ABSTRACT

From the experience of developed countries, such as Japan and American, there must be a series of legal system as safeguard and support for policy evaluation system, in order to avoid that the policy establishment of evaluation system is just empty talk or castles in the air. This paper introduces the development history of the policy evaluation method, mainly in Japan, analyzes its characteristics and enlightenment on China’s policy, discusses problems of existing evaluation system in our country, and puts forward specific suggestions for establishing policy evaluation method.

Keywords:Policy Evaluation, Policy evaluation Method, Japan, Law, Enlightenment, Responsiveness, Supervision

日本政策评价法的特征及启示

周实，褚楚

东北大学文法学院法学系，沈阳

Email: neuchuchu@163.com

收稿日期：2014年11月14日；修回日期：2014年12月20日；录用日期：2014年12月30日

摘 要

从美国、日本等发达国家政策评价制度的经验来看,为了避免政策评价制度的确立只是一句空话或是空中楼阁，必须要有一系列法律规范体系作为政策评价制度的保障和支撑。本文主要以日本为主，介绍其政策评价法的发展历程，分析其特征及启示，探讨我国政策评价制度存在的问题，提出构建我国政策评价法的具体建议。

关键词 :政策评价，政策评价法，日本，法律，启示，回应性，监督

1. 引言

我国部分政府部门和民间组织对政府政策进行过不同程度地评价，取得一定的成绩，但与日本、美国等发达国家的政策评价制度建设差距甚远。日本政府政策评价制度具有其明显的特色，值得我们借鉴。

2. 日本政策评价法律制度的发展历程

自从上世纪90年代以来，日本各级政府进行了不同程度的行政改革，政策评价制度的形成是行政改革的核心内容。日本政府的政策评价制度的形成是以一系列法律法规体系建立为基础的。日本政府政策评价各府省联络会议在2001年先后通过了《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》，对政策评价的主体、对象、方式作出了明确规定，自此，日本政府政策评价制度揭开了序幕。2001年6月，日本政府于制定了《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》(以下简称《政策评价法》)，并于2002年4月开始正式实施。《政策评价法》为有序开展政策评价建构了基本的框架，使得政策评价工作有章可循，保障政策评价的可操作性和实效性，进一步取得了全国国民的信赖。日本政府又于2005年对《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》进行了修改。《政策评价法》、《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》三者构成了日本政策评价法律制度体系，规范了政策评价制度的主体、程序、评价目的、评价原则、评价对象、评价方法等制度内容，使日本政府政策评价制度具有较高的规范性和权威性。

根据日本《政策评价法》具体条文的规定，日本政府在建构政策评价制度方面确立了以下一些具体内容：l) 该法制定的目的和宗旨；2) 政策评价的范围和范畴；3) 政策评价应遵循的原则；4) 政策评价的实施主体与总体流程；5) 政策评价机制，具体包括各政府部门自主评价、总务省综合评价、国会对政策评价监督；6) 评价政策的具体标准；7) 政策评价方式；8) 政策评价理论与队伍建设。

其他国家也制定了一系列与政策评价有关的法律，如1985年法国政府颁布《研究政策与技术开发的评价法》，从法律上确立了科技政策评价的地位。1993年，美国通过了《政府绩效与结果法》，其中规定每个机构应提交年度绩效规划和报告。韩国于2001年通过了《政策评价框架法案》，对政策评价主体、评价程序、评价类型、评价结果公开和使用等内容，都做出了详细、明确的规定。1997年英国颁布了《地方政府法》，规定各部部门都要进行政策绩效评价制度，地方政府必须实行最佳政策绩效评价制度，并要求有固定程序和专门机构。

