Advances in Social Sciences
Vol.06 No.01(2017), Article ID:19505,15 pages
10.12677/ASS.2017.61004

Policy Compliance in Disaster Management

—Integrating Community into a Local Governance Model

Suchong Chuang

Graduate Institute of Public Policy, National Chiayi University, Chiayi City, Taiwan

Received: Dec. 21st, 2016; accepted: Jan. 9th, 2017; published: Jan. 12th, 2017

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ABSTRACT

Threats of typhoons to Taiwan have never been less; disasters and the resulting destruction of storms kill people, make lots of them homeless and cause devastated villages or cities, in which the residents are piling up their grievance protesting about the late and ineffective response from governments. Typhoons keep destroying infrastructures and people’s trust in governments, which signals an inefficient disaster management and highlights a governing crisis. This paper, with reference to the theoretical framework aiming at metropolitan governance by Kübler and Heinelt [1], tries to propose a conceptual model for participative governing in disaster management, with emphases on community level from the perspectives of policy compliance and public participation. Reviewing typhoons related disaster news reports, the author examines how residents interact with local governments responding to typhoons and look at those citizens’ compliance with regarding policies and regulations. The paper also explores a particular community on their efforts in disaster management trying to give a better description on the roles that communities could play in local governance.

Keywords:Disaster Management, Policy Compliance, Local Governance, Public Participation

防救灾之政策顺服探究

—小区与地方治理统合之可能模式

庄淑琼

国立嘉义大学公共政策研究所,台湾 嘉义

收稿日期:2016年12月21日;录用日期:2017年1月9日;发布日期:2017年1月12日

摘 要

位于太平洋西北侧与台湾海峡之间,特殊的地理位置造成台湾年年都要面对台风的威胁。台风造成的风灾水患等灾情常使得社会责难政府未能充分响应人民的需求,民众对政府信任度下滑,各级政府的效能一再被质疑。政府单一治理能力的不足凸显灾害防救课题急需地方协力治理的重要性。本文以Kübler与Heinelt所提都会治理架构为参考,尝试建立一个以小区为主体强调参与的防救灾治理概念模型。本研究以风灾事件历史新闻报导,检视个别事件,观察受灾民众与政府灾害管理政策作为间之互动;并以嘉义市防灾小区为个案,透过现行小区防救灾行动的实践,检视在面临灾变危机时,小区如何能在治理架构下,协力政府提升政策效能与正当性,在政府统理能力与民众对政府的统理需求间进行动态整合,建构出具有社会资本实质内涵并具有危机响应能力的民主治理系统。

关键词 :社区防救灾,政策顺服,地方治理,公共参与

1. 引言

2012年8月3日联合报载:“苏拉台风大雨造成嘉义县多处圈道路坍方中断……竹崎缎繻和番路大湖山区共撤离20余村民,仍有2户坚持不撤,乡公所除持续沟通,也考虑开出罚单”。根据民视新闻2012年6月19日12点新闻报导,612水灾期间,高雄市动用直升机撤离了上千位灾民,但在那玛夏的民族里,由里长带头,约有70名族人坚持不下山。民族里70名族人全部聚集在这栋八八风灾之后盖的避难屋里,说什么也不肯离开。2012年8月23日下午东森新闻报导:“中台天秤慢慢逼近台湾,为了预防带来的豪雨会酿成灾情,台东县大武乡大鸟村开始进行撤村,预计将撤出58人到国小及活动中心暂时安置,不过因为目前无风无雨,所以不止台东县长抱怨气象不准,居民们也批评,光2012年这已经是第四次撤村了,每逢大雨台风就要准备打包行李,真的好无奈。逢雨必撤也让居民叫苦连天。大鸟村村长张德海:‘若是真的是危险的话,倒不如我们希望政府能够把我们的部落能够有效安置或迁村。’”

台湾年年都要承受台风侵袭,台风造成的风灾水患以及泥石流灾情,每年都衍生政府与部分民众之间的不满意、不信任、甚或是紧张关系;甚至是面临台风,要不要上班上课等地方政府决策,也常常招来民怨,就如2016年9月梅姬台风侵台,南部五县市就为了只放半天假,陷小学生上课于危险而招来强烈民怨。其中最遭诟病的是高雄、嘉义县山区学生上午并未停班停课,居民却被要求预防性撤离,造成大人撤离,小孩要先上半天课后在风雨中抵达避难中心的政策执行现实。如同经济的灾难,环境灾难的发生与灾情常使得民众对政府信任度下滑,政府的效能被质疑,社会普遍挞伐政府在这些层面未能充分响应人民的需求。民众年年都要面对台风威胁,而政府也年年需要面对可能产生的灾情与民众的不满及不信任。这些一再累积的怨怼已然是对长期低迷的政府信任水平,无疑是冰上加霜。

政府当然有防救灾的因应政策,这个时候政府的防救灾政策若能有效率并有效能地维护人民的生命财产等权益,才能得到政策的正当性。而政策的正当性对稳定政治系统是非常重要的。一次又一次的风灾水患,考验着政府对相关问题的解决与处理能力,民众的权益若不能得到维护,就会对政府失去信心、信任甚至是认同。政府解决公共问题的能力被质疑。政府政策能力无法被肯定,治理能力不足暴露政治系统的危机 [2] [3] 。

