传统行政区下的环境治理模式无法有效解决具有强外部效应的区域公共环境问题,而河长制作为水污染治理的创新模式制度,试图打破单一的垂直政府治理模式。因此,跨行政区域的府际合作是水污染治理的必然选择。本文以浙江省为样本,通过分析浙江的水污染治理概况,总结归纳出该省河长制中的跨区府际合作缺乏有效机制与系统制度保障且协作低效,并提出相关的建设性对策,以供参考。 Traditional administrative district environmental governance models cannot effectively solve local public environmental problems with strong external influences. River Chief is an innovative model system for water pollution control that seeks to break a single vertical government governance model. Therefore, intergovernmental cooperation between administrative regions is an inevitable choice for the prevention of water pollution. In this paper, we analyze the water pollution preven-tion situation in Zhejiang Province as an example, conclude that interregional cooperation in the river length system of Zhejiang Province is inefficient because there is no effective mechanism or institutional guarantee, and attach and propose constructive measures for reference.
传统行政区下的环境治理模式无法有效解决具有强外部效应的区域公共环境问题,而河长制作为水污染治理的创新模式制度,试图打破单一的垂直政府治理模式。因此,跨行政区域的府际合作是水污染治理的必然选择。本文以浙江省为样本,通过分析浙江的水污染治理概况,总结归纳出该省河长制中的跨区府际合作缺乏有效机制与系统制度保障且协作低效,并提出相关的建设性对策,以供参考。
河长制,跨行政区域,府际合作
—Taking Zhejiang Province as a Sample
Jie Lin
Law School of Ningbo University, Ningbo Zhejiang
Received: Dec. 2nd, 2020; accepted: Dec. 26th, 2020; published: Jan. 18th, 2021
Traditional administrative district environmental governance models cannot effectively solve local public environmental problems with strong external influences. River Chief is an innovative model system for water pollution control that seeks to break a single vertical government governance model. Therefore, intergovernmental cooperation between administrative regions is an inevitable choice for the prevention of water pollution. In this paper, we analyze the water pollution prevention situation in Zhejiang Province as an example, conclude that interregional cooperation in the river length system of Zhejiang Province is inefficient because there is no effective mechanism or institutional guarantee, and attach and propose constructive measures for reference.