3. 日本政府政策评价制度的特征及启示

3.1. 日本政府政策评价制度的特征

第一，具有明确的政策评价主体。在日本政府政策评价制度中，政策评价的主体是总务省的行政评价局和由各省主要领导组成的评价会议。日本是以总务省为中心，负责协调各部门政策评价工作与保证政策评价实现客观性，各领域政策评价由政府各部门自主完成，为政策评价提供各方面保障。日本内阁会议于1999年4月制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，此方针以《中央省厅等改革关联法案》相关措施作为依据，将总务省的行政监察局改名为行政评价局。而行政评价局工作的主要任务有以下几个方面：1) 提供政策评价的相关培训；2) 了解内阁和政府执行政策评价的整个过程，同时编写并出版年终报告；3) 行使包括政策评价职能在内的各项检查职能；4) 行政评价为政策评价体制构建一个基础框架；5) 促进政策评价质量和水平的提高，尤其是通过系统地收集相关信息和研究评价的技能、技巧、方法等来提高政策评价质量等[1] 。

第二，充分发挥专家和学者的作用。政策评价是一项专业性比较强的工作，为了提高政策评价的水平和质量，就应尽量发挥相关政策和专家及学者的作用，因为一般民众难以担任这样专业性比较强的工作。日本在《政策评价法》中坚持发挥专家及学者的作用，具体体现的几个方面为：在政府或者总务省进行政策评价的过程中，要同时在政策评价计划和报告中公布此次政策评价中选用专家及学者的情况，以及具体发挥相关政策和专家及学者作用的内容。在《政策评价法》中有关遵循的原则和基本方针的相关规定中，要求政策评价过程中应充分发挥熟悉政策科学理论与有实践经验的专家和学者的作用，发挥他们对政策评价的专业和理论优势，提高政策评价的专业水平和评价质量，保证政策评价的客观性和科学性。

第三，日本坚持公开透明的原则，将政府政策评价的运行过程纳入群众公开监督之中，提高政策评价的透明度。《政策评价法》一方面规定公政策评价过程中所需要的信息，另一方面要求公开政策评价的结果，这样政策评价整个过程接受来自各方面体的监督，在透明化状态中运行。如《政策评价法》规定政府部门负责人应当每年至少一次把本政府部门的政策的制定、实施以及评价结果向总务大臣报告并对外公布。《政策评价法》规定在制定政策评价的计划时，需要将信息公开的相关规定纳入计划方案中，并把此作为政策评价的一个重要方面。此外，《政策评价法》明确规定政策评价的相关信息必须利用因特网或其他方法公布，并将此作为执行评价计划时的重要内容。在行政评价过程中，积极、主动地完善信息公开制度，促进政府行政运行的透明化，使外部能够了解政府各部门对自己所管辖各项政策的重视程度，强化了民众对政府政策运行的监督。

第四，坚持事前评价与事后评价相结合。我们谈到政策评价时一般比较关注对政策实施后的绩效进行评价，但事前评价是政策后评价前提和基础。政策事前评价可为政策事后评价提供参照，有了充分的事前评价才有可能为事后评价提供科学的依据，使事后政策评价更具有有效性和针对性。在政策运行过程中，如果预先对政策的可行性进行事前评价，能为政策科学制定和有效执行提供有利条件。日本《政策评价法》第9条明确规定，政府部门负责人应根据自己的权限和职责范围，在实施具体的研究开发项目、政府开发援助和公共事务等政策之时，必须进行事前评价。因而，日本政府部门在政策评价时，要同时提供事前和事后两种政策评价的计划，发挥两种评价的作用和功能，提高政策评价的有效性，为政策高效地运行提供有效的保障。

第五，重视政策评价结果的运用与反馈。首先，日本的政策评价制度体现了结果导向的责任型政府理念。《政策评价法》确立体现了以政策运行结果为导向，更好地履行政府向民众说明其责任的义务，立足国民利益，接受国民监督，提高政策的运行效率和质量，取得国民信任，实现以民为本的高效优质行政。其次，在政策评价过程中不断发现政策在制定与执行过程中的问题，是政策评价的重要价值体现。日本《政策评价法》第4条规定，政府应相应地将政策评价的结果运用到政策的制定与运行当中。根据存在的问题，逐步调整政策运行方向，满足政策制定与政策执行过程中回应性的要求，保证政策目标能顺利实现。日本《政策评价法》第17条规定，总务大臣认为必要时，可以建议相关政府部门的首长对政策评价的结果采取适当的必要措施。总务大臣在依据前项规定进行劝告时，可以要求该政府部门的首长做出或采取相关措施的报告。日本从法律上明确了政策评价结果的运用和及时反馈，提高政策评价的回应性，确保政策评价的结果能运用到政策制定和政策优化的过程中。

