事权的基本公共服务；市级和县级政府具体负责本地基本公共服务的提供 [15] 。

5.2. 转移支付制度

在转移支付制度上，李凡 [20] 提出均等化的转移支付制度设计上要选择适合国情的模式，转移支付制度必须精心设计、有的放矢，主要分为深化财政体制改革、根据政府事权范围安排转移支付资金、完善转移支付制度设计、加快转移支付立法工作。在均等化转移支付的改进上，中央要增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，主要解决自有收入不能满足支出需求的地方政府事务；降低专项转移支付占比，主要安排中央委托事务，以促进基本公共服务均等化为目标；针对属于中央地方共同事务，明确各自支出的分担比例。同时，借鉴国外横向财政均衡经验做法，建立区域横向财政均衡与转移支付体系 [15] 。而且为了实现基本公共服务均等化，中央政府除了通过转移支付为地方政府提供足够的资金，还需要在转移支付资金分配方式的设计上，充分考虑如何才能诱导地方政府把有限的资金用于基本公共服务提供上 [1] 。

肖育才 [9] 认为应该建立健全兼顾均等与财政激励的均衡性转移支付制度以及兼顾均等与财政激励的专项转移支付制度，即保证政府具有供给基本公共服务的基本财政能力的同时又要激励地方政府增加财政努力度，并且激励地方政府支出偏好偏向于与社会公众偏好一致的公共服务领域，而专项转移支付并不仅仅是一个财政工具，它既能在一定程度上对地方政府公共支出结构产生激励效应，同时也蕴含中中央政府的政治意蕴。作者认为，这一制度设计兼顾均等与均衡，非常具有创新性和可操作性。

5.3. 财政分权角度

从财政分权角度上，蓝相洁和文旗 [10] 认为财政分权程度对基本公共服务各领域的影响呈现出差异化特征，财政分权因素对缩小城乡差距在医疗卫生、社会保障领域与以往的研究结论有所不同，即增加医疗卫生领域的财政支出并不能立即改善医疗卫生公共服务城乡间的巨大差距通过提高人均社保经费这一单一途径对缩小社会保障的城乡差距并无明显的积极作用。此外城镇化、居民收入的增加对城乡基本教育、社会保障、基础设施等公共服务的改善有着直接的影响但可能由于医疗卫生服务与生俱来的特殊性以及当前我国医疗卫生供给制度的不合理性这两方面的原因提高居民收入水平和城镇化水平有可能会导致医疗卫生资源进一步向城市集中这不利于直接提高农村医疗卫生服务的供给水平。所以他们认为应该加大财政保障力度，创新基本服务供给方式；建立稳固有效的农村公共服务经费保障机制；建立城市和农村统一的公共服务供给机制；建立公共服务的国家标准，并坚持等价原则。对此，关于医疗卫生服务等财政分权，作者认为可以在财政补贴的时候加大医疗保险的报销额度，重点补贴城市低保和农村参保人群，通过财政的再分配以及政府的供给侧改革缩小社会保障的城乡差距。

5.4. 法律法规

在法律层面上，政府首先应该树立法律意识，完善相关法律、法规 [21] ，做到有法可依。其次，坚持依法治国，促进政策合法化 [6] ，这是实现基本公共服务均等化的制度动力和根本保障 [18] 。除了相关法律、法规的制定，还有学者在研究中提出在推进“国家治理现代化”的进程中，以基本公共服务均等化的“软法之治” [24] ⁴，对我国的经济发展和社会转型相伴而生的、向公共治理提出现实挑战的民生困境问题作出回应，这有助于构建起克服民生困境的现代性治理机制 [25] 。软法与现行法律的相互补充，相互结合，可以为解决我国基本公共服务均等化进程中出现的问题提供新的思路。

5.5. 财政制度

因为公共财政是为社会提供公共产品和公共服务的政府资源配置行为 [26] 。所以，公共财政的建立是实现基本公共服务均等化的前提和基础。要想形成均衡性税收收入分配格局，除了深化财政体制改革，建立和完善公共财政制度，促进城乡基本公共服务均等化，在区域财力均衡分配上，还应该提高区域财政的自生能力，改进现行税收分享体系 [15] 。目前公共财政投入不足，体制机制需要进一步健全。董超群 [4] 学者就做了较为详细的设计，他建议应该构建现代公共财政体制；完善我国的相关制度建设；建立、健全相关法律、法规；例如进一步完善分税制，增加地方政府的财政收入，完善政府间转移支付制度，改革现行户籍制度，构建基本公共服务均等化法律问责机制等。