前述新闻事件中,居民对地方政府主导的撤离行动拒不配合者,显然在救灾政策的执行过程中,显现对政策的不“接受”或不“顺服”。而接受决策规定者,在决策执行过程中,又充满怨怼与不满。地方政府在过去陆续成立所谓“防救灾中心”,综合评估因应气象变化所引起的灾变及各种可能,但却仍然力有未逮。本文以Kübler与Heinelt所提都会治理架构为参考,尝试建立一个以小区为主体强调参与的防灾治理概念模型 [1] 。本研究以嘉义市防灾小区为个案,透过现行小区防救灾行动的实践,探讨在面临灾变危机时,小区如何能在治理架构下,协力政府提升政策效能与正当性,在政府统理能力与民众对政府的统理需求间进行动态整合,建构出具有社会资本实质内涵并具有危机响应能力的民主治理系统。

921地震之后,接续许多台风的重大灾情,对台湾在政治、社会、经济上都造成极大损伤。有关防救灾的组织与功能研究如雨后春笋般方兴未艾。邱昌泰等人就纳莉风灾为案例所进行的台北市政府防灾功能研究中特别针对小区居民方面指出,小区居民缺乏防灾意识,欠缺小区自救能力;部分民众不愿配合救灾人员疏散撤离,影响救援速度,徒增救灾人员的危险性。因此提升民众防灾应变能力,加强小区自救能力是降低灾损的关键途径 [4] 。

在法律层面上,1975年颁订“防救天然灾害及善后处理办法”,1994年提出“灾害防救方案”,1995年成立“内政部消防署”、设置“专家咨询委员会”,推动设立防灾国家型科技等计划,并于2000年三度通过“灾害防救法”,于2010年第四次修正“灾害防救法”。灾害防救法第24条(紧急避难之措施)条文规定:“为保护人民生命、财产安全或防止灾害扩大,直辖市、县(市)政府、乡(镇、市、区)公所于灾害发生或有发生之虞时,应劝告或强制其撤离,并作适当之安置。”条文中“应劝告或强制其撤离”意谓政府考虑灾害的可能性后,有责任强制将民众撤离原居住地。法律条文虽有“强制”规范,民众在面对己身生命财产威胁时,却仍频繁出现不顺服现象。

灾害防救法通过后,地方层级政府被赋予相关的权利义务防救灾。但行政机构专业知能不足、本位主义等诟病时有所闻,基层小区防灾意识不足也常是被检讨的课题。故此,本研究观诸历年风灾水患发生时小区居民之行为及其与地方政府执行政策者间之互动,观察小区居民行为模式,尝试建立防救灾之地方治理模型,以小区为主体的公私协力带出更多公共参与,提高政治信任,为政策不顺服的僵局解套,降低治理危机。

2. 文献回顾

2.1. 治理与公共参与

前一个世纪的社会型态,呈现信息科技发展下势无可挡的多元动态式的网络构成。面对全球网络社会,面对信息化与全球化的冲击,各国政府与学界对于公共事务如何管理不断地进行辩证思考,因为当社会需求促成改革思维驱动政府进行再造时,反映的是民众对政府所提供的服务不能满足,对政府提供服务的效率不能满意,对资源分配的公平正义性持疑,对行政官僚体系及民选官员产生信任危机,更甚者对民主价值加重疑虑。

世界各国关于其政府部门的变革虽然一直不停地在进行,但起于上个世纪七十年代末期八十年代初期的公共管理行政革新运动却是个里程碑。对政府而言,这是一场行动改革,甚至有学者认为这是一场全球性的公共管理革命 [5] ;邱昌泰指出,对学术界而言这更是一场“智识上的反动”。主张解构官僚僵化体制的公共管理被称为是“市场驱动的”(market-driven) [6] [7] ;有异于长期以来以政府部门为主体的政府行政管理,公共管理的改革运动强调公私部门的伙伴合作关系。

对于政府行政权力应该缩小或扩张,各有论述。Crozier, Huntington和Watanuki [8] 与Rose和Peters [9] 看到利益团体追求资源与社会利益,政府透过政策进行资源分配。只是,政党与利益团体多将自己的目标合理化,并自认为足以为国家施政方针或应为主要政策考虑;而民众对政府的期许与要求与日俱增,对权威的尊敬却逐渐衰减。与此同时,政府越来越没有办法应付众多利益团体的需求,但面临选举压力却又不得不提出许多不见得能履行的政策支票,一再循环导致财政困境更加恶化。这些循环周而复始,当政府的响应能力不再能取信于民众,政府超载,政治信任降低,政治体系的稳定产生危机。Habermas [3] 以及Offe [10] 等学者看到为了避免或解决经济政治危机,为了应付各类问题,国家急速扩张,政府介入太深太多;然而民主的价值在于民众有权参与政策制定,期待落空将产生政治失望,衍生国家的正当性危机 [11] 。

根据陈钦春 [11] 以Held [12] 资料所整理之两种上述危机转型的民主模式,Robert Nozick及Friedrich Hayek是主张以法制型民主对应超载政府危机的学者代表;Corole Pateman及C. B. Macpherson则是主张以参与型民主化解正当性危机的学者代表。参与型民主的论述主张是公民直接参与管理社会的主要制度,如此才能增强政治效能意识;透过参与,民众才能对集体问题逐渐关注,也才能产生有知识与能力的公民,并使公民对公共事务的管理维持热度。

