 Vocational Education 职业教育, 2012, 1, 1-6 http://dx.doi.org/10.12677/ve.2012.11001 Published Online July 2012 (http://www.hanspub.org/journal/ve) On the Basis of Urban-Rural Integration and Research on Problems and Countermeasures of Vocational Education* Tao Zhang College of Public Administration, Sichuan University, Chengdu Email: 337948152@qq.com Received: May 31st, 2012; revised: Jun. 15th, 2012; accepted: Jun. 29th, 2 0 12 Abstract: At present, in the process of urban and rural integration, a wide gap of professional skilled per- sonnel, restricting the carrying out of the urban-rural integration, and vocational education is an important way to cultivate skilled personn el, the co rrect gu id e on the d ev elop ment of vocatio na l edu cation in promoting the integration of urban and rural areas have very great significance. In this regard, this paper explores the requirements for the development of vocational education and vocational education in urban and rural inte- gration problems, based on the development of integrated urban and rural construction requirements of the proposed countermeasures of the development of vocational education, vocational education in order to pro- mote the integration of urban and rural play a greater role. Keywords: Vocational Education; The Integration of Urban and Rural Areas; Development Status 城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析* 张 涛 四川大学公共管理学院，成都 Email: 337948152@qq.com 收稿日期：2012 年5月31 日；修回日期：2012 年6月15 日；录用日期：2012 年6月29 日 摘 要：目前，在我国城乡一体化建设过程中，专业技能型人才需求有很大的缺口，在一定程度上制 约了城乡一体化建设的开展，而职业教育是培养技能人才的重要途径，正确指导职业教育的发展对促 进我国城乡一体化建设具有非常重大意义。对此，本文探析了城乡一体化建设对职业教育发展的要求 以及职业教育存在的问题，并根据城乡一体建设的发展要求提出了职业教育发展的对策，以期职业教 育在促进我国城乡一体化建设中发挥更大的作用。 关键词：职业教育；城乡一体化；发展现状 1. 引言 职业教育作为一种与经济社会发展联系最直接、 最密切的教育类别，是我国开发人力资源，提高第一 线劳动力素质的最有效途径。在城乡一体化进程中， 职业教育通过对劳动力的培养，提高人口素质、提高 其就业能力并以此提高其收入及消费水平，从而促进 我国就业结构和产业结构的升级，促进社会稳定发 展。但是，城乡一体化建设的背景下，我国职业教育 存在着种种问题，未能在城乡一体化建设中发挥应有 的作用。因此，我们要对城乡一体化对职业教育发展 *基金项目：本文系教育部“十一五”规划重点课题“基于城乡一体 化的职业教育发展研究”的部分研究成果(项目编号：DJA080197)。 