Keywords:River Chief System, Cross-Administrative Region, Intergovernmental Cooperation
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浙江的河长制从2008年起从长兴开始陆续多地推行。自推行以来,省委、省政府陆续出台了一系列政策。2013年11月,出台了《关于全面实施“河长制”,进一步加强水环境治理工作的意见》,要求截至2013年底,全省实现省–市–县–镇(乡)四级河道河长制全覆盖。2015年5月,浙江省委办公厅下发《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》,进一步明确了“河长制”的组织架构、河长牌的设置、河长巡查制度等内容。2017年7月,《浙江省全面深化河长制工作方案(2017~2020年)》正式发布,提出了省–市–县–乡–村五级联动的河长制创新模式。2017年10月1日,《浙江省河长制规定》正式实施,对河长制的工作机构职责和河长的职责做了明确的规定,规范了河长的考核内容和问责制度。浙江是江南水乡,境内河流众多,水系发达,全省有钱塘江、苕溪、运河、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江等八大水系,共有河流13万余公里,河湖水域面积占全省陆域面积的5.66% [
2020年,1月16日,水利部对河长制湖长制激励措施及实施办法进行了调整完善,修订形成了《对河长制湖长制工作真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的实施办法》。
由于浙江水系丰富,多条河流跨不同行政区域,结合水资源的流动特性,河流上游的污染物随水体扩散到下游,或者在河流的两岸之间相互扩散,从而造成另一个地区的污染。例如萧绍运河流检测得“劣V类水”,绍兴三江村搬迁事件,均体现浙江省跨区域水体污染情况严重。
(一) 相关概念
1) 跨行政区域治理
从政治学上讲,“治理”的主要对象是公共资源和政治权威,后者对前者实施管制;从行政学上讲,“治理”多属合作式,存在于非意识形态,强调民主与多元特征。实施治理的根本目的是在各类制度体系中达到行政引导,将民众行为掌控在合理范围内的同时,不断推进公共利益最大化的实现。跨行政区治理,是一种注重多元主体共同参与的协作治理模式,主要包括三种类型:垂直型协作治理、水平型协作治理、跨部门协作治理 [
首先垂直型协作治理主要包括中央和地方之间、上下级地方政府之间的合作共治,改变过去以行政命令为主的等级指挥模式,转而追求各方在平等基础上的联合共治;其次是水平型协作治理,是不具有隶属关系的不同地方政府之间的合作,合作的有效开展取决于地方政府摒弃地方保护主义,强化合作意识,开展平行政府间的伙伴协作治理;最后是跨部门协作治理,强调地方政府同市场力量、非政府组织以及公民社会等主体构建战略性合作伙伴关系,推进生态环境治理体系和治理能力现代化。本文主要选择垂直型府际协作治理模式,进一步分析浙江省在河长制实施中的跨行政区域水污染治理出现的问题及对策。
2) 府际关系
府际关系是现代政府体系的重要组成部分,府际关系也被称为政府间关系,指不同层级政府之间的关系网络,府际关系既包括中央与地方之间、上下级地方政府间的纵向关系,也包括不相隶属的地方政府之间、政府内部各部门间的横向关系。综上,府际关系可分为横向关系、纵向关系、斜向关系和网络型府际关系。府际协作是指一个国家内各层级政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的协作,包括中央政府与地方政府的协作、地方政府之间的协作,以及政府部门之间协作 [
(二) 理论基础
1) 公地悲剧理论
公地作为一项资源或财产有许多拥有者,他们中的每一个都有使用权,但无权阻止其他人使用,从而造成资源过度使用和枯竭。公共资源的产权界定不清晰造成被大多数人过度使用、滥用或是被侵占,引发公地悲剧,其恶劣后果不堪设想。浙江省水系属于公共资源,所跨各行政区为了地方利益毫无限制的攫取河流资源,随意排放污染物,试图让自身利益最大化,由此产生的成本和代价又试图转嫁给其他区域,进而影响到沿线居民正常的生产和生活。针对公地悲剧理论,加强流域内府际协作,实现上下游府际间的协商对话、利益共享,在互动过程中共同治理水污染问题,避免公地悲剧事态的继续恶化。