全球化的冲击,也带来本土反思的契机并激发能量。民众对公共服务的需求日渐庞杂,政府行政系统显得不足,面对繁杂的问题与服务需求,借重社会各部门多元的知识与技能势在必行。过去采取以政府为中心的菁英式行政显得不合时宜,层级节制的治理模式也被认为太过强调组织内部的管理问题,不够宏观;而市场治理模式虽强调竞争但信任与课责议题却难解;针对庞杂的公共事务与繁复的政策目标及方案,学界不断衍生诸多对治理的论述。Gerry Stoker [13] 认为,在治理的图像中,责任界线已经模糊,新的集体行动与规范制度会替代传统国家权威,逐渐形成;治理意味着社会公共机构间的权力依赖关系逐渐明确化。Jon Pierre及Guy Peters [14] 根据权力的转移方向,指涉不同的分权治理型态;其一是权力往上移转,把国家的权威转移到国际组织;其二是权力向下移转,基于赋能的考虑,把权力分到区域、城市,由中央到地方;其三则是权力的向外转移,主要是把权力转移到非政府组织。权力的多元化架构出“治理网络”,学界对治理的论述不少,但多能认同公共事务领域的庞杂与多元已非政府单一权力足以处理支撑。理想的治理途径应能建构一个整合国家机器、公民社会与市场机制的善治政府。

在强调公私协力的善治理念潮流下,Kubler与Heinelt提出都会治理的通则模型,认为都会治理集合了所有部门的利益并有仲裁调解的机制 [1] 。部门间透过各种决策模式进行利益的协商与整合分配——多数民主、官僚体系、政治协商及交换。这些决策与利益的分配都在公民社会的场域进行,而公民社会的基底又是由地方性组织、利益团体、以及种种改革运动等交织构筑而成。Kubler与Heinelt等人主张在都市治理的架构下,政策网络中的协力者及政府部门都应该要有足够的开放性,因为它是民主都会治理的关键;而地方政府在这个动态系统中,应该致力取得投入与产出的平衡 [1] 。Kubler及Heinelt所提出的都会治理立方体模型如图1。本文以Kubler及Heinelt之立论为主轴,透过防灾小区的个案以及台风事件的新闻报导,试图建立一个连结小区防救灾、公共参与以及政策顺服的关联架构 [1] 。

2.2. 小区参与及小区防救灾

“小区”(community)在学界的讨论中具有多重意义。本研究所谈的小区,指涉具有空间共同性的聚落。Tocquerville在他的“美国民主”书中特别强调乡镇小区对美国民主的关键重要性。他认为美式独立自由的民主源于乡镇小区,落实到国家社会才造就当代美国的政治理念与制度。

小区是一个生活的地方,因生活而产生经济、政治、社会、环境、历史、文化等接口的议题。全球化的趋势下,小区已经可以是扣住世界经济的一个节点;当全球都对生态所面临的危机怀忧,逐渐的有小区意识到与环境间的关系经营必须成为生活的紧急课题,小区的永续发展论述成为关注的焦点。透过

Figure 1. Cube of Democratic Metropolitan Governance developed by Kübler and Heinelt [1]

图1. Kubler 及Heinelt的都会治理架构图 [1]

参与小区事务,多数学者认定小区能因此强化其自主营造与管理,并能逐渐扩大公共事务参与的范畴。本文认为小区参与是公共参与的基础,故所称“公共参与”因此指涉较小范围的小区直接参与——在小区与环境互动的层面,特别是防灾与救灾的活动。

台湾近年来民主行政在新公共服务典范的诉求下,小区在政策过程中的角色与定位因而有别于以往。在“治理网络”的论述中,公共服务的输送系统是由“小区”、非营利组织、以及公私部门的网络架构而成。William Sites,Robert Chaskin以及Virginia Parks [15] 等人认为小区概念在学术与实务的运用上面临两难。如果把小区当作一个“实作”的特定场域,他们的策略视野往往格局太小。反之,如果把所有有关小区的工作都称为“小区工作”,通常也都无法提出一个很具体的理论架构,或提出一个实作典型。本文的重点不在小区的定位的讨论及其理论发展,但视小区参与为公共参与的基础型态,诚如Glass [16] 所提,公共参与能提供人民涉入公共事务的机会,并因此能参与政府的政策规划。或如Paul [17] 认为的小区参与是一个积极的过程,于该过程中,小区团体以一个可以增进其福利的方式去影响特定发展计划的方向与行政。Hester [18] 也认为小区参与能强化居民的小区意识,能使他们克服环境问题,建立自信心,带动自主学习,赋能小区。Sheng [19] 同样认为小区参与主要是小区直接参与并影响居民生活的决定,官方与小区在该过程中共享权力。

国外有许多小区,其小区的环境意识与行动落实在小区的防救灾上。美国国土安全部下设有联邦紧急事务管理总署(Federal Emergency Management Agency;简称FEMA)将灾害分为天然灾害及人为科技灾害,统筹支持全美国灾难事宜,推动全面整合危机管理计划,透过减灾、备灾、应变和复原,减少生命财产的损失。该机构长期以小区为主体进行减灾与整备工作,小区居民自行进行灾害评估、编制组织与规划防灾计划,有体制地进行小区防救灾永续管理。詹桂绮 [20] 认为许多政府部门及小区对推动小区防灾是被动的。陈亮全 [21] 在其研究中也指出,小区缺乏危机意识,常出现不愿面对灾害,参与灾害防救意愿偏低的情况,导致对防救的认知浅薄。吴杰颖及康良宇 [22] 则发现,虽然政府在政策实施过程,对民众参与的实践仍有矛盾与冲突,但推动小区营造的小区,在推动小区防灾时比较容易取得资源。

台湾因位处太平洋台风区带,每年夏秋风灾所带来的生命财产与经济损失十分庞大。政府基于921震灾以及纳莉等风灾的经验,认定小区防灾能力不足是灾情惨重的原因症结之一。结合小区总体营造,过去十几年是台湾地区小区防灾政策形成的重要时间环节。1998年台湾消防主管部门的“民力运用计划”,1999年台湾地区“国家灾害科技计划办公室”的“小区防灾计划”,台湾地区最高行政机关农委会水土保持局的“土石流灾害防救业务计划”以及灾害防救委员会与921震灾灾后重建委员会的“小区防救灾总体营造计划”等各项重要防救灾计划都强调小区的防救灾功能性。台湾地区经历921地震,历经无数次风灾,以及世界各地密集的各种天然灾难,在凸显包含小区在内的伙伴协力关系,是推动社会整体防救灾认知与提升行动力的关键要素。小区是直接面对灾害的第一线单位,小区必须能够自主推动灾害防救,灾害管理的永续才有可能;而鼓励小区参与进行小区营造,对能否有利基层防救灾知能进而有效推动小区防救灾则具有影响。

