现阶段武警部队直接领导中国海警队伍,虽然中国海警队伍是我国武装力量的重要组成部分,但从其作为海上执法主体并更多承担了公共事务性的职能任务看,它明显不符合军队的性质更偏向于专门的国家机关。因此学界产生了许多中国海警作为维护我国海洋权益主体的法律属性的争议问题。明确中国海警的法律属性有利于我国系列海上执法行动的顺利开展,有助于更好地适用《联合国海洋法公约》来处理与周边国家的海上争议,更好地履行海上维权职能。 At the present stage, although the Chinese coast police force, which is directly led by the armed police force, is an important part of China's armed forces, it is obviously not in line with the nature of the armed forces and more inclined to specialized state organs from the perspective of its role as the main body of maritime law enforcement and undertaking more functions and tasks of public affairs. Therefore, there are many disputes about the legal attribute of Chinese coast guard as the main body of safeguarding China’s maritime rights and interests. Clarifying the legal attribute of China’s maritime police is conducive to the smooth development of China’s series of maritime law enforcement actions, the better application of the United Nations Convention on the law of the sea to deal with maritime disputes with neighboring countries, and the better performance of maritime rights protection functions.
现阶段武警部队直接领导中国海警队伍,虽然中国海警队伍是我国武装力量的重要组成部分,但从其作为海上执法主体并更多承担了公共事务性的职能任务看,它明显不符合军队的性质更偏向于专门的国家机关。因此学界产生了许多中国海警作为维护我国海洋权益主体的法律属性的争议问题。明确中国海警的法律属性有利于我国系列海上执法行动的顺利开展,有助于更好地适用《联合国海洋法公约》来处理与周边国家的海上争议,更好地履行海上维权职能。
中国海警,海上执法,法律属性
Yuyang Wu
Chengdu University of Technology, Chengdu Sichuan
Received: Apr. 7th, 2021; accepted: May 17th, 2021; published: May 24th, 2021
At the present stage, although the Chinese coast police force, which is directly led by the armed police force, is an important part of China's armed forces, it is obviously not in line with the nature of the armed forces and more inclined to specialized state organs from the perspective of its role as the main body of maritime law enforcement and undertaking more functions and tasks of public affairs. Therefore, there are many disputes about the legal attribute of Chinese coast guard as the main body of safeguarding China’s maritime rights and interests. Clarifying the legal attribute of China’s maritime police is conducive to the smooth development of China’s series of maritime law enforcement actions, the better application of the United Nations Convention on the law of the sea to deal with maritime disputes with neighboring countries, and the better performance of maritime rights protection functions.
Keywords:China Coast Guard, Maritime Law Enforcement, Legal Attribute
