固定污染源排污许可制度已实施近30多年,已形成了丰富的管理经验,同时随着生态环境治理体系现代化建设要求,固定源排污许可已成为固定源核心管理制度,已成为与环评、监测、总量等制度有机衔接的载体。在完成全覆盖基础上,仍需做好其顶层设计的制定和证后规范化管理的监管。 The fixed source pollutant discharge permit system has been implemented for nearly 30 years, and rich management experience has been formed. At the same time, with the requirements of the modernization of the ecological environment governance system, the fixed source pollutant dis-charge permit has become the core management system of fixed sources, and has become a Carriers for organic linkage of systems such as, total volume, etc. On the basis of completing full coverage, it is still necessary to formulate its top-level design and supervise the standardized management after certification.
固定污染源排污许可制度已实施近30多年,已形成了丰富的管理经验,同时随着生态环境治理体系现代化建设要求,固定源排污许可已成为固定源核心管理制度,已成为与环评、监测、总量等制度有机衔接的载体。在完成全覆盖基础上,仍需做好其顶层设计的制定和证后规范化管理的监管。
排污许可,核心制度,衔接
Zhimin Ai1*, Jianeng Zhu2#
1Yunnan Ecological Environment Monitoring Center, Kunming Yunnan
2Yunnan Eco-Environmental Engineering Evaluation Center, Kunming Yunnan
Received: Jan. 11th, 2021; accepted: Feb. 15th, 2021; published: Feb. 22nd, 2021
The fixed source pollutant discharge permit system has been implemented for nearly 30 years, and rich management experience has been formed. At the same time, with the requirements of the modernization of the ecological environment governance system, the fixed source pollutant discharge permit has become the core management system of fixed sources, and has become a Carriers for organic linkage of systems such as, total volume, etc. On the basis of completing full coverage, it is still necessary to formulate its top-level design and supervise the standardized management after certification.
Keywords:Pollution Discharge Permit, Core System, Connection
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固定污染源环境管理贯穿于项目前期、运营期甚至关闭后一定时间内,体现的是项目的全生命周期环境管理。就各管理阶级而言,自1998年《建设项目环境保护管理条例》和2002年《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施以来,项目准入阶段的环境影响评价制度从顶层设计得以确定和实施,但固定源运营阶段的原排污许可制度却未能配套建设支撑其实施的“四梁八柱”,原排污许可制度的作用未能完全得以发挥。因此,2013年第十八届中央委员会第三次全体会议明确了“完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。自此,排污许可制度改革正式拉开序幕,围绕“核心制度”建设目标从顶层设计、标准体系等一系列工作全面展开。
固定源排污许可制度探索历史可以追溯到20世纪80年代 [
在排污许可的发展阶段,1996年修订的《水污染防治法》第一次把排污申报登记制写入了法律。2003年出台的《行政许可法》将排污许可制纳为一项行政许可,其需符合《行政许可法》的规定 [