2.3. 政策顺服

公共政策的成功或失败扣合着许多环节与因素,但若政策执行出了问题,则政策势不能成功。Hanekom [23] 认为政策执行需具备三个必要条件——法律要件,即政策的合法性基础;理性官僚要件,指政策执行者必须认定政策本身是正确合法的,并忠实执行;共识要件,指各种利害关系人对政策本身具备共识。吴定 [24] 主张政策执行的成败最关键的因素在于政策标的人口是否顺服政策。

政策顺服是指公共政策的执行过程中,各种参与者必须配合政策执行指示以及政策意图的程度,接受命令者的行为与态度与下达命令者的意图两者间的相互关系越一致表示政策越顺服 [25] 。邱昌泰更指出政策顺服依程度可以分成“行为符合”与“心理认同”两个层次。一般而言,政策指示、意图或法令规范若能陈述清楚明确,并且明列不遵守的惩罚,则标的团体多会基于压力而顺服。邱昌泰认为政策标的团体同时具有上列两个层次的顺服才是真正的顺服,而该顺服对政策执行的成效有关键性的影响。Anderson [26] 倾向于认为私利才是顺服主因。标的团体之所以顺服政策,是基于价值判断与理性计算并衡量损失后做出顺服与否的决定。

学者多相信标的团体的政策顺服程度会直接影响政策执行力 [27] 。标的人口若能信赖支持政策内涵或政策执行机构、那么他们的行为就可能倾向于顺服并进而参与。相反地,一如沈坦毅 [28] 的看见,民众的信任度若不足,政府执行政策难免受到质疑与限制,施政成本就会提高。从政策内容来看,学者们多同意政策设计若能使用标的人口比较容易接受的政策工具,且能充分参与政策设计,那么政策被接受度将提高。再从执行机关来看,政策的执行或从严或从宽。从严容易产生冲突及对立;从宽以协商的方式执行多以道德劝说强化政策顺服。执行机关若能建立标的人口的信任感,顺服度自然容易提升,政策执行成本也会随之降低。

Kettl与Milward [29] 指出,所有政策都有顺服与不顺服的情形。政策执行的标的人口当然也会有不顺服的状况发生。Anderson [27] 认为不顺服的原因可能因为法律结构有瑕疵或行政管理不当,也可能因为对政策无知及对法律缺少理解,甚或可能是标的团体蓄意违反法令。政策顺服程度与政策认知程度相关,而政策方案内容的表述若能明白易懂且避免过于专业,多能降低标的人口的抗拒。

常被学者列为影响政策顺服的因素包含;环境因素、标的人口支持度、标的人口对政策的满意度、政策执行、执行组织结构、政策资源、行政裁量权、标的团体行为动机、标的团体本身的资源程度、标的团体对政策的认知,以及标的团体行为需要调适度等变量 [30] [31] [32] [33] [34] 。

Hogwood及Gunn [35] 曾提出政策完美执行的十项要件,强调权力与服从的关系是关键要素,政策执行者拥有权力,而标的团体也真正顺服。政策的执行当然不可能完美,但政府决策过程若能透明,能落实民众参与,使民众由政策服从者转为政策制定或执行的参与者,民众对政府的政策信心与政治信任度将提高 [36] ,虽不完美亦不远矣。

3. 研究方法与分析架构

3.1. 文件分析

为更了解因台风所引起受灾小区的灾情、当时与后续的政府因应举措,以及民众与政府的互动所具有的关于信任、参与、以及顺服的深层政策意义,本文将以个案研究的方式,透过深度访谈,与嘉义市兴村小区里长进行针对风灾水患与小区防救灾之相关意见与见解进行对谈,搜罗最务实深入的信息外,本研究也使用文件分析,以台湾三大报系之一的联合报数据库作为数据搜集来源,搜集个别风灾的新闻事件报导,检视个别事件,整理归纳受灾民众与政府防救灾政策作为之间互动的模式,以发现受灾与防救灾利害关系人之间所隐含的治理意涵。

具体数据自2001年开始至2012年8月历年台风所引起各地灾情相关报导资料,以风灾强度、防救灾作为和政策顺服等三面向归纳整理如后:

3.1.1. 风灾强度

风灾强度的报导,一般以科学数据来呈现,例如:

南玛都外围环流丰沛水气,为台东县各地带来滂沱大雨,一整天,光是太麻里就降雨287毫米,台东利稻、卑南、大武、金峰、长滨、达仁等地雨量全介于150至270毫米。

—2011-08-29/联合报/B1版/高雄屏东台东·运动

“回头台”天秤在台东县离岛兰屿肆虐,十九级强风加上十二公尺高巨浪,将兰屿摧残得满目疮痍,百年罕见。

—2012/08/29联合报@http://udn.com/

但是科学数据对民众来说,感觉可能不够直接,报导常以风灾所造成的损害来强化民众对科学数据的感受,例如:

强台柯罗莎狂扫台北市,市区在电线杆、路树与招牌难挡强风吹袭,市容满目疮痍;山区则传出严重灾情,北投秀山里、大屯里更强制撤离近400名住户;北投中央南路2段、社子岛一带也一度淹水及腰。