Copyright © 2012 Hanspub 1  城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析 的要求以及职业教育存在的问题有一个清醒的认识， 以提出适应城乡一体化的职业教育发展对策，实现两 者的协调发展。 2. 基本概念界定 2.1. 城乡一体化 城乡一体化是在一定区域内，充分发挥城市和乡 村各自的优势和作用，使城乡的劳动力、技术、资金 资源等生产诸要素在一定范围内进行合理流动和配 置，达到一二三产业联动发展，使城乡在社会、经济、 人口等方面广泛融合，形成“以城带乡，以乡补城， 互为资源，互为市场，互相服务”的关系，达到城乡 之间在经济、社会、文化、生态协调发展的过程，最 终实现城乡的全面融合、协调发展[1]。城乡一体化是 一个长期而又艰巨的系统工程，政策性强，面临的问 题很多，如观念僵化；二元结构体制；城乡分割的政 策体制；文教卫生资源配置不合理；以及农村劳力培 训机制不健全等，这些因素是制约城乡一体化进一步 深化的障碍，是目前城乡一体化建设过程中亟待解决 的问题。 2.2. 职业教育 根据中华人民共和国职业教育法，职业教育是适 应生产劳动和职业生活的需要，主要是“对受教育者 进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识， 培养职业技能,进行职业指导,全面提高受教育者的素 质”，是“促进经济、社会发展和劳动就业的重要途 径[2]。” 3. 职业教育和城乡一体化发展现状分析 3.1. 职业教育发展现状 总的来说，改革开放以来，我国职业教育的发展 取得了显著的成就。主要从以下三个方面得到体现： 首先，职业教育招生规模不断扩大，职业学校数量不 断增长。据教育部《2010 年全国教育事业发展统计公 报》，全国中等职业教育(包括普通中等专业学校、职 业高中、技工学校和成人中等专业学校)共有学校 13,872 所，比上年减少529 所。招生 870.42 万人，比 上年增加1.90 万人；在校生 2238.50 万人，比上年增 加43.34 万人。 其次，职业教育的地位得到党和政府的认 可。1991 年国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》，对 职业教育的性质、地位、作用以及方向、任务、措施 等都做出了明确的规定。2006 年末，教育部颁发了 16 号文件，即《关于全面提高高等职业教育教学质量的 若干意见》，首次明确 提出了高等职业教 育是高等教育 发展中的一个类型。这一系列法律、法规和政策性文 件确立了高等职业教育在整个教育和社会发展中的地 位，同时规定了高等职业教育的根本 任务。 再次，职业教育管理体制不断创新。目前，我国 大部分地区都建立了省级职业教育工作部门联席会 议制度。经过积极探索，我国职业教育形成了“国务 院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参 与”的管理体制[3]。 最后，职业教育改革发展的思路更加清晰。在办 学方针上，明确了“以服务为宗旨，以就业为导向”； 在培养模式方面，明确了“工学结合，校企合作”； 在教学方面，明确了“两个加强”，即加强学生的职 业道德教育，加强学生的实践操作能力培养。 当然职业教育在得到迅猛发展的同时，也出现了 诸多困难和障碍。如很多地方政府对职业教育的认识 不到位，不够重视；经费投入不足；受传统观念的影 响，学校在办学模式、课程设置、教学内容、教学方 法等方面不能满足培养应用型、技能型人才的需求； 教师队伍学历层次不高，师资结构不合理，科研力量 薄弱等；这些问题的产生，也直接影响到了我国职业 教育的健康有序发展。 3.2. 城乡一体化的发展现状 城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或 城市化水平发展到一定程度的必然选择，所以 20 世 纪八十年代，我国城乡一体化的实践首先是在我们经 济发达的城市和省份开始的，以珠江三角洲“以城带 乡”、上海“城乡统筹规划”、北京“工农协作、城乡 结合”和苏南“乡镇企业为动力”为典型模式，对城 乡经济社会的协调发展有着重要推动作用。2009 年 12 月31 日，中共中央、国务院在“关于加大统筹城 乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意 见”中进一步提出，把城乡统筹发展作为全面建设小 康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收 入分配格局的重要内容[4]。 Copyright © 2012 Hanspub 2  城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析 目前，我国在统筹城乡发展取得一定成果的基础 上，也要认清我国城乡一体化发展中存在的差距：第一， 城乡经济发展的差距。