3.2. 国外政策评价制度对我国政策评价制度构建的启示

3.2.1. 完善各项评价法律法规体系，提高政策评价的权威性

我国在政策评价制度建设的过程中，政策评价制度的建立必须要有一系列法律规范体系作支撑和保障，首先应建立以《政策评估法》为主体的法律法规体系，规范政策评价制度，明确各级政府在政策评价中权利、义务和责任。同时还应明确政策评价的原则、评价的主体、评价的对象、评价的程序、评价的方法和评价的责任追究机制。在完善《政策评价法》基础上，应继续完善与政策评价运行相配套的法规体系，比如领导干部考核和选拔任用制度体系；相关政府组织和个人的绩效评价法规体系；领导干部责任追究体系。并在此基础上形成一系列促进政府优化其行政和政策的法律法规体系，保障政府政策评价顺利开展，提高政策评价的权威性。

3.2.2. 成立政策评价的主管部门，增强政策评价主体的多元性

独立的政策评价组织既是保证评价结论客观、公正的前提，也是政策评价体系趋于成熟的重要标志之一。有了政策评价主管部门，使政策评价工作的开展有了坚强的相关一系列保障。在日本政府评价制度建设中，总务省行政评价局成了各政府部门政策评价主体。我国政府可以尝试设立政策评价的主管部门，将政策评价工作纳入其监督和监管的范畴。此主管部门应在人大监督的基础之上对政府的公共政策进行评价，保证政策评价主管部门的独立性、公正性、权威性，提高其有效性。

政策评价仅仅靠政府这单一主体来将其完善是不现实的，因为其本身就是一个系统的、综合的过程，必须动员各种有关政策评价的资源来实现这一目标。在政策评价制度建设中，应吸纳更多的主体到政策评价中来参与评价，保证多元化的政策评价主体，扩大民众的政策参与，尤其是发挥专业人士和政策理论专家的功能，让公众充分行使政策的监督权、表达权，提升政府政策评价的民主性和科学性。

3.2.3. 将事前评价与事后评价相结合，保障政策评价的科学性

借鉴日本政府政策评价的经验，我们可以看到事前评价的重要性，做出的政策事前评价工作还可以在一个特定政策周期后为政策评价提供参照和蓝本，是提高政策事后评价客观性和准确性的有力支撑，同时也是政策事后评价的前提和基础。我国在政府政策评价制度化建设的实践中，要将政策事前评价与事后评价有机结合起来，把政策事前评价看成政策评价的前置过程和必经阶段，而不能只注重事后政策效果的评价。同时，在政策评价方法的选择上，应尽量做到定性分析与定量分析相结合，突出定量分析在政策评价中的功能，充分发挥量化指标在政策评价中作用。用数字来表达事务日常业务评价的活动指标、效果指标和成果指标，来提高政策评价的准确性和科学性。为推进政策过程的良性循环，为提高顾客的满意度，应通过数据指标的量化分析，真正把握政策在制定和实施中的问题及其原因，进一步优化政策的制定与执行环节，提高政府政策能力。

3.2.4. 完善政策评价结果运用机制，建设回应性政府模式

政策评价的目的是通过这种方法使政策实施的结果能得到科学公正而客观的评价，使之成为政策调整和合理运行的前提和基础。如日本逗子市制定的《2002年度行政评价宣言》的第一条内容就体现了把市民的满意度作为实施行政制度的首要目的，通过开展行政评价构建政府与市民的沟通渠道，建立市民与政府的回应机制。因此，我国在政府政策评价制度化建设中，必须做到三个“结合”，将政策评价的结果与民众对政府有效诉求结合起来，将政策评价的结果与政策运行责任结合起来，将政策评价的结果与政策完善和优化结合起来。以此强化政策评价结果的运用，强化政府“以人为本”的理念，逐步实现政府从传统封闭的政府向回应性政府的模式转变，推进服务型政府建设。