据台北市防灾应变中心统计,昨天至晚上6时已计有72处道路淹水、21栋地下室淹水、560棵路树倒塌、23处坡地坍方、4万5000户停电、34处交通号志故障,有16人受伤,大多因为骑乘机车遭强风吹倒摔伤,或遭掉落招牌、路树所波及。

—2007-10-07/联合报/C1版/北市·教育

也有报导直接统计损失金额来强化民众的认知,例如:

天秤台风学校灾损,截至目前为止约新台币2688万元,集中在屏东县。

截至今天下午3时,共有54校受到轻重不等的损失,其中屏东县就占了22校。

总损失金额估计约2688万元,屏东县就占了2350万元,其中国立海洋生物博物馆为1334万元,馆内实验室、标本室、养殖区等被强风、积水破坏,亟需修补。

学校方面,以屏东县车城国中420万元最严重,其次是一墙之隔的车城国小315万元。由于天秤台风回头,这项统计金额仍会持续更新。

—2012/08/27中央社@http://udn.com/

直接访问受灾民众,透过民众的述说,让读者感受风灾的强度,也是常见的手法:

“有史以来最惨!”兰屿乡长江多利形容,兰屿仿佛经历大战,一夜之间变为废墟,全岛八百多住户,超过一半民宅泡在水里或被强风吹垮。八十岁乡民王明光说,“有生以来第一次遇到这么大的台风,我都吓哭了”。

—2012/08/29联合报@http://udn.com/

3.1.2. 防救灾作为

风灾前的防灾作为最常被提及的,当然就是政府的相关措施,例如撤离、停止上班上课、道路封锁、协助抢收农作物、检查防灾相关设施、成立灾

凡那比台风来袭前,嘉义县阿里山乡山美村、来吉村昨天共撤离565名村民,分别安置在大林精忠、水上中庄营区。阿里山森林游乐区的游客也全数撤离。

—2010-09-19/联合报/B1版/云嘉·运动

大同乡长陈成功说,由于气象预报山区大雨,因为担心会有土石流危害,前天傍晚已经撤离两百多位英士村民,但没想到晚上又有村民舍不得离开,还是返回家园。

昨天上午9时许,陈成功与英士派出所警察、大同消防分队员及国家官兵再度到英士村柔性劝离民众避台风,有5人先被安置在复兴小区活动中心,乡公所也准备了床垫、睡袋和食物等,让他们取用。

另外还有十多位村民在陈成功等人劝说下,也同意自行下撤到宜兰市、三星乡、罗东镇等乡镇的亲友家,等风雨过后再回家。

位于大同乡的太平山国家森林游乐区,联外要道宜专一线的路况良好,未受雨势影响。但园方表示,虽然交通没问题,但因园区需要整理,今天仍会持续封园,最快明天才能恢复开放。

—2010-09-20/联合报/B1版/宜花·运动

中台南玛都逼近,花莲、台东、屏东首当其冲。今天凌晨2时多,台东雨势越来越大,造成部分地区淹水,台东、屏东上午都对危险地区居民进行撤村,台东县政府并在上午10时率先宣布,台东县从今天下午到明日全天停止上班上课,后天(30日)开学日另视情况通知。

在交通部分,绿岛、兰屿海空交通完全中断;台东太麻里往嘉兰村东64线替代道路,因为土石坍方严重,目前双向封路。南横公路则有落石,公路单位也暂时封闭局部路段,禁止人车通行。前往嘉明湖的116名登山客,经台东县警方上山劝导,已在昨晚全数下山。

由于文旦柚进入采收期,采收人力却严重不足,一旦台风登陆,大批文旦恐将落果,当地果农相当紧张,昨天上午已经采收了数百万台斤的文旦,但还是有超过五分之四的文旦园尚未采收,军方今天紧急派出数百名阿兵哥,到瑞穗乡协助果农抢收。

另外,中横沿线容易发生落石及坍方,太鲁阁国家公园管理处吁请民众暂勿进入,目前园区步道都已经封闭,稍早山区有八个登山队共54人已劝离下山。

—2011-08-28/联合晚报/A2版/话题

受台风影响,花莲对外交通全部中断,数万户断电,花莲县政府于前天下午在消防局成立桃芝台风灾害应变中心,昨天中午才有阵风微雨,下午4时陆续宣布北回、花东铁路停驶,晚间7时县府宣布今天停止上班上课。

—2001-07-30/联合晚报/2版/桃芝灾情特别报导

平常即已执行的防灾作为亦有零星报导,例如:

张俊雄强调,今后政府将从三方面努力:加速推动全国性生态造林运动;彻底解决山坡地超限利用;推动平地造林与绿化。

—2001-08-04/民生报/A8版/生活新闻

早在陈博志还是台大教授时就提过不适人居的险地应该迁村,他一直以国土永续的观点来规划土地利用,危险的地方就不该住人,虽然迁村的难度极高,但还是认为“危地不居”是政府该告诉人民自保的最起码动作。迁村经费庞大,但比为了这些危地一再耗费巨资重建公共建设还是便宜。陈博志也奉派主持行政院的土石流灾区迁村项目小组。

—2001-08-14/联合报/9版/社会话题

灾害发生后的紧急救援,大部分依赖消防、警察、工务、电力、军方等政府相关单位的抢救,其中较特别的是税捐单位,亦会提供受灾民众必要的协助,例如:

鹿草乡三角村堤防面临溃堤,紧急疏散居民并请求军方支持堆置近一千包沙包。

鹿草乡三角村也传出有溃堤之虞,八掌溪水位距离堤防顶仅约一公尺,堤防裂损渗水入村中,岌岌可危,县议员陈素季紧急请求县长李雅景派国军部队支持,陆军摩部二百旅派出六十名官兵及三角村民一起堆沙包挡水。