2) 博弈论
博弃论又称“对策论”,是研究个人或组织在面对一定的环境条件和规则约束下,依靠所掌握的信息,如何进行决策及决策的均衡,并从各自的决策中取得相应结果或收益的过程的理论和方法 [
3) 协同治理
协同治理的提出离不开协同学的发展。协同学一词是德国物理学家哈肯教授从希腊语中引入的,意思是“合作的科学”,是指系统内部各子系统间通过非线性相互作用和协调,在一定条件下,将时间、空间和功能三方内容实现统计结构和整理,以此达到最终的有序目的 [
(一) 以地方性法规作为浙江省跨区域府际协作的法律依据
浙江省作为全国河长制的推行样板城市之一,早在2008年湖州市便率先出台相关文件带头试点,该阶段属于河长制推行创设阶段。2013年浙江省政府出台《关于全面实施“河长制”,进一步加强水环境治理工作的意见》,作为浙江省实行河长制的起点文件。2015年中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅引发《关于关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》,进一步明确河长制的职责分工、考核机制等内容。2017年7月,国内首个关于河长制的地方性法规《浙江省河长制规定》经浙江省人大常委会审议通过,自2017年10月1日起正式施行。这是国内首个关于河长制的地方性法规,“作为一部创制性立法,《规定》在遵循现有法律法规构建的治水责任体系的前提下,针对河长制实践中急需法律保障的薄弱环节,对河长制体制机制予以明确,创设了具有浙江特色、符合浙江实际的河长制规范。
《浙江省河长规定》首次明确河长的职责之一是协调处理跨行政区域水域相关工作,省级河长主要负责协调和督促解决责任水域治理和保护的重大问题,按照流域统一管理和区域分级管理相结合的管理体制,协调明确跨设区的市水域的管理责任,推动建立区域间协调联动机制,推动本省行政区域内主要江河实行流域化管理。市、县级河长主要负责协调和督促相关主管部门制定责任水域治理和保护方案,协调和督促解决方案落实中的重大问题,督促本级人民政府制定本级治水工作部门责任清单等。乡级河长主要负责协调和督促责任水域治理和保护具体任务的落实。上述规定为浙江省跨区域流域治理中的府际协作提供合法性、正当性依据与来源。
(二) 以分级管理明确浙江省跨区域府际协作的责任主体
《浙江省河长制规定》明确规定,跨设区的市重点水域应当设立省级河长,各水域所在设区的市、县(市、区)、乡镇(街道)、村(居)分级分段设立市级、县级、乡级、村级河长。由河长制具体负责组织领导相应流域的保护管理工作。省级河长、市级河长、县级河长和乡级河长,遵循传统的官僚制权力等级,形成纵向垂直管理机构,促进河湖治理的地方管理范围与权限的相互连接,实现河湖治理统一科学的规划管理。浙江省各级河长作为水域治理与上下级协调合作的责任主体,负责领导同层级的河湖管理保护工作,清理整治突出环境问题,协调跨区域河湖的联合治理责任,督导下一级河长与相关部门的目标任务完成情况。
等级分化是行政固有体制中的制度内容,协同合作是跨区域水环境治理下的运行模式,符合混合型权威依托的等级制协同模式 [
(三) 以属地管理明确浙江省跨区域府际协作的责任范围
生态系统内部各个要素相互融合、不可分离,河长制区域治理中也要遵守生态系统整体性、统一性的特点。“河长制”作为政府为构建责任明确、协调有序、监管严格和保护有力的河流管理机制,既是维护河流健康、实现河流功能永续利用而实施的一项重要的水环境管理制度的创新 [
(四) 以政绩考评作为浙江省跨区域府际协作的监督方式
府际协作的基础在于各级政府自觉执行与合作协调并行。自2015年以来,浙江省成立30多个治理调查监督组,由各级人大、党委、政府督查负责人组成,采取实地考察、书面核实等方式把握制度落实方向,按照属地划分和逐级考核机制,作为河长政绩的考评依据。为避免府际间信息沟通不及时,合作断层等导致河水污染源扩散至下游,加剧河水生态破坏的严重后果,对治理成效不佳、行政执法不力的部门负责人以约谈、通报批评、依规处分等形式进行行政问责。
河长制内部形成上下级之间自我调查、核对、评价的“封闭环”,最终结果作为水环境治理成效和部门业绩。从河长制的性质入手,该制度从河流水质改善领导督办制和环保问责制所衍生而出 [