从经济发展水平看，我国城乡经 济发展存在着严重的不平衡，城乡二元结构长期存在， 农村经济发展和城市经济发展的差距较大。首先，从城 乡收入水平看，我国城乡居民收入差距的总体趋势是不 断扩大的。其次，从城乡居民消费水平上看，我国的城 乡消费差距不仅没有缩小的趋势，反而在逐渐拉大。再 次，从城乡居民的就业水平上看，农民的就业水平低于 城市。由于我国农村人口多、文化素质低，往往是外出 打工，在较低层次的岗位就业，就业压力相对较大。第 二，城乡社会发展的差距。首先，从我国城乡社会保障 水平看，城乡社会保障水平差距明显，由于农村社保制 度相对落后以及不够完善等原因，农村在医疗、养老、 失业等社保参与率远远低于城市，社会保障水平亟待提 高。其次，从社会事业发展水平看，农村各项事业发展 水平都明显相对偏低，如城市的各地区都建立有自己的 图书馆、电影院等文化娱乐设施，具有政府资金保障， 列入财政预算，而农村较少具有图书馆等文化活动中 心。并且，农村学校的基础设施和教学条件也与城市学 校有较大差距，教育经费投入较少，远远落后于城市的 教育发展水平。 综上所述，职业教育和城乡一体化的发展，在取 得巨大成就的同时，都遇到了各自发展所遇到的不能 逾越的瓶颈。但同时可以发现，职业教育在推进城乡 一体化中可以找到其不可替代的地位，并与此同时得 到自己发展的新的空间。 4. 城乡一体化建设对职业教育发展的要求 我国城乡一体化的基本思路可以概括为：以城乡 发展统一规划为指导，加快新型工业化进程、加快城市 化进程，解决好城市化进程中农民增收、拆迁安置、社 会保障和培训就业问题，逐步实现城乡关系的转型和 整合发展。而在此过程中，无论是在促进经济，加快工 业化、城市化进程方面，还是在解决“三农问题”和农 村剩余劳动力转移问题上，我们都需要职业教育发挥其 特有的优势，为加快我国城乡一体化进程做出贡献。 4.1. 职业教育应为城乡经济发展服务 在现阶段，我国城乡经济统筹发展的关键在于广 泛而又迅速的提升城乡人口(尤其是农业人口)的整体 文化和技术素质(主要是技术技能素质和追求较高质 量生活的素质)[5]，而提升农村人口素质并有效推进城 乡经济共同发展的有效途径就要大力开展职业教育。 首先，与普通教育以及那些培养科学研究人才的 高等教育相比，职业教育在提高农村人口素质和促进 城乡一体化发展过程中具有比较明显的内在优势。一 方面城乡一体化要求其为农村培养大量高素质的技 术技能型人才；另一方面，也要发挥其传播技术、推 广技术的作用，为城镇化建设服务，从而体现职业教 育在统筹城乡经济发展中的价值。其次，与普通教育 相比，职业教育与城乡生产的关系更为紧密。通过职 业教育使劳动者的技术水平提高，发展其技能，使其 能够运用新技术、新工艺、新设备，有更多的技术革 新和生产创新，从而提高劳动生产率，促进经济发展。 同时，职业教育需要塑造劳动者的价值观念、职业道 德、专业思想，影响劳动者的劳动态度，提高劳动者 的生产积极性，促进生产，推动城乡经济共同发展。 4.2. 职业教育应为我国城乡发展培养所需的 技术人员服务 我国正处于经济高速发展的阶段，城乡经济发展 都需要大量的高级技术人员。但根据有关资料显示， 我国目前在电力行业的职工中，高级技师和技师不足 总数的 2%；在建筑行业的 9万多家企业3400 多万从 业人员中，专业技术人员仅占 4% ，高级技师不足 0.3%，技师不足 1%；在煤炭行业中，有 96%的企业 缺少机电人才，88% 的企业缺少有利于产业升级换代 的新设备、新技术的使用人才，求大学生容易、找高 级工人难已成为各地各行业的普遍现象。发展制造 业、发展高新技术产业、走新型工业化道路，离不开 足够数量的技术技能人才，离不开较高素质的劳动 者。而职业教育则是提高全社会劳动生产技术的整体 水平，提高全社会劳动力整体技能素质的必由之路， 是开发人力资源、提高生产、经营、管理、服务第一 线劳动者素质的最有效途径。因此，我国职业教育必 须要以培养大量高素质的中、高级技术工人为目标， 补充我国现代化进程中技术人员缺口。 4.3. 职业教育应为促进农村剩余劳动力的 转移服务 “解决城乡收入差距，提高农民的收入，最主要 Copyright © 2012 Hanspub 3  城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析 和关键的就是要减少农民，把农村劳动力向非农产业 转移[6]。”目前，我国正处于农业社会向工业社会的特 殊转型期，存在大量的农村剩余劳动力，实现这些剩 余劳动力的有序转移是当前我国需要解决的严峻社会 问题。