3.2.5. 善政策责任追究机制，加强对政策运行的监督

日本行政评价的显著特点是开展行政评价的层次明晰，法律责任承担具体而明确。日本开展行政评价主要在三个组织层面展开，即政策评价组织、实施政策的监控组织及其事务项目的复核监控组织。政策评价主要是针对市长来进行评价；实施政策的监控主要是针对局长或处长来进行评价；事务项目的复核监控主要是针对科长或副科长来进行评价。日本在实施行政评价过程中，层级明晰、权与责界限清楚，责任追究方法具体而明确，提高了政策运行的质量。我国在行政评价具体实施过程中，必须要提高政策主体的决策责任意识，做到有权必有责，用权受监督，充分发挥政策主体的主观性和能动性，加强政策运行的监督和监控，提高政策运行质量。我国在政策评价法律制度建设中更需要强化政策主体责任追究机制建设，做到保障政策体现人民的需求和公共意志。

4. 我国政策评价法律制度存在的问题及原因分析

4.1. 我国政策评价法律制度存在的问题

在评价的性质和价值目标方面存在的问题。政策评价是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，对政策的未来走向作出基本的判断。目前在我国政策评价仍被视为是对政府工作或政府业绩的一种常规考核，无异于通常的年终考核。而政策评价的目的一共可以分成三个层面，一是有关决策者意思决定的改善，二是资源分配的最适化和效率化，三是对纳税者具有一定的说明责任。我国在远远没有认识到政策评价目的的重要性，往往使政策评价制度流于一种形式，沦为政府应一时之需的应景行为。甚至是成为政府的作秀，不可能成为常态的行为，更不会形成长效的约束机制。对于政策评价的性质和价值目标的定位将直接影响这种制度的未来走向。

在评价类型方面存在的问题。政策评价根据评价主体的不同可以分为外部评价和内部评价，根据评价时间的不同可以分为事前评价、事中评价和事后评价。通过近年来我国政府政策评价的实施情况来看，在评价主体方面，政策评价仅仅采用内部评价的方式，缺乏群众的有效监督，使政策评价流于一种形式。在评价时间上，仅仅侧重于对政府行政行为的事后评价，缺乏完整的评价系统。这种以事后评价对行政权力的监督和制约都是有限的，往往给政府的行为留有一定的恣意而为空间，并且是以不利后果的产生和公共资源的浪费为代价的。政府的行政行为一旦做出就会产生影响，如果非要等到负面后果已经出现再去评价行为的性质，对于行为的矫正已于事无补。

在评价内容方面存在的问题。政策评价包括对政策方案的评价、政策执行的评价、政策结果的评价。在我国政府政策评价中几乎有一半的指标考核经济发展，侧重于对经济发展情况的评价。在这种格局下，任何行政决策都可能是决策者棋盘上的一个“棋子”，为了眼前的利益需要，将棋子往前调动；为了将来的需要，让棋子再调回来，随便得很，自由得很，根本不用走民主程序。经济水平固然是城市发展的要务之一，但对于政府的评价应该是全面的，尤其是在现代公共行政发展的影响下，政府的公共职能是多向度的，应当包括宏观调控、公共服务、社会调节等。因此评价内容也应当是多要素的。政府评价制度具有导向性，过于重视经济发展的考核，容易使政府忽视经济之外的综合发展。

4.2. 我国政策评价制度中存在问题的原因分析

4.2.1. 评价监督制度不健全

地方政府对政策评价不够重视，缺乏应有的内在动力，一个重要原因是没有一套系统的监督制度能督促地方政府将政策评价作为政府工作的重要内容。地方政府是一个逐利的主体，它有自身的利益追求，在没有约束和监督的生态环境里必然会出现地方政府根据自己偏好决定哪些政策应评价或不应评价，难以客观公正地对政策运行进行评价。缺乏有效的监督成为地方政府政策评价的重要影响因素。当前对地方政府政策评价行为监督不完善的表现主要如下：