(一) 河长制的集权特质导致跨区府际协作缺乏统一治理
河长制以“河长”这一枢纽角色使各级政府作为属地河道长效管理的第一责任单位的法律制度得以真正落实。在该制度下,地方各级党政一把手亲自抓、负总责,纵向从省委书记、省长开始,到市委书记、市长,区委书记、区长,镇党委书记、镇长,以至村支部书记、村委主任。该制度使集中的治水权循规蹈矩地服务于治水事业,治水资源全部用到治水工程,难以克服长官意志、盲目决策的隐患 [
浙江省于2016年出台《基层河长巡查工作细则》,明确乡(镇、街道)河长和村(社区)级河长为责任河道巡查的第一责任人,对河道及时巡回检查,及时发现问题并予以解决或提交有关责任部门处理或向当地河长办公室、上级河长报告,要求协调解决。此外,浙江还增设了“民间河长、企业河长、渠长、河段长”等多种“河长”,力求河长责任落实更加精细,显然浙江省注意到了权力居于高位难以实际落实的问题。但浙江首次建立的五级体系仍旧摆脱不了“命令–控制”这一传统的科层制模式。河长权力并未下放,考核问责机制未提供有效监督,不同政府间协作的成效缺乏统一性,与跨区河流作为生态资源的公共性、综合性、整合性背道而驰。
(二) 河长制的立法空缺导致跨区府际协作缺乏制度保障
“河长制”通过党政主导下的跨部门协同治理,在很大程度上解决省级行政区域内不同监部门之间因权力分割而出现的协作配合不足的问题。从治理实践看,也确实达到了积极的效果。但是,由于河湖水资源的流动性,对于流域上下游水环境的综合治理,还需要依赖跨省界行政区域的联合防治协调机制,以及流域生态保护补偿机制等配套制度的实施。我国《环境保护法》第20条对流域联防机制做了规定,国家正在从政策层面推进流域生态保护补偿,但“河长制”尚未作出更为细化的制度安排。
除此之外,河长制中关于府际协作的立法条文数量较少且笼统,《关于全面推行河长制的意见》规定“对跨行政区域的河湖明晰管理责任,协调上下游、左右岸实行联防联控”。《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》规定“统筹流域协调,各地河湖管理保护工作要与流域规划相协调,强化规划约束。对跨行政区域的河湖要明晰管理责任,统筹上下游、左右岸,加强系统治理,实行联防联控。流域管理机构、区域环境保护督查机构要充分发挥协调、指导、监督、监测等作用”。《浙江省河长制规定》规定“协调处理跨行政区域水域相关河长的工作,省级河长主要负责协调和督促解决责任水域治理和保护的重大问题,按照流域统一管理和区域分级管理相结合的管理体制,协调明确跨设区的市水域的管理责任,推动建立区域间协调联动机制,推动本省行政区域内主要江河实行流域化管理”。即便是《环境保护法》,也仅规定了“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决”。由于缺乏实质性的立法规范,府际协商的方式、期限、政府间的权利和义务分等问题未能及时在法律法规中得以体现,河长制中的府际协作关系缺乏有效的制度保障,帮助其真正落实与实行。
(三) 河长制的绩效考核导致府际协作缺乏有效监督
在“河长制”的考核问责制度设计中,原则上由县级及以上河长负责对相应河湖下一级河长进行考核问责,《浙江省河长制规定》出台了相应的考核办法,第十四条“县级以上人民政府对本级人民政府相关主管部门及其负责人进行考核时,应当就相关主管部门履行治水日常监督检查职责以及接到河长报告后的处理情况等内容征求河长的意见。县级以上人民政府应当对河长履行职责情况进行考核,并将考核结果作为对其考核评价的重要依据。对乡、村级河长的考核,其巡查工作情况作为主要考核内容,对市、县级河长的考核,其督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况作为主要考核内容。河长履行职责成绩突出、成效明显的,给予表彰。县级以上人民政府可以聘请社会监督员对下级人民政府、本级人民政府相关主管部门以及河长的履行职责情况进行监督和评价。”第十五条规定了约谈制度,第十六条、十七条分别规定了负责人违反规定的情形以及给予批评与相应处分。虽然浙江省在问责制度中有创新规定,但该制度中的考核内容和考核标准,实际属于行政体制内部的“自考”,所谓的社会监督员聘任的条件、程序、人员名单未明确,仍却乏有效的外部监督机制,难以保证考核结果的公正性。浙江省于2016年“河长制”工作考核结果中,对位列前3名的设区市和位列前10名的县(市、区)、位列后3名的社区市和位列后10名的县(市、区)都进行了通报,但没有不合格的名单。将水资源管理制度纳入考核内容,与地方党委、政府的目标绩效考核、党政负责人的政绩挂钩,如果没有达到治理目标,就要承担相应的责任甚至面临“一票否决”,这种权责配置是一种压力传导型的责任倒逼机制 [