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虽然目前已有《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》《深化党和国家机构改革方案》《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》相关法律规范明确了中国海警的最高指挥机关、建制归属、职权职责,但并没有对其作为维护我国海洋权益主体的法律属性进行明确。
无论是洲际贸易还是海上执法或者海洋战争,海上任何主体的法律属性归根于其船舶的法律属性,则中国海警的法律属性实质为海警船舶的法律属性。中国海警的法律属性的争议问题等价于海警船舶的法律属性争议的问题例如中国海警是海军军事力量还是政府机关根本在于中国海警的船舶是军舰还是政府公务船舶。上述问题导致了,中国海警面向国内执法时被执法人经常以“中国海警是海军军事力量,不具有执法主体的资格”来进行抗辩;中国海警面向国际社会海上维权时,与我国有海洋争议的国家总是恶意滥用《联合国海洋法公约》第30条规定的“沿海国可要求不遵守通过其领海海域法律的他国军舰驶离权”:指控我正常执法的海警船舶为军舰且我海警船正常执法的行为是不遵守该国的通过其所谓“领海”的法律,在我方海警船表明非军舰身份后该国恶意将我方表明身份的行为理解为掩盖“军舰”的不正当军事行动来故意满足规定中不顾该国向我海警船舶提出所谓遵守法律的要求,来要挟我海警船舶立即离开其所谓的“领海” [
国际社会关于海洋法的公约中最具有代表性的,也是现阶段最重要的是《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》。早在1958年,《日内瓦公海公约》第8条就对“军舰”作出了明确定义:“军舰”一词是指国家海军的船舶,它有确定的军舰国籍的外部标志,由国家政府正式任命、将船舶的指挥军官列入海军名册,并配有接受正规海军培训的船员 [
1982年出台的《联合国海洋法公约》与1958年制定的《日内瓦公海公约》的关于“军舰”的定义和构成要件存在部分的区别:《日内瓦公海公约》将“军舰”界定为“属于一国海军”,而《联合国海洋法公约》是界定为“属于一国武装部队”并不要求一定是海军,只要是一国武装力量就符合条件;《联合国海洋法公约》也没有硬性要求相关船舶的指挥官必须在海军军官的名册上,而只是要求指挥官为现役军官 [
中国海警船舶不应该定性为军舰而应该是非商业目的的政府船舶。《联合国海洋法公约》按照“使用目的”为原则对船舶进行定性,对于中国海警船舶的定性不能仅仅对《联合国海洋法公约》第29条进行字面理解而不注重“使用目的”原则。2018年6月全国人大常委会做出了让中国海警队伍行使包括打击海上违法犯罪活动和海上治安管理、安全保卫及海洋资源开发利用和环境保护等七个涉及到安全、治安、生态、资源的一切海上维权执法职权需要的权力 [
任何船舶的法律属性,既要尊重国际法又要听命于国内法,而且根据目前最权威海洋领域的国际法《联合国海洋法公约》中对于船舶定义的“使用目的”原则,更体现了国际法上的定义与国内法域内的确立是相互联系的:需要国内法明确该船舶相适应的职权和职责安排来进一步说明其用于何种目的。目前中国海警隶属于国家武装力量,则国内法分析中国海警船舶的法律属性分为武装力量相关法律法规和非武装力量相关法律法规两部分进行。
按照2017年《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》的要求,武警部队由原来由国务院、中央军委组成的地方—军队双重领导体制进行了调整,武警部队不再隶属于国务院序列,而是全部划归中央军委建制。根据我国《宪法》第九十三条规定:“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”;我国《国防法》第二十二条规定:“中华人民共和国的武装力量由中国人民解放军现役和预备役部队、中国人民武装警察部队和民兵组成”,该决定明确了武警部队归属于国家武装力量。由于中国海警是武警部队的组成部分,因此中国海警也就是我国武装力量的组成部分。但需要明确的是中国海军属于中国人民解放军的一部分,中国人民解放军与中国人民武装警察部队是两个并列的武装力量,中国海警不隶属于中国海军。根据国内法既然中国海警不属于海军,则中国海警船舶的法律属性不能直接生硬套用《联合国海洋法公约》第29条关于“军舰”的定义。学界主流观点关于军舰的要件中都有“正式编入一国海军”这个条件,而中国海警不隶属于海军,则中国海警船舶不满足“正式编入一国海军”这个条件。而且中国海警在海上更多承载了政府领域的相关职能,应该将其视作政府船舶。
从非武装力量相关法律法规来看,我国现行法律没有给出军舰和政府船舶的构成要件。但《中华人民共和国海商法》第三条规定:“本法所称船舶,是指海船和其他海上移动式装置,但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。”且国内专业法律名词解释的《法学大辞典》明确提出了“政府船舶与海军军舰法律地位相同”的学理观点,即政府船舶不包括军舰,说明了我国立法界和理论界把“军舰”和“政府船舶”视为两种互不包含、互相并列的船舶种类。但值得注意的是并没有否定同一艘船舶的双重属性:既是军舰又是政府公务船。但国内立法界对上述双重属性也没有明确。但这将军舰和政府船舶看作两个相互独立且并列的表述明确了在同一时间上军舰和政府船舶的属性是不一定相融合的,至少是正在执行特定任务的时刻的法律属性不一定融合。我国海事类学术界权威法理解读《海商法大辞典》将“政府公务船”定义为“政府所有专用于公共目的的船舶。政府船舶不包括军舰,但包括政府租用的专门用于公共目的的船舶。”上述学理解释表现了我国学术界普遍将“政府公务船”看作两个构成要件:1) 是“国家政府所有和管理”,2) 是“用于公共事务”。针对第一要件,海警船舶是属于国家海上维权的政府机构负责行政执法和刑事司法,海警船舶是属于政府统一购买纳入当年的财政预算的,海警船舶在海上执行任务时需要服从国家层面指挥,是接受国家管理的,符合第一要件。再从第二要件看,2018《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中规定得非常明确中国海警船舶用于公共事务,负责海上行政执法和海上刑事司法,同时负担部分海洋环境保护和海洋监测等任务,中国海警船舶也满足第二要件。而且前文已经论述了按照国内法的理解,中国海警船舶与国内法理解并定义的军舰完全不是同一个概念,中国海警船舶在国内法上应当理解为“政府公务船”。