中埔消防分队出动所有橡皮艇,邻近的新港等乡镇消防队也前来支持,加上救难单位人员协助,陆续从和睦、和兴等村救出一百多位灾民。嘉义县长李雅景得知中埔乡淹水严重,也专程前往关切,指示运送物资给受困灾民。

—2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻

柯罗莎台风来袭,基隆地区昨天午后风雨增强,中山一路一处民宅屋顶遭落石砸中,屋内老夫妻强制劝离,下午4时多,因基隆河水位超过警戒线,警方疏散碇内「华江家园」十多户小区居民。

风强雨骤,消防、警察、工务、电力等单位的车辆在路上奔驰忙着处理停电、树倒、招牌吹落、电杆倾斜等状况,中午时武昌街有高压电箱爆炸,造成中正区一带电力中断,而受到强风影响,各区也停电,基隆最多时有18万户没电,复电时间快慢不一。

下午2时多,中山一路241巷一处木造平房遭落石砸顶,屋顶被砸穿一个大洞,消防人员赶到后,发现两大块落石滚落在楼梯边,担心灾情扩大,危及安全,由民治里长陈嘉和协助,强制屋内77岁黄老先生和妻子离开,护送他们到住在安乐区的儿子家。

—2007-10-07/联合报/C1版/北基·教育

小区居民或民间团体自主防救灾行为则较为少见,需要政府部门呼吁或是政府相关单位无法达成防救灾任务时,才有少数的零星报导:

郡坑、新山、玉峰等地发生土石流,多人受困,由于新中横公路交通中断,消防分队无法前往,由当地睦邻救援队把他们疏散到安全地区。

—2001-07-30/联合晚报/3版/桃芝灾情特别报导

傅学鹏说,慈济功德会昨晚出动六十名义工,到卓兰国小煮热食供应灾民,安慰灾民,今天就协调国军部队进入灾区,协助灾民重整家园,并以土石流灾区优先,帮忙最急需的灾民早日站起来。

—2001-07-31/联合报/18版/苗栗县新闻

3.1.3. 政策顺服

对于政府提出的防救灾作为,新闻报导中常见民众不顺服的现象:

花莲县府前天傍晚开始撤离民众,到昨天凌晨共撤离一千八百一十二人,屏东、高雄也各撤离二千多人。原本有村民坚持“死都不撤”,昨天看到风雨交加,庆幸说“还好有下山,不敢想象留在山上会怎样”。

“快快快,快点撤离!”前晚六点凡那比台风逼近花莲,位在土石流潜势溪山边和低洼地区的秀林景美、铜门、三栈及富世等卅五个村落开始撤离;当时只有少数村民愿撤离,八成五村民表示“死守小区”。

—2010-09-20/联合报/A3版/凡那比台风特别报导

昨天早上屏东县三地门、雾台及来义、泰武等乡公所总动员,上山撤村,潮州警分局一早上山“赶人”,有居民看无风也无雨,抗拒不撤;许多村民上完教会才拎着行李下山,有的由爸爸开车载一家人下山,也有妈妈骑机车赶着载小孩下山。

德文派出所警察挨家挨户巡逻,七十五岁德文村民银夜说,莫拉克风灾后这已是第三次住进收容所,因为有经验连槟榔都没忘记带。有人看到警察敲门,无奈问“能不撤吗?”在军警人员规劝下,只好拎着行李下山。

“我不走,你们拿枪、拿刀来杀我好了!”部分民众坚持死守家园,不肯离开,警方到利稻部落协助撤村,原本计划撤离全村二六○人,但青壮年不愿意下山,古姓村民卧病在床警方劝导撤离,家人大吼拒绝,“雨只会下在平地,山上不会下太多”;海端乡长余尚志赶往劝导,但家属不为所动,最后村长古明良只能“点名”廿八名老弱妇孺和病患先撤离。

—2011-08-29/联合报/A3版/焦点

桃芝台风发威,造成嘉义县多处地方严重淹水,居民损失惨重。水上乡柳新村内溪大排溪水昨天暴涨,造成美上美小区淹水严重,五百多户居民紧急疏散,但仍有不少居民不肯撤离,死守家园。

—2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻

在报导中,也常见到意见领袖在政策顺服中所扮演的角色,有促进民众政策顺服的,亦有带头不顺服的:

但也有人感到很无奈,阿里山乡来吉村邹族长老武山胜、小区理事长陈震魁等人,对于频繁撤离避灾深感无奈,“遇风雨就要撤,很没安全感!”

—2010-09-19/联合报/B1版/云嘉·运动

嘉义消防局水上消防分队及水上警分局柳林派出所都派人协助紧急疏散居民,但仍有一百多名住户不愿撤退,柳新村长黄煌杰、水上乡长郑来居、乡民代表会主席赖坤成、县议员林国庆等人苦口婆心劝居民撤退,仍有人不理会,避到住家二、三楼高处,等待水退去。

—2001-07-31/联合报/18版/嘉义县市新闻

乡民代表康志合与初乡国小退休校长陈振钦都认为,这与921地震造成地质、地貌改变有关。康志合并以瑞田村两个邻前所未有地遭泥沙掩埋大半为例,认为与水资源局施作新清瑞桥,阻挡山洪泄流有关。但水资局则喊冤,认为是大地震及旧清瑞桥阻碍水流所致。