同时，提高农民素质，造就“有文化、懂技术、 会经营”的新型农民，造就具有自立意识、合作精神、 法制观念和创业本领的新型农民，是建设社会主义新 农村的迫切需要，也是城乡一体化发 展的必然要求[7]。 职业教育可以通过对农村剩余劳动力进行相关职业教 育与培训，使其掌握一技之长，提高其个人素质，从 而顺利实现向非农产业转移的目标；另外，也可以通 过开展培训，开阔他们的视野，树立自信心，树立市 场竞争意识、效益意识、风险意识等。职业教育应该 从整体上提高劳动者素质，提高剩余劳动力的转移层 次和速度，为经济和科技的结合提供了桥梁和纽带， 把潜在生产力变为现实生产力，最终提高农村剩余劳 动力的收入水平，促进城乡一体化建 设的顺利进行。 4.4. 职业教育应为缩小城乡差距服务 工农城乡差别持续扩大是当前我国国民经济发 展中的突出问题，要解决这一问题，就必须加快农业 和农村经济的发展。经济要发展，教育必须先行。长 期以来，受城乡二元经济结构以及农村经济发展水平 的限制，我国农村的教育事业一直远远落后于城市。 我国职业教育，尤其是农村职业教育，不仅要在推广 先进的农业技术、改变落后习俗等方面加大工作力 度，而且必须探索农村职业教育整体发展的新思路， 改变农村教育的落后面貌，逐步整合城市和农村的各 类文化教育资源，促进农村经济发展，打破我国城乡 二元经济结构的限制，为缩小城乡差距，为城乡一体 化的实现发挥应有的作用。 5. 城乡一体化背景下我国职业教育存在 的问题 在我国城乡一体化建设的过程中，职业教育起到 了很大的作用，但同时，也凸显出自身存在的问题， 主要体现在以下几个方面。 5.1. 职业教育投资不足 职业教育发展战略是否得到落实、以及落实程度 如何，一个非常重要的评判标准就是职业教育经费投 入是否得到有效的保障。与其它教育类别的投资相 比，职业教育具有很强的特殊性，无论是在教学条件， 还是在教育经费投入方面，职业教育的要求都比较 高，对此，国际上也对职业教育与普通教育的生均教 育成本专门进行了统计，职业教育的生均成本大概是 普通教育生均成本的 2.5 倍。而目前我国职业教育与 普通教育生均教育经费支出比是1.15:1，生均预算内 经费支出比是1.02:1，与国际标准相差 1倍多。可见， 用普通教育的投入来办职业教育，职业教育的特色和 质量程度可想而知。特别是在我国城乡一体化建设过 程中，一方面，社会对人才质量要求高、需求量大， 而另一方面，国家对职业教育经费投入不足，加之职 业教育是以实操为主的教育，对实训基地建设和学生 技能训练投入要求高，这更使得职业教育的发展步履 维艰。因此，职业教育投资经费得不到保障，必然对 人才培养质量造成负面影响，一定程度上阻碍了城乡 一体化发展。 5.2. 职业教育办学管理体制不完善 目前，城乡一体化发展要求国家对城乡职业教育 进行统一有效的管理，以逐步缩小城乡之间的教育差 距，但是我国地方政府对职业教育办学管理体制还不 够完善，职业教育发展受到了一定的限制。首先，管 理主体方面，对职业教育的管理主体不明，城乡分割 管理现象较为严重。目前，我国对职业教育的管理分 属不同的部门，有些属于政府教育部门管辖、有些属 于政府劳动部门管辖、还有一些属于行业协会管理， 甚至有些职业学校分属于多部门领导，管理主体的混 乱造成了政策执行不统一，不利于不同层次职业学校 的协调发展。同时，城乡之间对职业教育的管理缺乏 有效的统筹协调机制，导致城乡职业教育发展差距逐 步拉大。其次，办学主体方面，社会力量参与度不够。 目前，我国实行国家、地方、学校三级办学的主体机 制，社会资源很少能进入职业教育办学的行列中来， 职业教育办学的竞争机制难以形成，在一定程度上不 利于职业教育办学质量的提升。对此，在我国城乡一 体化建设的关键时期，如何对职业教育办学管理体制 进行完善和创新，是摆在眼前的现实问题。 5.3. 专业设置与市场需求偏离 城乡一体化建设对基础应用型和技能型人才产 Copyright © 2012 Hanspub 4  城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析 生了极大的需求，然而，职业学校培养人才并未能满 足城乡经济发展的结构性要求，很大程度上是由于职 业教育专业设置不合理而造成人才培养和社会需求 发生偏离。目前来看，大部分职业学校在专业设置方 面，由于办学理念发生了扭曲，办学目的功利化、商 业化，为迎合学生的择业观念，忽视了社会对技能人 才的培养需求，开设一些社会上已经处于供大于求状 态的“热门”专业，这一短视行为致使学生毕业后陷 入失业的局面。专业设置不能根据市场需求及时进行 调整，使学生所学的知识结构与社会需求之间产生了 结构性矛盾，造成了人力资源的巨大浪费。实现城乡 一体化需要多方面的人才，如中高级技术人才、农业 科技人才、农村管理人才等等，从目前我国职业学校 所开设专业来看，尚不能满足城乡一体化的要求。