海上主体的属性归根到底在于其船舶属性,任何国际海洋公约或者国内法律法规采取的都是依据船舶的性质区分其法律属性如《联合国海洋法公约》定义一国海上军事力量的法律属性依照其船舶是否满足军舰的界定而提出了军舰的有关构成要件的规定:一国的船舶满足上述要件,就应当定性为军舰而这个凭借该船舶进行海上活动的主体就是一国的军事力量。国内《中华人民共和国海商法》按照船舶的用途和排水吨量将船舶定性为商船、军事舰艇、公务用船,进而体现海上主体的性质为商事、海军、政府。中国海警船舶无论从国际法还是国内法上来看都是政府船舶,则中国海警作为维护我国海洋权益的主体也应该是政府属性。但上述论断只能是一般情况下,中国海警是中国人民武装警察部队的组成部分,中国人民武装警察部队又是国家武装力量的组成部分,根据《中华人民共和国人民武装警察法》中国海警也应该担负防卫作战任务,并且中国海警船舶在担负防卫作战任务应当定性为“军舰”,中国海警的法律属性就是海军而原来的政府属性也应该保留成为双重属性。
国际法上没有定义政府船舶担负海上防卫作战的属性变动,但只规定了海军的医院船和被海军征用的民用船舶这两种船舶被命令加入海上防卫作战行动服从海军指挥,隶属海军编制其船舶性质仍然不属于“军舰”。根据《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之日内瓦公约》(日内瓦第二公约)的规定,海军医院船有特殊的权利与义务,其享有不受攻击、不被胁持的权利,但它也有不得采取除有限度的自卫行为以外的敌对攻击行为的义务,国际社会普遍共识海军医院船不应被界定为军舰。被海军征用的民用船舶只有根据1907年《关于商船改装为军舰公约》的第2至6条规定进行专属军舰涂装,任命现役指挥官配备现役军人作为船员且遵守战争惯例同时国家宣布改装商船纳入军舰行列才能具有军舰的特殊法律地位,享受军舰特殊的权力与义务。如果海军征用一些民用船舶不按照《关于商船改装为军舰公约》的规定改装作业并不参与攻击和防御行动,仅仅担负物资运输等保障任务,这些民用船舶就根本不具有军舰的地位。由于国际法上只规定了这两种特殊情况,在战时或地区冲突时中央军委命令中国海警船舶担负海上的防卫作战任务而直接参加攻击和防御行动,并且符合上述国际公约规定的军舰构成要件,此时的中国海警船舶就应当定性为军舰,中国海警就是作为海军在维护我国的海洋权益。
需要注意的是中国海警船舶在担负防卫作战时虽然是军舰,但其公务船的性质不应该伴随其取得军舰性质而泯灭,此时的中国海警船舶在此特殊条件下取得了双重属性,即军舰和政府船舶,则中国海警即是海军也是政府机关。根据《联合国海洋法公约》第110条和111条关于登临权和紧追权的规定,以及第224条关于执行权的规定,政府公务船须船旗国专门授权才能在国家管辖海域以外对无豁免权的外国船舶行使扣押权、登临权、紧追权、执行权,而军舰伴随着上述权力不需要专门授权,此权力是与生俱来的,表明军舰的法律地位和其享有的权力都高于政府公务船。担负防卫作战任务的中国海警船舶成为军舰后,拥有了比政府公务船舶更多的权力其地位也比政府船舶高故不影响其作为政府船舶的属性。虽然我国法律没有明文决定在我国领海和管辖海域之内,担负防卫作战任务的中国海警船舶在对国内船舶以及无豁免权的外国船舶进行海上执法时,仍然保有政府公船舶的地位,但根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》表明实质默认了中国海警船舶原有的维权执法职能不变,也就是中国海警即是海军军事力量也是政府执法机关。
我国应当为中国海警制定专门法《中国海警法》或《海警组织法》,并将海警及其船舶的性质作为其中的一个章节,即我国立法机构需要在法律上作明文规定中国海警船舶在平时的法律属性,无论是属于军舰还是仅属于政府公务船,或者两种属性都有 [
中国面临的复杂国际环境,特别是中国与其他国家的海洋争端,明确中国海警的法律属性有利于中国更好开展海上执法和海洋维权,有利于避免与中国有海洋领土争议的国家从其自身的目的出发妄加猜测和行动 [
中国海警的法律属性就是中国海警船舶的法律属性,在国际法上,中国海警船舶应属“非商业目的的政府船舶”,则中国海警在国际法上就是政府机关。在国内法上,中国海警船舶应被视为“政府公务船”即中国海警为国家的海上政法机关;但战时或地区武装冲突时,中央军委命令海警船舶履行作战任务,海警船舶符合相关实体改造如增加大口径武器等提升船舶攻击和自卫能力的升级和完成程序上向海军舰艇的转变就应该被定性为“军舰”,此时的中国海警就是作为海军在维护我国的海洋权益。
吴雨阳. 简析中国海警作为维护我国海洋权益主体的法律属性A Brief Analysis of the Legal Attribute of China’s Maritime Police as the Main Body of Safeguarding China’s Maritime Rights and Interests[J]. 社会科学前沿, 2021, 10(05): 1267-1272. https://doi.org/10.12677/ASS.2021.105173