(四) 各区域的利益冲突导致跨区府际协作缺乏高效执行力
建立河长制的目的,是运用党委、政府负责人的政治和行政资源优势,对流域水环境管理中相关职能部门的环境权力进行整合,通过对现有体制中环境公共权力某种程度的“集中”,实现统一协调管理,消解各部门之间的利益之争和推诿“扯皮”导致的管理低效,提高管理效率,并以相应的责任机制保障实现流域水环境治理的目标。但实际上,由于各区域的利益冲突,产生地方保护主义,使得“协作配合”在实践中往往被碎片化管理、推诿,出现事实上的“协作失灵”。另外,跨流域水污染事件具有外溢性、开放性特征,加剧了传统单一的行政区域管制模式的矛盾,简单的政府之间的协商确定在建立跨区域水污染事件防治机制上则显得力度不够 [
浙江全省八大水系除苕溪流入太湖外,其余均独流入海,生态环境表现出相似的特点和问题:上游以山溪型河流为主,水力资源和生物资源丰富,但存在区域性时段性脱水和生态流量得不到保障等问题;中下游受人类活动干扰较大,自上而下沿河人口愈加集聚、城镇化程度愈高,经济愈加发达,入河污染量逐渐增加,水质水生态受人类活动干扰也愈加明显;河口区易淤积,受台风暴潮影响较大 [
(一) 水污染治理与当地经济发展相脱节
以浙江省绍兴市为例,该市是省内水污染治理的重点区域,境内主要有汇入钱塘江的曹娥江、浦阳江、鉴湖水系,当地纺织工业发达,带动绍兴经济快速发展。而由于印染厂的数量剧增,导致河水污染日益严重,绍兴市三江村曾因水体污染致癌事件全村搬迁。绍兴市作为浙江省最早探索“河长制”的惯例城市之一,河流污染治理确有成效,但大多以市内为治理区域。例被检测出“劣V类水”的萧绍运河流,经杭州萧山,通过上虞县抵曹娥江。流域内各地方政府片面追求GDP的快速增长,以及增加地方政府的财政收入,运河沿途不同行政区域的政府部门并未以地方法规或红头文件规定府际协作的方式与责任机制。因此,省内各区政府优先发展经济,应对环境污染的短暂“自闭”的应对方式无法从根本上解决跨行政区域的水污染事件。
(二) 河长制的实质即流域协调治理之模式
中国当下的环境管理体制,在本质上仍然是一种“科层制”的制度运行模式,即权力只能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式。从法学角度解读,科层制可以被看成一种环境公共权力的分配与协调运行机制。该运行机制以纵向与横向的方式将环境权力进行条块分割,但在面对水资源系统的综合性、整体性以及水污染问题的广泛性与复杂性时,便出现“制度困局”。为应对科层制带来的负面问题,河长制将河湖流域水污染治理的责任赋予各党政负责人。河长制的实质是为解决跨域污染问题产生的制度困境,将原有的各个环境主管部门的权责转交给党政领导主体,以统筹性、协调性以及更高效力层次的公共权力介入的协调治理模式。从综合生态理念出发,环境法应当实行综合调整机制 [
(三) 跨区府际协作弥补河长制的集权弊端
河长制初始的权力设计逻辑就是通过集权来总揽、协调各方。这种集权体制与现代社会要求建立的弹性管理、充分授权等要求背道而驰,不利于当地政府因地制宜防治河流污染。周雪光教授认为,威权体制的政策“一统性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大。因此,基层政府间共谋行为的空间便越大” [
(四) 跨区府际协作保障河长制的长效运行
如前所述,河长制创新与守旧的内在矛盾导致府际协作面临诸多困境。运用唯物辩证思想可得知,后者作为结果与前者的原因相互作用,结果反作用于原因。府际协作的有效落实,说明河长制的部分弊病得以改善,有助于河长制摘下“应急”的标签,真正做到长效运行。浙江省开创了河长制五级联动的创新智力模式,2017年10月1日,《浙江省河长制规定》正式实施,对河长制的工作机构职责和河长的职责做了明确的规定,规范了河长的考核内容和问责制度。截至2016年底,浙江建立了覆盖全省的五级河长体系,共配备了各级河长6.1万多名,并将河长制向小微水体延伸,推出了渠长、塘长 [
(一) 完善跨区府际协作运行机制
1) 监管机制