可 见，要实现城乡一体化和职业教育的双向发展，专业 的设置必须与市场进行对接，培养社会所需的人才。 6. 城乡一体化进程中发展职业教育的对策 6.1. 加大对职业教育投资力度，建立多元化 筹资机制 基于职业教育准公共产品性质，以及对社会发展 具有明显的正外部效益，政府应承担大部分职业教育 发展资金的来源，但并不等于政府对职业教育进行包 办，同时也要引导社会力量参与到职业教育的投资中 来，鼓励社会和个人投资兴办农村职业教育，以拓宽 职业教育办学资金的来源渠道。可以按照“谁受益、 谁投入”的原则，坚持“学生受益、学生缴费”，“企 业受益、企业出资”，“社会受益、政府投入”的职业 教育成本分担政策[8]，采取国家投资、地方扶植、企 业资助、个人承担相结合的形式，建立多元筹资机制， 扩大职业教育规模，以缓解职业教育的供求矛盾，培 养更多的技能型人才，更好地为城乡一体化发展服务。 6.2. 拓展职业教育结构，建立城乡一体化的 职业教育结构体系 随着我国城乡一体化发展，对职业教育体系也提 出了新的要求，目前我国长期存在的“城乡二元结构” 的职业教育结构体系已无法满足城乡一体化的发展要 求，必须对现有的职业教育体系进行变革，具体可以 从以下两个方面着手：一方面，根据城市职业教育资 源的质量和数量优势的实际，国家应制定相关政策， 加大“城市支持农村”战略执行力度，对此，城市职 教资源要适时稳定对农村进行支援，实现城乡职业教 育资源之间的合理流动，促进职业教育资源的城乡共 享、优化配置。另一方面，由于农村剩余劳动力的转 移不仅事关农村的稳定发展，也对我国城乡一体化建 设的推进产生重大影响，因此，就要建立农村剩余劳 动力的职业教育培训体系，提高农村劳动力的素质水 平，以实现农村剩余劳动力的有效和稳定的转移。 6.3. 强化职业教育的统筹管理，建立城乡 一体化的职业教育管理体制 目前，在我国职业教育管理方面，政府教育管理 职能的错位、缺位、越位现象较为严重，对职业教育 和城乡一体化的发展产生了不利影响。要改变这一局 面，就要强化政府对职业教育发展的统筹管理，建立 城乡一体的职业教育管理体制。一方面，要明确各级 政府和各级教育管理部门的管理权责，打破城乡职业 教育管理不对等的局面，把城乡职业教育统筹管理纳 入对政府绩效考核和官员施政约束的评价体系当中。 另一方面，政府要保障职业教育在布局结构、专业结 构和层次结构上与地方城乡一体化发展相适应，因 此，就要对职业院校的学制和办学模式进行改革，以 打破政府对职业教育投资权、管理权、办学权的垄断 体制，要根据城乡一体化发展的要求，对城乡职业教 育进行管理和规划。同时，也要支持行业主管部门和 行业组织、企业和社会力量办学，形成以地方政府为 主，行业、企业和社会力量积极参与的多元办学格局。 6.4. 加强职业技能培养，树立为城乡一体化 发展服务的观念 职业教育是旨在提高劳动者的职业技能为主的 教育，是为劳动者走向就业市场进行技能培训的教 育。我国城乡一体化建设需要大量技能型人才，而目 前技能型人才需求缺口较大，这为职业教育的发展提 供了机遇，同时也带来了挑战，对此，职业教育要加 强对技能型劳动力的培养，树立为城乡一体化发展服 务的理念，调整专业课程设置以适应城乡一体化市场 的需求。一方面，职业教育在向社会转移劳动力的过 程中，要找准自身定位，切实转变教育教学观念，摆 Copyright © 2012 Hanspub 5  城乡一体化背景下职业教育存在问题及对策探析 Copyright © 2012 Hanspub 6 脱以往职业教育强调以升学为目标的思想，转变到以 提高劳动力职业技能和素质为指导的理念。另一方 面，职业教育还要以服务区域经济发展为立足点，以 促进区域城乡一体化发展为目标，在人才培养方面必 须符合当地产业发展的要求，培养服务当地社会发展 的技能型人才，突出专业设置方面的特色化、市场化。 总之，在我国目前城乡一体化的大力推进的重要 阶段，要达到以工促农、以城带乡、城乡互通、城乡 协作和城乡融合的城乡一体化目标，职业教育必须发 挥其不可替代的作用。没有职业教育的快速发展，就 无法为统筹城乡发展提供大量的实用性技能型人才， 没有职业教育就根本谈不上推进城乡一体化的进程。 因此，各级政府和教育机构应从思想上加大对职业教 育发展的重视，根据本地区的实际情况，采取有效措 施，以职业教育发展为契机，积极推进城乡一体化。 并且，在推进城乡一体化发展的过程中，要把职业教 育纳入城乡统筹发展的大系统中，充分发挥好职业教 育的基础作用、引领作用、推动作用和保障作用，为 实现我国城乡一体化做出应有的贡献。 参考文献 (References) [1] 徐琴. 城乡一体化与城市化政策转向[J]. 现代经济探讨, 2011, 10: 10-14. 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