首先，权力机关对政府政策评价监督有权而无力。我国各级人民代表大会及其常务委员会，对行政机关的监督是其基本的职责。但在现实中，人大对政府的监督的职权一直未能充分发挥。尽管有《人大监督法》作保障，但因监督的规定过于抽象，难以真正发挥权力机关对政府政策运行的监督。权力监督机关本身的监督主体意识不强，缺乏有效的监督机制，监督权难以落到实处。地方政府政策评价的开展也会缺乏权力机关的有效监督。

其次，新闻媒体缺乏对地方政府政策评价行为的有效监督。舆论监督历来都被看成监督政府行为的“第四种力量”。在政策评价中，新闻媒体能发挥对政府的监督，通过舆论环境给政府施加的压力，使政府对政策评价的重视。但新闻媒体功能毕竟有限，尤其是在现实的政治环境中，新闻媒体监督受到的制约因素很多，各种各样干预使它的监督功能难以充分发挥，难免出现“无冕之王难敌有权之侯”的现象。

最后，群众对政策评价的监督渠道不畅。地方政府政策的后果直接影响的对象就是群众，群众对政府政策最有发言权，群众监督是对地方政府政策运行监督最直接的方式。但群众的监督渠道不够畅通，缺乏了法制化的制度保障，群众监督的效力并没有发挥出来。因而，地方政府的政策评价主动权主要掌握在地方政府手中，群众对其并没有多大的影响。

4.2.2. 问责制不健全影响政策评价行为

但当前问责制追究的对象主要是“有过”的官员，而对“无为”的官员追究力度不够。我们现在推行的问责制基本上适用的范围是对公共管理中因过失或过错导致突发事件发生的官员领导责任，还没有将政策制定或执行的绩效评价纳入问责制范畴。同时，问责制本身存在很多缺陷和不足，这难以发挥该制度对地方政府政策评价行为的推动和制约作用。

当前对公职人员责任追究机制规定的法律法规和规范性文件只有《党政干部辞职规定》和《公务员法》，并且关于官员问职的具体规定非常抽象和笼统，主要是对一些重大的责任事故或滥用职权的违法行为进行责任追究，至于在决策工作中存在的消极行政现象(服务供给不足、运行高成本、行政低效等问题)却没有具体的规定，基本上缺乏具体的操作性，问责主体不清晰，程序不完善。现实中问责都是由上级官员来启动，带有很强主观色彩。问责制运行的空间非常有限，制约了问责制应有功效的发挥，使得问责制实施缺乏有效载体，增大其推行难度 [2] 。

5. 构建我国政策评价法的建议

我国在建构政府政策评价制度化建设的过程中，应完善各项评价法律法规体系，提高政策评价的权威性。为了促进政策评价规范化和制度化的运行，可制定如《政策评价法》及其相关法律法规体系等，提高政策评价的制度性和规范性。《政策评价法》具体应如何规范，提出如下意见：

第一，转变观念，提高对政策评价工作重要性的认识，加强政策评价的理论建设 [3] 。在中央政府的领导和监督下，加大对政策评价建设和推进的力度，保证地方政府政策评价顺利运行，同时提高地方政府政策制定和实施的质量，明确地方政府制定政策和实施过程中的责任和义务。政策评价相关法律的目的在于促进政策评价客观公正科学地推进，积极反映政策评价结果，发布政府等有关部门进行政策评价的重要信息，从而提高政府行政的效率和质量，确保政府履行其对公众承担的法定责任和义务。明确政策评价相关法律的目的，将政府关注的焦点集中于服务质量、政策结果以及公众满意度等方面，以此来改进政府的工作态度和工作效率。

第二，确定政策评价的主体。在地方政府政策评价中应始终坚持评价主体多元化，评价主体的多元化不仅要求政府部门自己提供政策评价计划和结果报告，还要求同级人大、上级主管部门、专业机构、民间团体以及公众来都参与到政策评价之中。除了政府专业构以外，还可以充分发挥民间团体的政策评价功能。尤其是要重视公众的广泛参与，赋予公众参与评价的权利，保证公众参与政策评价途径畅通。