立委蔡煌琅竹山服务处总干事林韩圣也认为,这次灾情虽是天灾所致,但公共设施规画不当,也难逃责任,以木屐寮前庄恰夹在东埔蚋溪河堤弯道、高速公路之间,河堤溃决后,高速公路就变成“拦河堰”,木屐寮前庄就成为“行水区”,灾情当然惨重。

小区重建委员会总干事苏俊豪就说,若非河川局在草岭潭硬是缩减第一条溢洪道、开挖第二条溢洪道,水势不致湍急到将从未断桥的瑞草桥冲垮。事实上,草岭潭水从前年形成,至今只剩三分之一面积,在地人都知道一条泄洪道就够了,绝不可能溃决,因此全村居民已决定,今后河川局若未经居民同意要再到草岭施工,将全力抗争。

苏俊豪还说,公路局在牛奶嵙硬是花上千万元在山坡种草皮、沿坡辟路,不听居民得施作隧道或搭桥梁的建议,让居民每逢雨天就走得胆战心惊,这次果然崩坍断路,距完工还不到两个月。这又是工程单位尽信专家,不信在地人累积数百年经验智慧的结局。

—2001-08-02/联合晚报/2版/桃芝灾情特别报导

而居民的过去经验,也是影响其行为的重要因素:

凡那比台风掠境后,屏东县林边、佳冬两乡清查农渔业损失,由于两乡记取去年八八水灾教训,这次防台都不敢掉以轻心,林边乡昨天初估农渔产品约损失600万元,佳冬乡约200万元以下。

林边乡翁姓养殖业者去年养石斑鱼,但在莫拉克风灾后,心血全付诸流水;今年他改养虱目鱼,且加强鱼塭间的排水系统,果然奏效,全然保住了鱼塭,不少养殖户今年也特别加高了塭堤,也展现效果。

—2010-09-21/联合报/B2版/高屏东综合新闻

昨天下午在雨中忙着整理天秤毁损家园的大武乡43岁妇人林春桃似乎很认命,语气中充满无奈“被吹走的,都是老天爷的,老天爷真要全部拿走,也认了。”

83岁老荣民黄觉在这次天秤风灾中,房子5个房间,有4间没了屋顶,他说:“当年老共打古宁头、823炮战时,我没被打死,辛苦一辈子的家,4天前全没了,这次台风再回头,反正也没什么好损失的,就剩我老命一条,随它了”。

—2012/08/28联合报@http://udn.com/

德文派出所警察挨家挨户巡逻,七十五岁德文村民银夜说,莫拉克风灾后这已是第三次住进收容所,因为有经验连槟榔都没忘记带。有人看到警察敲门,无奈问“能不撤吗?”在军警人员规劝下,只好拎着行李下山。

“爸爸,为什么台风来,我们就不能住家里?”九岁女童不解地问父亲王中山,王父无奈说:“要保命啊!”

大鸟村民王新贞说,每次一下大雨,大家就得逃难,“难道我们的家永远都不安全吗?”村民杨美香说,从前年莫拉克后,只要下大雨,大家就要撤村,已经十几次了。

—2011-08-29/联合报/A3版/焦点

根据上列台风风灾水患的新闻事件报导,本研究发现灾害发生后,居民多习惯依赖政府解决所有问题,或依赖外来资源的协助。居民的防救灾能力不足,危机意识更是有限,常见山区或偏乡聚落的居民常出现不愿撤离家园现象。尤其2009年莫拉克台风,截至当年8月21日已有160人死亡,490失踪时,仍有包括高雄县、嘉义县、台东县共计27个村落1万1355人受困,不愿配合撤离作业。2010纳凡比台风,花莲县尉居土石流与低洼地区的35个村落,只有少数村民愿意撤离,有8成5的村民表示要死守小区,坚持不撤。数据也显示,许多村落对于每次风灾侵袭便须彻村表示无奈与不耐。然地方政府应对灾变的相关举措仍多止于灾变发生当时,相对缺乏整体预防规划。

3.2. 嘉义市兴村防灾小区个案分析

根据林启峰 [37] 的说法,“成功的防灾小区推动,没有相同的方程式”,因为每个小区条件与背景不同,对防灾议题引发的需求不同,着重的层面也不同,有重应变、或重建、或减灾或整备。但“成功的防灾小区推动,有相同的元素”,这些元素包含小区居民的热心付出、组织化的运作、小区动员与参与、参考其他小区的运作、掌握议题、整合外在资源。本研究以嘉义市兴村里为个案,观察兴村里如何透过小区参与,以小区营造的精神来推动小区防灾,并将小区由原先经常性的水患发生地,转变为能自主应变水灾的小区。

3.2.1. 背景

兴村里位于嘉义市南端,有1608住户,共计居民4726人。该小区在1970年代逐渐发展行程,1989年以前原包含兴村、兴仁、兴安三里,1989年因人口移入暴增,里行政区因此划分开来。兴村位于八掌溪畔高滩地,八掌溪流经北面,后庄排水穿过小区中间,将小区划分为(旧)过溪和(新)旭丰小区。在过去几年中,兴村里历经数次水患见表1

经过数次水患之后,兴村里长以小区营造10几年的经验,开始带领小区推动防灾。一方面搜集过溪抗灾历史,探讨找寻淹水原因,一方面成立兴村救援队加强防卫能力,同时寻求公部门及专家的协助。

3.2.2. 推动过程

(1) 开始找寻历史数据。兴村曾有两次由小区居民到公部门进行抗争的纪录,第一次自诩为“激烈抗争”,时间在90年9月7日,聚集过溪受灾居民180人至河川局进行抗议。第五河川局在9月17日第一次回应给予4个承诺,包含截弯取直土地、年底前完成上游挡土墙加高;打开水路排进八掌溪,增设水门;排水沟分流纳入后庄排水规划;将购置专用抽水机供市府调配使用。第二次五河局逾2003年4月15日响应,答应利用自然生态工法加强排水沟周边率美化,截弯取直,加大排水宽度,周边设凉亭,健