5.6. 社会政策

健全完善基本公共服务均等化政策支持体系，不仅包括制定基本公共服务供给国家标准、制定实施基本公共服务体系建设总规划、加强全国性的规划和政策制定 [6] 、建立健全公民参与与问责机制 [18] ；还需要创新基本公共服务供给模式，形成公共服务多元供给主体 [19] ；建立城乡一体化体制，打破城乡二元服务制度、构建一体化服务供给制度 [17] 。虽然，社会政策的提出和制定主要依赖于政府，其中好的政策的制定还有赖于政府对现实问题的判断，对相关理论思想的选择。但是，在保证现有的听证会制度和网络政务的有效运行下，社会和个人也能有机会向政府建言献策，并且监督政府行政，充分保证了政府政策制定的科学化和执行的有效性。

5.7. 均等化收益层面

从均等化收益层面上看，要实现均等化受益的目标，就必须在现阶段完成两大任务：第一，将全国所有人口确定为基本公共服务的受益对象，增加基本公共服务的供给数量，同时在全国范围内设定消费数量相同，消费质量一致的最低基本公共服务受益标准，经济发达地区的受益标准可以高于全国最低标准，而经济欠发达地区的受益标准不能低于全国最低标准；第二，按“成本共摊、收益共享”的原则确定基本公共服务的受益范围，每个社会成员的最低受益标准要一致，但成本分摊份领可以不一致，最大限度地将更多弱势群体纳入到基本公共服务的受益范围 [12] 。这一做法虽然合理，但是，对基本公共服务的供给数量和标准要求较高，而且其中一些具有差别化的标准需要更高的技术手段和人力物力财力的支持，这是对我国基本公共服务体系的又一大挑战，但在我国供给侧改革的潮流下，将来也不无实现的可能。

6. 评论总结

从2006年我国政府提出基本公共服务均等化以来，在国家政策和地方政府的努力之下，我国基本公共服务均等化整体水平虽然不高，但是从相关研究中可以看到，我国基本公共服务均等化水平在不断提高，区域及不同群体之间的差距也在不断缩小。目前我国基本公共服务非均等化主要集中在义务教育、医疗卫生和基本社会保障三大块，针对这一问题不少学者都进行了深入的研究和探讨，并从转移支付、财政政策、政府职能、法律法规等方面提出了建设性的意见。作者认为，随着我国人民物质生活的不断满足，对基本公共服务的需求更加丰富，为了基本实现我国基本公共服务均等化，就要充分考虑城乡二元结构残留的历史问题，即农村的经济发展水平远远落后于城市地区，地方财政难以负担人民日益增长的物质文化需求；而且农村地区与城市生产生活方式不同，会导致城乡基本公共服务需求类型的差异。所以，要充分考虑城乡差异，具体问题具体分析，因地制宜，采取不同的制度措施和建设，在缩小城乡差距的同时满足不同地区差异化的基本公共服务，逐步实现基本公共服务区域均等化和基本公共服务在各个服务提供保障上的均等化。

回顾现有文献，对于基本公共服务均等化的文章多集中于2012年之前，2013年至今也有一些学者继续在这一领域进行深入挖掘，提出了相较之前更加具体的具有可操作性的建议，也有一些具有创新性的观点的出世，这些都为我国基本公共服务均等化研究注入了新鲜血液。但是，现有的研究成果在解决现有问题上尚不能达到理想状态，随着我国城乡一体化建设，经济发展在不断进步，未来我国基本公共服务的均等化之路又将面临新的挑战，所以，之后的学者在总结前人的研究成果后，还应该继续努力：在研究视角上，突破以往单一的研究视角，从更多的学科视角出发，发散性地看待问题，提出综合多学科、多领域研究背景的建设性意见；在政策建议上，要贴合我国经济基础与上层建筑的走向，紧抓时代特点，提出更加具有现实意义和符合时代特征的观点；在具体操作上，充分考虑我国幅员辽阔的现实国情，不能空谈理论忽略现实，要将理论落到实处，提出具体可行的建议。当然，学者们的不断努力也意味着我国基本公共服务均等化之路依然在路上，还未达到终点。之后的学者们要在总结前人思想的基础上朝着更远的方向前行，为实现我国基本公共服务均等化提供更多、更新的理论和方法。

文章引用

郭静媛. 均等化之路—国内近五年基本公共服务均等化研究综述
The Path of Equalization—A Review of the Equalization of Basic Public Services in China in the Past Five Years[J]. 社会科学前沿, 2017, 06(11): 1347-1355. http://dx.doi.org/10.12677/ASS.2017.611189

参考文献 (References)