通过完善河长制监督管理机制,保障府际协作的良好长效运行。首先,要加强对“河长”的监督,自觉接受全社会的监督,要对全社会公开相关信息,接收公众、媒体的监督;其次,要接受上级主管部门的监督,上级环保、水利等主管部门应对“河长”的工作进行全面监督和评价,将“河长”在水环境治理上的成果与奖惩结合起来,建立健全考评机制,进行及时监督和有效评价,并将考核结果进行备案,健全责任追究制度,对于那些盲目追究政绩,不顾生态环境并造成严重后果的领导干部,必须依法追究责任。
2) 府际利益补偿机制
水资源的流动性,加上流域的跨区域性,必然会出现上下游之间的水纠纷事件。上游与下游由于区域利益的不一致性,上游往往会对下游造成水污染,比如通过排污方式、利用地理位置拦截上游水资源导致下游水资源用水紧张等,为此,建立、健全流域生态补偿机制势在必行 [
3) 行政问责机制
河长制主要规定了考核问责制度,但水污染事故中的领导干部问责机制不明确,为缓冲府际协作间的利益冲突,确保河长制跨区治理有效落实,必须建立和完善行政问责机制。对于片面追求经济利益而因工作失职、违法、不当行政行为引发的水污染事件的行政官员,应该追究其行政责任,对上游地区违法排污导致的水污染问题,下游地区可要求上游进行补偿其所遭受到的如渔业养殖出现大面积死亡、农作物绝收、饮用水危机等损失,由上游地区的违法排污、超标排污企业和政府承担损害赔偿责任。因此,浙江省在府际协作运行中应避免“自考”模式的问责机制,明确规定社会监督人员的聘用机制,细化考核内容以及处分内容。
(二) 建立跨区府际协作配套制度
浙江省跨行政区域协作由于缺乏相应的配套制度,难有统一标准。完善的协作制度可以避开不必要的政权冲突和避免引起管理的不连贯,因此,制定完善的法律制度是跨区域协作的标杆,是省内各地区协作的支撑点。浙江省拥有地方立法权,可将跨区域水污染治理纳入立法议程,对省内流域的治理责任、责任人、断面设置与监测机制、污染纠纷处理措施等做明确规定,制定出适合浙江省府际协作的配套制度。
(三) 强化跨区府际协作在河长制中的法治基础
“河长制”的产生和发展,经历了一个从政策试点到法律保障的过程。在政策运行的基础上,修订后的《水污染防治法》对“河长制”进行了顶层设计式的规定,但对河长法定职责的配置、河长职责与主管部门职责的划分,以及“河长制”的运行机制、问责程序设计等在法律层面均没有作出具体规定。按照行政法原理,环境公共权力的配置必须有明确的法定依据,职责职权应当有明确的分工,权力的行使应当有明确的边界。若不将权力的行使与配置纳入法治轨道,容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况,从而体现出较多的“权治”特征。法治是环境治理体系现代化的关键 [
为避免府际协作中出现权责不明、职责交叉等新的问题,应当从立法层面对河长职责与监管部门的职责作出明确界分,并实现二者的有效衔接。在坚持“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”“流域管理与区域管理相结合”监管体制的前提下,将“河长制”尽快纳入法律体系,将规范的相关内容纳入《水污染防治法》《水法》等法律法规,使之真正成为一项稳定、规范、长效的法律制度。通过完善的法律体系来规避人为因素导致的随意性和不确定性。《浙江省河长制》仅一条说明府际协作,导致省内跨行政区域协作法治基础薄弱。在立法机关完善立法的基础上,浙江省也应尽快出台地方河长制实施法规,按照权责对等原则,明确各河长、社会监督人员的职责和任务,明确“河长制”的协调运行机制、监督机制和考核问责机制,依法规范和保障当地“河长制”的运行。
浙江省跨行政区域水污染治理仍旧是落实河长制的重要环节之一,但由于河长制本身的局限性,以及浙江省独特的经济发展状况,跨区府际协作存在缺乏稳固的立法基础、有效的运行机制、系统的制度保障等问题。在今后的水环境治理过程中,上下级政府之间应坚持优势互补、良性互动、协作治理,统筹流域协调。在立法空缺填补的基础上各政府形成合作共识,树立共同体意识,创新府际协作的体制、机制,为府际协作的有效开展提供体制、机制保障。
林洁. 河长制中跨行政区域水污染府际协作治理的困境与对策——以浙江省为样本Intergovernmental Cooperative Management Dilemma and Countermeasures for Water Pollution across Administrative Regions of River Chief System—Taking Zhejiang Province as a Sample[J]. 法学, 2021, 09(01): 129-138. https://doi.org/10.12677/OJLS.2021.91018