鉴于此,2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“改革生态环境保护管理体制”中提出了“完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度”,排污许可制度的改革正式拉开帷幕。2016年11月,国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》,其中就环境管理制度衔接、排污许可证发放、企事业单位环境保护主体责任落实等做了总体部署,并明确“到2020年,完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作”的总体目标。为支撑排污许可制度的建设和完善,国家建立了排污许可填报系统、《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》,为排污许可的“清单式”管理和“全覆盖”奠定了基础 [
固定污染源是生态环境保护的基础,全面掌握固定源产排污信息是实现区域环境质量持续改善的前提和基础性工作,完善后的固定污染源排污许可制度已实现了从仅关注排放达标的单一管理方式向全过程管理的综合许可类转变,就固定污染源本身而言,其实现了“污染物哪里来、如何处置、何种方式排放”的全流程跟踪,且为实现溯源而建立了台账制度,为自证达标而建立了自行监测制度,实现了固定源运营过程的“过程记录、末端监控” [
固定源排污许可制度管理流程示意如下图1所示:
图1. 固定源排污许可制度管理流程示意图
排污许可核心制度的建立,一方面是有效指导企事业单位日常生态环境工作,实现固定源企业生态环境的规范化、制度化和常态化。另一方面也将成为生态环境管理部门的监管手段和媒介,就目前来说,排污许可基本建立了与建设项目环评、环境执法、环境监测的衔接。
排污许可与建设项目环评的衔接。为贯彻落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》(国办发〔2016〕81号)要求,2017年原环境保护部印发了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评[
排污许可与环境执法的衔接。2020年固定源排污许可清理整顿和发证登记工作已于9月底完成,清理整顿和发证登记过程中发证和执法部门实现了工作联动,如对于执法检查中发现的无证排污等违法行为,执法部门及时移交了清单,发证登记中企业事业单位不主动申领、知法犯法等行为,发证部门也及时将清单移交执法部门。此外,就执法检查本身而言,排污许可中的登记事项、许可事项、环境管理要求等内容,也为执法检查提供了目录清单,实现了环境执法的“照单请客”。
排污许可与环境监测的衔接。按照《排污许可管理办法(试行)》要求,“设区的市级以上地方环境保护主管部门,应当将实行排污许可重点管理的排污单位确定为重点排污单位”。根据《关于加强重点排污单位自动监控建设工作的通知》(环办环监[
固定源排污许可已基本实现全覆盖,通过配套的管理办法、技术规范等,基本建立了排污许可申领核发及管理的技术体系,随着《排污许可管理条例》的颁布实施,排污许可中的许可事项、环境管理要求得以有法可依 [
1) 排污许可顶层技术体系与较为成熟的环评技术体系存在冲突。两个名录未能实现完全衔接,重点管理、简化管理类与建设项目环评文件类型未能实现对应;技术规范污染物核算、排污口类型与环评技术导则要求存在冲突,为环评和排污许可排放量的衔接增加了困难。
2) 排污许可核发质量参差不齐,给核心制度建设增设了障碍。排污许可填报主体为企业,且排污许可技术规范内容较为庞杂,导致填报质量良莠不齐,进而给后续排污许可本身监管,开发利用及监管体系建设带来了困难。
3) 固定源执行报告执行率、质量有待提高,导致排污许可与总量、环境统计工作衔接缺乏基础数据支撑。
为发挥排污许可核心制度优势,实现固定源的“一证式”管理和打通与环评、环境执法、监测、总量、统计等工作的衔接,建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,建议做好以下工作:
1) 加强排污许可法制地位建设和宣传。通过立法强化排污许可的法制地位 [
2) 完善排污许可技术支撑体系。回归环境污染物排放量多少及对环境影响大小,分行业分类做好《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《固定污染源排污许可分类管理名录》的衔接,调整编制报告书的行业其排污许可管理类别判定依据,做到报告书与重点管理的衔接。从环评、排污许可、总量核算等方面统一污染物排放量核算方法、口径,做到“一个行业、一套核算方法、一套核算结果”。建立建设项目环评、排污许可变更方面的衔接,明确非重大变更情形在排污许可中具体落实办法。
3) 培育排污许可技术力量。排污许可已转变为综合许可制度,其涵盖污染源、污染防治、监测、台账等要素,内容丰富、体系复杂,大部分固定源企业难以驾驭,因此,一方面国家、省级及地方应加大对固定源企业的技术培训力度,另一方面也应鼓励具有专业技术能力的单位开展排污许可全流程管理的技术咨询工作,培育技术力量,推动排污许可的规范化发展,为精准治污、科学治污、依法治污提供基础支撑。
固定源排污许可核心制度建设已从顶层设计得到了确定和重视,并在后续的制度设计中做好了与总量、环统、执法等制度的衔接工作,做好了核心制度与其他制度衔接的技术保障,但衔接过程中仍存在口径不一、技术方法不同、行业管理类别不能全覆盖等问题,在后续工作中仍需完善其自身技术体系、做好固定源排污许可质量控制和多方宣传等工作。
艾志敏,祝家能. 排污许可制度历史沿革、现状及下一步工作建议The Historical Evolution, Current Situation and Next Steps of the Pollution Permit System[J]. 环境保护前沿, 2021, 11(01): 130-134. https://doi.org/10.12677/AEP.2021.111013