第三，明确政策评价管理机构的职责。从法律上确定特定的政策评价机构来承担政策评价的组织工作。政策评价开展必须要集中必要的人力、物力和资源，这就需要一个政策评价管理机构来组织协调，推动政策评价工作。从法律上确定了政策评价管理机关的权威地位和资格，这是十分必要的，为地方政府政策评价确立领导核心和主体。这类机构可以放在地方政府行政监察机关内，也可放在监督政府运行的人大机关内，或者确定上级政府机关有权作为下级地方政府的政策评价管理机关。

第四，确定政策评价的指标和政策评价的对象。政策评价指标体系应是全方位的，包括社会发展的指标(社会资源的调动程度、政策产生的社会影响、社会和谐的度等)、政治指标(公众参与度、廉洁指数等)、经济指标(政策产出、经济影响等)等等。最后根据这系列指标对评价对象进行细致的分析和评价，得出政策评价的客观信息。政策评价的对象包括政策制定、实施所需的投资，行政行为的产出，劳动力的投入等经济对象。政策评价的对象还包括对政策投入的评价、对政策活动的评价、对政策结果的评价等程序对象。政策评价的对象还应包括政策制定的妥当性，政策实施的有效性、效率性、延续性等 [4] 。

第五，明确政策评价的程序。政策评价程序是保障地方政府政策评价运行的基本规则，为解决政策评价中的问题提供制度上保障，是提高政策评价质量和效率的基本保证。它有利于提高政策评价行为的规范性和科学性，有利于对地方政府政策评价行为的监控和督促。主要包括政策评价的前期工作准备阶段、设计评价方案阶段、确立评价指标体系、政策评价的实施阶段、评价结果的应用阶段。具体又可包括政策评价启动、事前调查、主体参与、论证或听证、评议作出结论、事后继续跟踪和复评等程序。此外，政策评价的相关机关应根据评价结果制作《政策评价报告书》。

第六，规定政府部门应制定、明确政策评价的长远战略规划。长远战略规划比年度计划更合理，长远战略规划可包括5年规划、10年规划。这种长期战略规划的政策评价有利于提高政策评价的合理性和科学性。因为长远战略规划与部门的根本目的和使命是一致的，可以使部门明确长远目标和自身使命，减少部门决策时忽视长远利益、急功近利的情况。长期战略规划应强调结果导向，对其结果应进行包括近期、中期、远期三方面的综合评价。

第七，明确规定政策评价所需的人力、物力和信息资源。政策评价是一项浩繁的工作，需要各种专业人才的协作，需要收集大量的资料和数据，因此法律应确定政策评价的人才和资金来源，为政策评价提供基本的资源保障。在人才方面，要加强政策评价人员的配备，建立必要的评价组织；在经费方面，应建立专门的政策评价基金，或者设立资金筹措机构，同时利用民间资金和国外资金促进政策评价的研究和发展。在信息资源方面，应规定政府机关在政策实施过程中信息公开原则，为政府政策评价提供信息的保障，提高政策评价的科学性。

此外，完善与《政策评价法》相配套的法律体系在政策评价相关法律体系里，必须确定相关的配套法律规范和制度，比如领导干部考核和选拔任用制度体系；领导干部责任追究体系；与公共政策评价相关政府组织和个人的绩效评价法规体系，协调与政策评价之间的关系。因为政策评价是一个系统工程，仅靠一部法律难以解决所有问题，必须完善和规范系统制度，发挥系统制度的综合作用，提高政策评价的权威性，解决政策评价过程中的困难，推动政策评价顺利开展，增强政策评价的主观能动性。

6. 结论

在借鉴日本等国家政策评价制度发展经验的基础上，借鉴其优点和经验，结合我国政府政策运行的特色，我国政府应加强政策评价制度化建设，尽快制定《政策评价法》，推进评价型政府的构建。完善政策评价相关法律体系，完善政策评价相关制度，完善政策评价的责任追究体系，促进政府高效地履行政府职能，实现公共服务型政府建设的目标。

文章引用

周 实,褚 楚, (2015) 日本政策评价法的特征及启示
Characteristics and Enlightenment of Japanese Policy Evaluation Method. 法学,01,7-14. doi: 10.12677/OJLS.2015.31002

参考文献 (References)