Table 1. Chiayi Village District flood record

表1. 嘉义兴村小区水患纪录

*本数据由兴村里办公室提供。

康景观步道;经陈情后修改决议将断面宽度改为直立座槽式。2004年7月30日,五河局第三次响应,利用高低水位设置后庄排水箱涵,征收台糖土地兴建滞洪池,抽水站改临时移位。2006年12月,公馆堤防下的排水箱涵完成。总结第一阶段防灾成果:后庄排水箱涵完成,后庄排水中上游分洪,后庄排水堤防加高,2001年9月至2009年8月未再发生淹水问题。

(2) 第二阶段防灾是一段“温柔的改革”。2009年8月8日,莫拉克风灾过溪再度淹水,居民开始寻找淹水原因,有更多居民参与认识后庄隆恩排水,进行实地勘查与访问在地居民,记录每次灾害成因并记录政府因应作为。

(3) 寻求自助——组织团队训练防灾。2010年7月成立兴村救援队,整合公部门,与小区内协力团体,争取防灾小区计划,充实防灾观念与防灾设备,承接大规模防灾演习任务。

(4) 寻求外力支持——透过不断与市政府相关课室、公所、消防部门及第五河川局等沟通,以及寻求云科大防灾技术中心的协助。

3.2.3. 2012年小区防灾进度

(1) 台风前——整理排水沟、成立小区紧急应变小组并分配任务,联络市府下水道课抽水机待命,进行第一次小区广播,预告台风请居民注意防台。

(2) 台风中——与防灾中心保持联系,巡水小组分配任务,巡逻并回报社区状况,处理相关状况,进行第二次广播及后续广播。

(3) 台风后——清理灾后树枝及受损区域,移走抽水机,慰劳义工并进行防灾检讨茶会。

3.2.4. 努力方向

第一,建立更紧密之灾害救援系统(调查救灾源、收容所、建立防灾地图等)。第二,增强灾害自救能力。第三,持续研究并改善过溪水患问题(持续调查、纪录与分析并提供公部门改善参考)。第四,督促开辟军辉桥至公馆堤防间防汛道路以利救灾。第五,监督过溪规划案进度,解除过溪淹水威胁。

兴村个案呈现的是一个由完全消极受灾小区,转型为自主防救灾小区,该小区透过小区参与,强化对灾变的认知与知识,建立小区居民的共识,成立组织应变并落实防救运作机制,带领小区进行有系统防救灾整备的灵魂人物是时任里长的林书筠,她也是带领这个小区走入小区营造的最关键人物。她以及她所属的非营利组织秉持小区营造精神,从关心并自主改善生活环境开始,激化更多居民产生共同体的意识进而参与小区的公共事务。担任里长之后,在小区营造过程中带领居民与公部门有更多的对话,对公共政策的作成有更多理解及参与,超越消极执行政策的里长职能,引导居民对政府防救灾政策的理解与顺服,累积更丰沛的小区参与能量,不仅化解与公共部门间的嫌隙与怨怼,展现小区的力量,进而与公部门协力提供更优质的灾害管理及改善全体小区居民的生活质量,相当程度落实共治善治的治理理念。

4. 结论与建议

政府灾害防救政策的执行在灾害防救法通过后更仰赖各级地方政府。然各级政府因权责划分与资源多寡乃至于灾害防救治理能力各异。政府单一治理能力的不足更使灾害防救课题凸显了地方协力治理的重要性。观察兴村个案案例,本文认为小区的角色在这个议题中,明显产生了转换;小区跳脱被统理及被动被救援的框架,经过政策性的小区营造与防灾培力学习过程,正逐渐蜕变成有意识有能力自主防灾的政府协力部门,不仅提升政策效能,更丰厚地方治理的社会资本。故本文提出“灾害防救协力治理模型”图构(如图2),协助说明本研究的论述。

Figure 2. The model of disaster prevention and rescue cooperation governance

图2. 灾害防救协力治理模型图构

Figure 3. The impact factor structure of policy obedience

图3. 政治顺服影响因子结构

图中呈现灾害防救协力治理之关键三面向:政府防灾政策作为、小区参与及紧急救灾作为,每一个面向若有足够强度,则铁三角可稳立应付天灾的威胁;反之,任一(或连带的影响所有)面向的强度不足,则三角形的面积连带缩小,小区将容易被灾难淹没。而民众的政策顺服,则好似弹簧一样,扮演一个调节的角色,顺服的程度愈高,铁三角的作用力将被扩大;顺服的程度愈低,铁三角的作用力将被缩小。天灾强度则是“灾害防救协力治理模型”中的一个不可控因子,若天灾强度小于铁三角经过民众政策顺服调节后的大小,则天灾损失可控制在一定的程度;若天灾强度大于铁三角经过民众政策顺服调节后的大小,则天灾损失可能会非常严重。地方政府与小区都可利用该图构协助认知在协力治理中相对的投入与产出,及可能的政策效能。

本研究之文件分析数据源为目前台湾地区唯一能提供10年以上完整新闻全文之udn联合数据库,故仅能就该报系之报导撷取相关数据,无法同时采用多种报系之报导以避免立场观点之可能差异;另,由于风灾相关新闻报导内容无法提供本研究所需之所有面向要素,部分项目因子数据无法取得,以至于归纳难以详尽,故此由有限资料,结合文献探讨及个案分析来推估建立“政策顺服影响因子解构图”(图3),以为未来进一步进行实证研究之参考架构。

文章引用

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